一 功利主义伦理：公共行政伦理的利益论基础
在所有规范伦理学理论中，有一类理论是跟利益关注紧密联系在一起的，或者说是以利益考虑为基础，以处理利益关系、对利益的态度为主旨的。这类理论有享乐主义、利己主义、合理利己主义、后果主义、功利主义等。功利主义一词是英文单词utilitarianism的中文译名，该词也被译为“功用主义”“乐利主义”“效益主义”“效用主义”等。[1]功利主义思想虽然在希腊哲学中就有萌芽和渊源，但作为一种独立的学说产生于18世纪末19世纪初的英国，此后便作为一种独立、系统、有严格论证的伦理理论，渗透到现代资本主义社会的各个方面，塑造着西方社会的普遍道德文化的特质，成为社会的整体价值取向。
（一）功利主义的基本主张与运用
在日常用语中，“功利”或“功利主义”一词的意思较为含混，人们对它往往望文生义，以为功利主义或是急功近利、不择手段的，或是一种赤裸裸的享乐主义和物质主义，或者是以社会利益之名求个人利益之实的虚伪的说教。事实上，从理论上说，功利主义是一种不需要诉诸权威力量、个人态度或宗教教义的伦理学说，它所论证和阐述的道德标准甚至可以称得上是高尚的、理想的，并时而因此招致其批评者们的诘难，但其运用却十分的广泛。
1.功利主义的基本主张
这个理论之被称为功利主义，是与其创始人杰罗米·边沁（Jeremy Bentham，1748-1832）提出的最基本的道德原则，即他自己称之为“功利原则”（principle of utility）有关的，边沁的后继者和理论的改进者约翰·斯图亚特·穆勒（亦译“密尔”）根据边沁提出的“功利原则”而将他的和边沁的伦理学说称为功利主义。作为一种伦理学说，功利主义认为行为动机无好坏之分，唯一值得关注的是行为的目的和结果，并且以结果中的最大快乐为道德与否的终极根据，所以功利主义有时也被称为“最大幸福主义”或“最大快乐主义”[2]。根据功利主义的观点，行为的正确性在于其促进幸福的比例，行为之错误在于其带来与幸福相反的东西。“幸福”指快乐和无痛苦；“不幸”指痛苦。“当我们对任何一种行为予以赞成或不赞成的时候，我们是看该行为是增多还是减少当事者的幸福；换句话说，就是看该行为增加或者违反当事者的幸福为准。”[3]关于“功利”的含义，边沁在其代表作《道德与立法原理导论》中做了这样的描述：“功利是指任何客体的这么一种性质：由此，它倾向于给利益有关者带来实惠、好处、快乐、利益或幸福（所以这些在此含义相同），或者倾向于防止利益有关者遭受损害、痛苦、祸患或不幸（这些也含义相同）；如果利益有关者是一般的共同体，那就是共同体的幸福，如果是一个具体的人，那就是这个人的幸福。”[4]因此，“接受功利原理（或最大幸福原理）为道德之根本，就需要坚持旨在促进幸福的行为即为‘是’、与幸福背道而驰的行为即为‘非’这一信条”[5]。
围绕着这一核心思想，功利主义伦理理论在对行为的评价上有三重相互联系的主要观点：（1）在判断行为的道德与否之时，关键不是看行为者的动机，而要看该行为已经带来的或即将带来的或可合理预期的后果。（2）道德的唯一和最后的根据，是看行为带来的后果中给行为者及行为相关者带来的快乐与痛苦。（3）在计算后果时，是要算给行为相关者中的最大多数人所带来的快乐和痛苦，而不只是要算行为者本人的苦乐。简言之，行为的是非对错标准，取决于它是否带来该行为所涉及的最大多数人的最大快乐（The test of right and wrong is the greatest happiness of the greatest number）。
由于“功利主义”一词可能引起上述所言的误解或误读，因此，有必要对其要点作下述的澄清：（1）由于在行为带来的后果中，快乐与痛苦往往以复杂的方式并存，因此，功利主义告诉我们，既要考虑行为所带来的快乐，也要考虑行为所带来的痛苦，并且要算总量，即正的减掉负的所得出的净结果。（2）要考虑行为对人们影响的不同程度。功利主义不是讲大多数原则，而是将不同的大大小小的快乐和痛苦都加起来，然后做那个能带来最大数量的快乐的行为。（3）由于行为在不同的环境中产生不同的结果，为了求得最好的结果，功利主义有时会要求做直觉上认为不好的行为，例如违背诺言。（4）功利主义要最大化的不仅是即时的快乐而且是长期的快乐，因此未必有急功近利或竭泽而渔的含义。（5）功利主义承认，我们经常不能确切地知道我们行为的将来结果如何，因此，相应地，我们的行动必须能够产生所期望的或可能的最大快乐。（6）在可能的各种行为中进行选择时，功利主义没有要求我们无视我们自己的快乐，但它认为我们也不应该给我们自己的快乐增加分量（Everybody to count for one，nobody for more than one）。[6]以上可见，功利主义绝非简单的急功近利或利己主义理论。
简言之，“功利主义的终极目标即其他一切渴望之事的参照点和归宿（无论是考虑自身的善还是他人的善），就是让生活尽可能远离痛苦、尽可能丰富快乐（不论是在量上还是在质上）……这一终极目标在功利主义理论中被视为人类行为的目的，同时，它必然也是整个道德的标准，故也可以将其定义为人类行为的准则。人类的存在状态就是对这一准则的遵守。该准则在最大程度上适用于全体人类；而且不仅仅适用于人类，就其本质而言，还同样适用于世间一切有知觉的生灵”[7]。
2.功利原则的一般运用
根据边沁的观点，“整个伦理可以定义为这么一种艺术：它指导人们的行为，以产生利益相关者的最大可能量的幸福”[8]，甚至是一个人的性情也同任何别的因素一样，是好是坏取决于效果，取决于它在增大或减小社会幸福方面产生的效果。在这个意义上说，“伦理学从来离不开功利主义，因为对一切人不利的事物不可能合于善或符合道德，所以伦理学越来越接近经济学”[9]。自从功利主义产生以来，这一理论本身直截了当的特性及其运用所带来的便利，以及与之伴随的问题一直都是纠缠在一起的，这种状况既说明了功利主义作为一种伦理理论的威力，解释了功利主义自其产生至今，虽经过反复迂回的发展过程，但其生命力始终不灭的原因所在，同时也暴露出功利主义的内在问题，而对这些问题的回应又促进了功利主义的发展。分析这一复杂的状况，有助于我们更好地理解功利主义的特点及其与公共行政的关系。
功利主义的直接动机是个人利益的最大化，其目标是个人与社会的“双赢”，它把整个道德理论建立在高度简化的人性论基础上。如此看来，功利主义是一种在直觉上强有力的且容易被接受的道德理论，它提供了直接而干脆、客观而不随意、简明而始终一贯的价值判断标准和道德思考模式，因而有广泛的用途。
就理论本身来说，功利主义符合时代的需要。按照历史唯物主义的观点，每一种理论和学说都是特定的社会历史环境的产物，它们之流行，往往不是因其深刻或科学，却是因其表达了某一特定时代最强烈的本性和特点。在市场经济条件下，撇开市场主体的主观动机，个人的利益最大化行为往往在客观上带来共同利益的实现。市场经济的运行模式与功利主义所理解的个人利益与社会利益之关系既有共通之处，就使得功利主义与市场经济时代的需要十分契合，也因其关注人的最为切近的追求而多了一些与时俱进的成分，少了些僵化的教条的气息。在此意义上，功利主义从一个角度帮助塑造着现代西方世界的普遍道德文化。当代美国科学作家罗伯特·赖特（Robert Wright）写道：“信奉幸福为善痛苦为恶不只是我们共享的道德讨论中的基本部分。它似乎正在逐渐成为我们共享的唯一基本部分。”[10]
就运用范围而言，功利主义的涵盖面广。当代许多哲学家（例如约翰·罗尔斯）指出，自18世纪以来，功利主义即在西方垄断了伦理、政治、经济及法律等领域的思想。因为，功利主义是一个系统性很强又可以覆盖各个领域的理论，它既可以作为指引个人行为处世的原则，也可以是社会、政治、经济及法律等领域的建构原则，或政府活动的伦理准则，这种涵盖性是其长盛不衰的生命力源泉之一，也是其理论优势的表现之一。边沁和穆勒都以社会改革家著称，他们在修改法律、转变政体、实现普选权、支持劳工的立法等方面的种种努力，已经使得功利主义学说远远超出了单纯的个人道德准则的界限，而以理性主义的启蒙观点以及对人民福利的关怀深入塑造着资本主义政治、经济、法律、道德文化的普遍特征。
就可操作性而言，功利主义在组织背景中运用简便。功利主义所具备的下述几个特征使得它在商业性和非商业性的组织中引起人们的兴趣。由于功利主义的人性假定主要来自经验的观察，而这种经验观察又使抽象的道德标准划约为可计算的功利，这就使得道德不再是一种观念而具备了可操作性。正如现代行为功利主义的最著名代表人物J.J.C.斯马特（1920～）所言：“在各种可行的选择中间，功利主义的确具有自身的诱惑力。由于功利主义持经验的态度对待目的和手段的问题，它便具有一种类似科学的特征，并且用灵活性来对待不断变化的世界。”[11]当我们认识到现实生活的复杂性和变化性时，功利主义所表现出来的因时因地而异的灵活性就更容易为人们以及制度的道德选择提供一种适切的指导。
（二）功利主义在公共行政中的适切性
如前所述，功利主义是涵盖面极广的一种理论，它不仅指导个人的伦理行为和伦理决策，而且成为近代乃至当代西方社会的政治和政策的理论依据，边沁和穆勒都是对法和社会改革具有浓厚兴趣的哲学家，他们用功利主义的标准来评估和批评他们时代的社会和政治制度，例如，监禁制度，认为在功利主义原则中找到了改良的依据。
在探讨公共行政的伦理基础时，我们看到，由于公共行政不可避免的政治性、公共性和涵盖性，使得功利主义与公共行政的宗旨之间存在着天然的内在关联。公共行政离不开“公共性”这一根本取向，而“公共性”决定了公共行政必须以社会总体的利益为依归。功利主义具备开阔的视野，它邀请人们摆脱利己主义的狭隘眼界，而将目光聚集在最大多数人的最大快乐上。为了实现其功利最大化的理想，功利主义责成法律和社会制度的安排，将每个个人的幸福或利益尽可能地与整体的利益和谐一致。因此，功利主义的着眼点是整个共同体的快乐，例如，推动边沁的思想即是“公共善”应该是立法者的目标；了解社群的真正善构成了立法科学；立法科学的艺术在于发现实现那一善的手段。根据边沁的观点：“……当一项政府措施之增大共同体幸福的倾向大于它减小这一幸福的倾向时，它就可以说是符合或服从功利原理。”[12]
1.从理念层面看
首先我们看到，作为功利主义之基础的利益相关性原则和个人利益原则，以及对新的市场经济关系中作为市场主体的个人的自由平等地位的肯定，决定了它与公共行政伦理之间的内在契合。功利主义在一定意义上说是反对封建特权的产物，反映的是商品生产者和经营者在规范有序的市场环境下谋求自身合理利益的客观需求，它彻底撇弃了在人们生活的各个领域中曾经存在的神权思想和迷信观念，在道德上肯定利益的合法性，将道德同实际的利益，尤其是经济利益问题联系在一起考察，把经济内容纳入道德的视野当中，这是符合商品经济时代发展的需要的，体现了功利主义所具备的人道主义关怀的特征。今天，在公共行政领域，检验公共行政之成败及其合法性（合理性）的标准之一，就在于是否实际上关注并促进了公众的福利以及促进的程度。马克思早就说过：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[13]邓小平更说：“各项工作都要有助于建设有中国特色的社会主义，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于国家的兴旺发达，作为衡量做得对或不对的标准。”[14]功利主义所密切关注并为之奋斗和提供服务的乃是人们的切近追求——人的福利或幸福，而当今公共行政的存在和发展本身由于其彻底世俗性的品质，也必然将对公民福利的关注和促进作为其合法性的基础，从这一点上看，公共行政伦理与功利主义的宗旨是相互印证、相互支持的，两者之间存在天然的契合性。
进一步而言，由于功利主义将个人利益作为公共利益的基础，使得公共行政归根结底为个体公民服务的特征也在功利主义中找到了依据。换言之，功利主义在公共行政中的运用形成了政府功利权能论，它界定了政府的职能，即把满足公民个人的功利需求，即自由和权利，看作政府一切行为的出发点和基本界限。为最大可能数量的公民提供服务，这是好的政府的最基本的要求。这一点在边沁的时代成为批判当时建立在等级特权基础上的社会制度体系的武器，即使在今天看来，也依然是直接而有力地反对且批判了政府及其官员以公共权力谋取个人利益最大化的自私和腐败行为。因此，根据功利主义，政府的任务是去发明办法以计算最大多数人的最大净利益。现在，中国政府强调“群众的利益无小事”，不仅充分说明了对利益的重视，而且也说明了对个人利益的重视，公共行政从漠视利益（尤其是个人利益）向着重视利益的功利主义方向发展的。新中国成立初期，我们强调“一大二公”，强调国家利益和集体利益，这是历史的必然，但随后发动的极“左”运动则将这种强调无限夸大，以致全盘否定个人利益，因为这些运动的出发点和宗旨，是明确鄙视甚至是反对人们的利益追求的，而在今天，功利主义所代表的对福利的强调的价值观似乎成了我们时代的必然选择。一方面，经济体制改革，不论是从原因上，还是从目标上或是成败得失的判断标准上，都体现了功利主义倾向。因为改革开放就是旗帜鲜明地正视、鼓励人们对利益的追求，对人的利益格局进行调整，对利益追求进行重新定位，渗透着对利益的正当性的尊重和肯定。改革开放将利益提到一切工作的准绳的位置，强调经济和社会建设要设法满足人民的各种需要，将这些需要的满足看作是决策和行政得失成败的根据，使得利益主体的自主权和利益上的独立性大大增强，各方面利益都得到积极扩展。
这在很大程度上表明，一方面，我们的行政也开始聚焦于功利主义所着重强调的苦乐。而在对利益的肯定中，自然包含着对效益的重视和追求。因此，重视政策的实际效果而非空谈理想，这应该成为、必然成为，也正在成为公共行政发展的目标。在邓小平看来，判断改革开放成败的标准，“应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”[15]。另一方面，由于中国传统文化对个人主义和利己主义天然的鄙视和排斥，使得像功利主义这样具有混合性和中间性特点的理论和价值容易为人们所接受，尤其是在中国公共行政发展的这一阶段，功利主义伦理学看起来是一种好的选择，因为，公共行政的视野必然是“最大多数”，是“总体”或“平均”，在一个人口众多的国家更是如此。今天我们的公共行政和政策的实践实际上正朝着这个方面发展，无论是“让一部分人先富起来”还是“共同富裕”、“全面建设小康社会”战略，其视野都是“最广大的民众”，这一点与功利主义相契合。另外，从功利主义的角度，我们或许能更好地与传统的（儒家）政治伦理——为人民谋福利——的精神相衔接。
2.从操作层面看
首先，我们看到，功利主义的目的论性质使得公共行政机构和行政人的责任容易落到实处。根据这种目的论，即使存在功利主义的各类变种，但以行为和政策的后果来判定其道德上的好坏，这是一条不可移易的原则。由于在操作层面，功利主义理论具备真实的优势，即在大多数情况下，它将行为或决策的伦理品格与它们的实际结果联系起来，同时在伦理分析上强制性地加上客观性和公道性，免受偏见、愚蠢或伪装成道德智慧的自我利益的辖制，避免了盲目性、随意性和主观性，也使责任具有了实际的内容而不再是虚无缥缈的空谈。功利主义原则所具备的这种客观性，使其能够克服种种困难而达到责任的落实和追究：无论预期后果是多么困难，但只要后果是可合理预期的或应该预期的，都构成了行政人的责任范围，没有借口。当然，这一点有相当的难度，除了是否具有进行预期所需要的足够的资讯、时间等因素外，公共行政各部门之间发生的许多多边的相互依赖，也成为难以预期其精确后果的重要因素，但根据功利主义，越是存在这种困难，行政人越有责任对各种因素进行综合考虑，尽其所能取其最佳后果。
其次，公共行政领域的琐碎性和实践性的需要，也使得功利主义因其易于操作而成为必然选择。在考虑到不同情境的复杂性时，这一点的真理性就更为明显。事实证明，在公共行政伦理学的学术领域与公共行政伦理的实践之间往往存在很大的差距，前者研究一些例如社会公平、行政责任等较为抽象的并被认为是更重要的问题，而后者的需要更集中在例如利益冲突的解决等实践性很强而且是很急迫的问题。前者之所以忽略后者可能是因为认为后者的问题琐碎、消极，如何填补这一鸿沟，将伦理学的研究扩展到包括后者，即公共行政的实践所关心的问题？功利主义虽然在理论上或许不够雅致（elegant），但在这一点上却可能易用。例如布莱迪就认为，功利主义在成本-利润分析、政策研究、环境及其他具体和广泛的尝试评估其他选择的行为或政策中得到发挥。[16]由此我们可以想象，为什么在西方注重的问题例如自由平等的讨论上，功利主义往往占上风。这一点再一次说明：“我们已经生活在这样一个年代：理性推理不再受尊崇，令人信服（convincing）才是一切……一个东西若不能测定，那它就不存在。”[17]
再次，后果的多层次特征使得功利主义易被采纳，因为功利主义伦理学声称可以包容很大范围的人类价值，包括权力、快乐、知识、宽容、参与、品德、爱、自由和美。行政人可能会共同感兴趣的有各种不同类型的“后果”，例如去获得公共策略的目标、获得政治上生存的机会、建设一个参与性的社会等。[18]
最后，现代社会的一个重要特征是差异和多元，而且只能是越来越多元，利益主体、价值取向、利益表现形式、利益实现途径等都更趋向于多元，当社会的个体成员对同一件事的看法不同，或赋予有价值的资源（例如医疗卫生、教育、环境）以不同的优先次序时，这样的多元性就实实在在地存在了。在我国，改革开放的政策措施导致利益源泉的多元化以及控制人们追求利益的力量的松弛，利益分化和多元化的状况越来越严重，那么公共行政和公共政策怎样应对这样的实际情况？功利主义的最大幸福原则能够提供一个参照系，因为它要求公共行政将社会上存在的不同利益偏好考虑在内，并且在其中进行权衡，尽量照顾不同的偏好，并且能够使最大多数人得到满足。这是一个带有普遍性的问题。波普斯指出：“作出道德决策通常包括在相互冲突的不同价值观中找到一个平衡点。这种‘道德多样化’的观点是非常务实的，并且非常适合作为现代民主社会特征的价值多样性。从结果的角度来看，一个现实的行政人不能忽视任何基本的道德原则，这些原则有可能影响机构使命的效果。在一个民主社会中，宽容因此处于行政人伦理责任的核心。功利主义逻辑偏好在对许多判断进行权衡的基础上来做决策，因而与道德多元论和宽容完全不谋而合。”[19]
总之，在公共行政领域，功利主义无论在理念层面上还是操作层面上都是一种不错的甚至是必然的选择，因此要成为公共行政伦理的必然的规范性基础之一。当然，对在公共政策领域贯彻功利主义可能导致的问题的担忧也是不绝于耳的。例如，“政府应该采取一种政策，来刺激最大限度地增加国民总收入，作为整体的社会幸福的总手段，还是它应该采取另一种政策，重新分配收入和财富以产生更大的公平？所有政党都赋予这两个目的以价值，但保守派更强调前者，社会主义派更强调后者”[20]。在这样的例子当中，功利主义的选择显然容易表现出无法正视分配及分配公正的问题，这是在公共行政领域贯彻功利主义所可能招致的一大担忧和责难。正如石元康所指出的那样：“如果世界的情况是这样——IQ在130以上的人算两份，其余的人算一份——的话，全体或平均效益会增加，一个效益主义者（即功利主义者——引者）也会采取这项措施的。即使我们不计算外在的爱好而只把个人的喜好计算进去，效益主义者仍然可以导致极为不平等的分配。”[21]对于这一点的最好矫正，康德伦理学能够做到。