第一节 英国中东政策及其在中东问题上的角色

第二次世界大战后，在英国的外交历史和传统中，紧跟美国的政策是一个显著的特点。但是在中东问题上，20世纪60年代前，由于美国在中东势力的扩张伴随的是英国和法国等老牌殖民主义势力的退出，因此，在1956年的苏伊士运河危机和此后的苏伊士运河战争期间，美国公开反对英、法的立场，最后迫使英国和法国从埃及撤军。美国也乘机取代了英国在中东的影响。

一 英国的巴勒斯坦政策：中东陷于长期战乱的开始

冷战虽然是以美国对苏联政策转变为开端的，但美苏冷战初期，虽然主战场在欧洲，但英国在第二次世界大战后，把巴勒斯坦问题提交给联合国表决，最终使得中东地区演变成为美苏“冷战”的热战场。

英国在第一次世界大战结束后，取得了对巴勒斯坦地区的委任统治权。由于《贝尔福宣言》发表后，英国在巴勒斯坦问题上的基本立场是鼓励犹太人在巴勒斯坦建国，为此，在第一次和第二次世界大战期间，巴勒斯坦的局势不断处于紧张状态，英国也不断为自己的巴勒斯坦政策辩护。1939年5月17日，英国政府发表了《关于巴勒斯坦问题白皮书》。^[2]但此后巴勒斯坦局势进一步动荡，犹太人与巴勒斯坦阿拉伯人的冲突不断爆发，英国寄希望于联合国来解决巴勒斯坦问题。1947年4月2日，英国驻联合国代表亚历山大·贾德干正式致函联合国秘书长赖伊，要求联合国召开一次特别会议讨论巴勒斯坦问题。4月28日至5月15日，在大多数成员国同意举行特别会议后，联合国在纽约召开第一次特别会议。巴勒斯坦问题是列入会议的唯一议题。会上就巴勒斯坦的前景提出了四种方案：一种方案主张在巴勒斯坦成立一个使阿拉伯人和犹太人都享有平等权利的阿拉伯-犹太联邦；一种方案主张建立阿拉伯国与犹太国两个独立国家；一种方案主张建立一个阿拉伯国；一种方案则主张建立一个犹太国。5月14日，即特别会议结束前一天，苏联代表葛罗米柯在会上作了长篇发言。他对犹太人在战时“遭受到非常的不幸和苦难”寄予同情；希望考虑“建立他们自己的国家的愿望”，如果“拒绝犹太人有实现这个愿望的权利，是不公正的。不以这个权利给予犹太人民是没有理由的”，因此建议在巴勒斯坦“建立一个独立的、二元的、民主的和同样性质的阿拉伯-犹太国”。他同时表示，如该方案不能实施，则可考虑“把巴勒斯坦分成两个独立的自治国家，一个是犹太国，一个是阿拉伯国”。最后，联合国大会第一次特别会议通过了《关于设立巴勒斯坦特别委员会的决议》，由澳大利亚、加拿大、捷克斯洛伐克、危地马拉、印度、伊朗、荷兰、秘鲁、瑞典、乌拉圭和南斯拉夫11个国家组成联合国巴勒斯坦特别委员会，其有权对一切有关巴勒斯坦问题的争端进行调查，并提出建议。

1947年5月26日至8月31日，巴勒斯坦特别委员会先后在纽约、耶路撒冷、贝鲁特和日内瓦召开会议，听取阿拉伯人和犹太人的意见。它们访问了巴勒斯坦、黎巴嫩、叙利亚和外约旦，视察了德国和奥地利的犹太难民营。在巴勒斯坦特别委员会调查期间，巴勒斯坦政府和巴勒斯坦犹太代办处，响应特别委员会的要求，指派了几名联络官员。锡安主义组织一方面加紧向巴勒斯坦进行移民，一方面指使在巴勒斯坦的锡安主义武装力量不断袭击英国的委任统治机关。巴勒斯坦阿拉伯最高委员会则反对联合国组织特别委员会，并作出决定，不准巴勒斯坦阿拉伯人同联合国巴勒斯坦特别委员会合作，拒绝出席该委员会召开的会议。

联合国巴勒斯坦特别委员会经过三个多月的调查，提出了解决巴勒斯坦问题的两个方案，即多数派方案和少数派方案。多数派有加拿大、乌拉圭、危地马拉、秘鲁、荷兰、瑞典和捷克斯洛伐克。它们建议巴勒斯坦结束委任统治，将它分为两个独立国——犹太国和阿拉伯国，耶路撒冷城将置于国际托管制度之下，由联合国作为管理当局。这三个实体将联合组成一个经济联盟；并且建议，犹太国占地62%（不包括耶路撒冷），阿拉伯国占地38%。自1947年9月起，有两年过渡期，过渡期间由英国代管。多数派所持的理由是，阿犹双方对巴勒斯坦提出要求，都有理由。但由于彼此“生活方式不同”，“政治利益不同”，很难合作，无法调和。为了“满足双方一部分要求及民族愿望”，实行分治才是“唯一的办法”。少数派有印度、伊朗和南斯拉夫。它们也提出结束委任统治，但建议成立一个以耶路撒冷为首都，由阿拉伯国和犹太国组成的独立的联邦国家。提出这一建议的少数派认为，分治方法“造成政治与地理上的不统一”，主张阿拉伯人与犹太人在共同国家内享受平等权利，并维持对该地生活及发展所不可缺少的经济统一性，因为“巴勒斯坦是土著阿拉伯人与犹太人共有的土地，他们都有其历史上的关系，并在文化与经济生活中占有重要地位”。澳大利亚代表则认为，这两个方案都超出了特别委员会的职权范围，因此没有参加投票。阿拉伯最高委员会反对这两个方案。犹太代办处对“多数派方案”表示“某种程度的满意”，但认为划分给犹太国的面积太小。因此，持保留态度，希望联大例会予以“裁定”。

1947年9月23日，联合国大会举行例会，通过设立一个由全体成员国组成的巴勒斯坦问题专门委员会，讨论联合国巴勒斯坦特别委员会提出的上述两个方案。在讨论过程中，听取了作为托管国的英国、阿拉伯最高委员会和巴勒斯坦犹太代办处三方面的意见。为了根据“多数派方案”制定分治的具体计划，由多数派方案的提议国和美苏两国的代表组成第一小组委员会。为了根据“少数派方案”拟定一个统一的巴勒斯坦国家的计划，由埃及、伊拉克、叙利亚、黎巴嫩、沙特阿拉伯、也门、巴勒斯坦、阿富汗和哥伦比亚九国代表组成第二小组委员会。第三小组委员会由澳大利亚、泰国和冰岛代表组成，他们负责协调第一、第二小组委员会提出的方案。在小组委员会上，代表们展开了激烈的辩论。阿拉伯代表指责“多数派方案”偏袒犹太人，指出联合国在巴勒斯坦问题上只有建议权，没有强制执行权。阿拉伯代表所持立场得到巴勒斯坦、伊朗、阿富汗、印度、土耳其、比利时、萨尔瓦多和哥伦比亚的支持。犹太代表则认为，如果在巴勒斯坦建立统一的国家，犹太人将永远处于少数地位，因此坚持分治方案。积极支持犹太代表的有危地马拉、乌拉圭、南非、瑞典、波兰、捷克、美国和苏联。

1947年11月25日，专门委员会以25票对13票通过了分治计划。11月26日至29日，第二届联合国大会讨论了专门委员会建议采纳的多数派方案。在大会讨论中，英国代表亚历山大·贾德干表示英国愿意“接受”分治方案，决定放弃委任统治，并预定在1948年8月1日完成自巴勒斯坦撤退英军的工作。埃及、叙利亚代表重申联合国“无权”决定巴勒斯坦的未来，分治决议是违背巴勒斯坦大多数居民意愿的，因此，强烈反对分治方案。如果联合国通过分治决议，阿拉伯国家“将永远不承认所建议的分治”，并“保留采取适当行动的权利”。美国代表在会上采取了积极支持巴勒斯坦分治决议的态度。11月26日，苏联代表葛罗米柯在长篇发言中支持了分治方案。他说，巴勒斯坦实行分治的决定“符合阿拉伯人的利益，也符合犹太人的利益”；“符合联合国的原则和宗旨”，也“符合各国人民的民族自决的原则”。因此，它是“唯一行得通的办法”。阿拉伯国家的代表鉴于“多数派方案”不可能得到2/3的多数票，敦促大会按原计划于当天进行表决。大会主席却以26日是感恩节为由，将表决推迟到28日进行。在这期间，锡安主义领袖魏茨曼写信给杜鲁门，谈到他们来自东欧的犹太移民“不愿意被共产主义同化”，美国不要担心犹太国“会在某种方式下被人利用作为共产主义思想侵入中东的通道”；表示愿意争取美国的支持，不愿成为被苏联利用的政治工具。犹太机构的代表分赴白宫、美国国会和各社会团体，要求对与会各国代表团施加影响。美国总统杜鲁门亲自干预，责成国务院为通过分治方案作出“外交上的努力”。国务院则在占联合国20个成员国名额的拉丁美洲国家之间进行斡旋，以保证2/3的多数票。原来打算投票反对分治的埃塞俄比亚、海地、利比里亚、菲律宾以及中国的代表也都被争取过去了。28日，阿拉伯国家的代表在处境不利的情况下，要求推迟进行表决。最后，大会接受法国代表的提议，同意29日进行投票。

1947年11月29日联合国大会上，以美苏等33国赞成、阿拉伯国家等13国反对、英国等10国弃权的表决结果，通过了“巴勒斯坦将来治理（分治计划权）问题的决议”，即著名的联合国大会第181（Ⅱ）号决议。由于犹太人在美国政治、社会、经济生活中的重大影响，以及1947年是总统选举年，杜鲁门需要争取美国犹太人的选票，因此，美国政府积极支持巴勒斯坦分治方案，这同美国政府的利益是分不开的。魏茨曼为了争取多数，为了将内格夫与亚喀巴湾划入拟议中的犹太国的版图，亲自向杜鲁门总统递交备忘录，说服杜鲁门，他在会外为分治决议的通过，为争取犹太人的利益，作出了很大的努力。

巴勒斯坦分治决议的主要内容有：（1）英国对巴勒斯坦的委任统治必须结束，英国军队必须尽快撤出巴勒斯坦，最迟不得超过1948年8月1日，并规定托管理事会将制定并通过一项详细的耶路撒冷城规约。为了执行决议，还设立了联合国巴勒斯坦委员会。（2）在委任统治结束后两个月内成立阿拉伯国和犹太国。大体上根据种族分布情况，将巴勒斯坦划分为六个部分，三个部分归阿拉伯人，三个部分归犹太人。占人口2/3的阿拉伯人建立的阿拉伯国，其面积为1.1万平方公里，占全巴勒斯坦面积的43%，所辖地区包括西加利利、约旦河西岸大部地区和加沙地区以及雅法市的阿拉伯区，计有阿拉伯人72.5万，犹太人1万。占人口1/3和土地6%的犹太人建立的犹太国，其面积为1.4万平方公里，占全巴勒斯坦面积的56%，所辖地区包括上加利利、胡拉盆地、太巴列湖和贝桑地区以及从阿克以南至特拉维夫以南约20英里的沿海地区，计有犹太人49.8万，阿拉伯人40.7万。两国经济上实行联合。（3）耶路撒冷及其附近郊区村镇（计158平方公里）是一个“在特殊国际政权下的独立主体，并由联合国管理”。^[3]

二 英国对阿以冲突的态度和立场

在第一次中东战争中，英国不甘心撤出在中东的势力，希望借助阿拉伯人之手，控制住犹太人，玩弄平衡。战争初期，英国代表偏袒阿方，反对将巴勒斯坦局势说成是“对和平的威胁”，甚至还宣称要继续给阿方援助。外约旦“阿拉伯军团”的司令，还有后面提供弹药炮火的都是英国人。经过十几天的磋商，在美国的压力下，英国不仅在安理会上赞同了美国的建议，还撤走了阿方军团的英国军官，停止向埃及、外约旦和伊拉克提供武器，以方获得了喘息的机会，战争形势急转直下。第二次世界大战期间，英国虽然遭到重创，但在本土保卫战中取得胜利，并且和苏联、美国一起成为战胜国，它在中东的殖民势力基本上得到维护。英国还获得了德国在北非的殖民势力范围。但是，随着战后民族解放运动的发展，英国在中东的“委任”统治地区，以及英国在埃及的传统利益面临失去的命运。

英国在中东遭受的最大挫折是苏伊士运河命运的改变。1951年埃及废除《英埃同盟条约》，1954年10月英国同埃及签署了《关于苏伊士运河军事基地的协定》，1956年6月英军撤出运河区，但运河的航运和收支仍由英法控制。

英法对埃及政府要求收回运河的反制行为主要有：冻结运河公司的基金和埃及在英、法两国的存款，指令两国商船通过运河时拒绝向埃及缴纳通行费，实行经济制裁。

1956年8月16～23日，由英、法、美三国主持的伦敦会议召开，讨论苏伊士运河危机，22个国家的代表参加；9月19日，18国再次在伦敦举行会议，讨论建立“苏伊士运河使用协会”问题，仍未达成协议；9月30日英法将苏伊士运河问题提交联合国安理会讨论，10月13日，安理会否决了英、法要求埃及接受“国际管理”制度提案。

英国首相艾登表示：“美国使得英国除了使用武力或默认纳赛尔的胜利以外没有第三条道路可走”。1956年8月3日，英国宣布处于紧急状态，随后征召了2万多陆军后备役人员入伍。随后，一个名为“火枪手”的计划经英法两国政府同意后，英国开始向地中海集结兵力。1956年10月14日，英法在艾登家乡举行秘密会议，制订作战计划。

在国际社会的压力下，英、法被迫在11月7日宣布停火，12月3日，英国外相劳埃德在下院正式宣布英国撤军，12月22日撤出全部军队。1956年12月15日，欧洲委员会（包括英国）就中东局势通过决议，表示：①支持在埃及驻扎联合国国际警察部队；②建立一种保证苏伊士运河得到稳定和有效管理的制度；③在以色列和阿拉伯国家之间建立公正而持久的和平。

苏伊士运河战争后，英国在中东的势力和影响一落千丈。战后，英国的艾登首相被迫下台，麦克米伦继任首相。在中东问题上，虽然英国是巴勒斯坦问题产生的主要当事国，但随着美国在中东问题上作用突出，英国在巴勒斯坦问题上基本上是美国的跟班，在许多问题上跟着美国的立场行事。