三 改革开放以来乡村社会的艰难转型
20世纪70年代末，包产到户在民间再次抬头，最终从安徽凤阳县小岗村走向全国。包产到户的出现从根本上动摇公社体制，并造成了治理困难。特别是公社体制“三级所有，队为基础”的生产小队层次面临的挑战更大。[1]个体化生产不再需要统一组织和安排，干部也随之缺位，基层公共事务和秩序陷入无人管理的“治理真空”状态。此后，源自地方实践的村民自治为中央所接受，并逐渐发展为中国基本政治制度的重要内容之一，使基层空转的状况得到了一定程度的解决。但比治理上的冲击更甚的是，市场化的日益深入对乡村社会带来了更为深远的影响。农村基础设施落后，公共服务提供有限；务农收益直线下降，可选择性劳动愈发广泛。进入21世纪后，伴随着农业税的废除，国家财政投入短期内并没有跟上，导致大量的基层事务陷入停滞。此后，虽然国家支农力度越来越大，但仍然未能也无法阻止乡村社会的进一步复杂化。
第一，从无序治理到治理困境再现。1978年冬，小岗村18位农民以“托孤”的方式按下红手印，冒着彼时巨大的政治风险实施“大包干”，揭开了包产到户改革的序幕。此后，家庭联产承包责任制为中央所认可，并迅速走向全国。土地到户自动延续了农村经济发展，却极大地动摇了人民公社体制。个体经营不再需要统一组织生产劳作，公共治理随之陷入无序状态。但基层创举总是伴随需求而生，广西壮族自治区合寨村以村民自己选举村干部管理村庄公共事务的方式创造性地探索出村民自治。人民公社被撤销后，国家迅速恢复了乡镇建制，并逐步将村民自治上升为国家法律予以推行，实行“乡政村治”。然而，与之相伴的是国家权力下延，村民自治空间逐步被压缩。尤其是以建制村为单元的村民自治遇到了极大的障碍和困难。建制村作为国家基层组织单位，村民委员会承担了大量行政任务的落实工作，加之村集体收入十分有限，公共投入，甚至村委会组织的运转经费也依靠上级财政，导致村民自治有泛行政化的趋势。另一方面，以建制村为单元的村民自治规模过大，人口过多，不利于村民自治的有效开展。特别是2006年废除农业税后，为减少财政支出，一些地方实行“合村并组”，村组规模扩大，村民直接参与性的自治更难。
第二，从依附土地到个体自由流动。集体化时期，在严格的户籍管理制度下，农民被牢牢地束缚在土地上。包产到户后，“缴纳国家的，剩下的都是自己的”，在个体经营的激发下，农业生产水平获得了长足提升，困扰中国农民几千年的温饱问题逐步得到了解决。在此过程中，中国的改革由农村走向城市，开放程度日渐扩大，户籍制度逐渐放松，经济发展对劳动力的巨大缺口迅速吸引了大量农民弃农从工，由此开始了农民离村带来的村庄空心化现象。随着市场在资源配置中的作用日益增强，传统农业经营收益持续下降，而工业和服务业的快速发展提供了越来越多的工作岗位，劳动力缺口和务农相比更为可观的收入吸引了大批农民向二三产业转移。与改革进程同步，打工潮由点及面，农业转移人口呈爆发式增长，由单人外出到举家外出，从过去的离土还乡逐渐转变为离土离乡。人口外流固然为产业发展提供了可满足需求的人力资源，农民收入水平也得以大幅度提高，但大量人口的外迁，尤其是乡村中精英分子的流失，导致以村民自治为主要内容的农村基层治理体系出现危机。大量年轻劳动力离村后，不仅农村活力下降，以妇女、儿童、老人为主的庞大留守人口群体更是带来了一系列社会问题，教育、养老压力骤然提升。
第三，从认知单一到价值观多元化。改革开放以前，在浓厚的政治宣教下，农村公共文化服务较为单一，农民接受的熏染十分有限。承包到户给农民带来了实实在在的利益，农民由社会变革的旁观者变成社会生活的参与者、实践者和创造者，长期压抑的对物质利益的渴望迅速被唤醒。家庭经营模式下，以人民公社为依托的群体价值主体的功能明显减弱，社会本位价值取向开始向农民个人本位价值取向的方向转变。在市场化导向下，农民公私观念愈发分明，择业观、道德观都深刻地发生着变化。随着开放程度加深，外来文化迅速涌入，在带来文化繁荣的同时，也导致了享乐主义、拜金主义之风兴起，封建迷信也重新占据市场，精神文化的匮乏甚至给邪教提供了发展机会。在社会急剧转型中，农村文化建设没能跟上发展节奏，对农民的精神生活和价值取向缺乏及时正确的引导，农民在价值判断和价值选择上还表现出明显的自发性特征，加上长期僵化的计划经济体制对农民思想观念的束缚，农民在价值判断和价值选择上常常陷于两难境地，价值观还处于迷茫阶段，大多数农民还在传统与现代之间游移。
第四，从内生自给到反向财政汲取。土地改革后，各级政府统一组织，动员广大农民整治田地，修建公路、水库、堤坝等基础设施，为农业生产的发展奠定了良好基础。集体化时期，农民义务出工，甚至跨区域调配参与大型工程建设成为常态。改革开放后，农民作为生产要素同样接受市场的配置，主要依靠义务出工的基础设施建设模式逐渐退出历史舞台，国家财政投入比重逐年增加，直至成为主导方式。整体来说，农村公共服务供给的管理层级上移，责任主体逐步明晰，由过去的乡、村等农村基层政府和集体组织负责统筹管理逐步向以省（市）、县政府统筹管理为主转变，农村公共服务供给成本由过去的主要依赖农民个人负担向政府、农村集体组织和农民个人共同负担转变，农民在农村公共服务收益分享与成本分担方面开始走向均衡；特别是随着建设型财政向公共财政的转型，国家财政开始全面介入农村公共服务领域，公共财政资金对农村公共服务的支持力度不断加大。但是，囿于产权制度的限制，集体资源难以转化为资产，大部分村庄的集体经济并无稳定收益，分担式的公共投入中集体经常出现缺位，而税费改革后的农民也将财政投入视为正常，导致财政投入成为大多数农地公共服务和基础设施建设的主导甚至唯一来源，财政压力越来越大。