第四节 理论基础
一 任务型组织理论
复杂性和高度不确定性是后工业社会的重要特征，并且也逐渐成为一种常态，无论是“9·11”恐怖袭击、“非典”、卡特尼娜飓风、埃博拉病毒，还是汶川地震……都表明人类社会正在向前所未有的时代迈进，这个时代的重要特征是复杂性和高度不确定性。在人类走向后工业社会的历史转型过程中，作为工业社会治理主体的常规组织开始暴露出不适应性，传统的治理方式面对危机事件体现了治理的无效性，从而凸显了任务型组织非凡的实践意义。这时候“任务型组织”（Task-Oriented Organization）被广泛研究且大量运用于重要紧急的临时性任务实现中，尤其是在危机事件的应对过程中日益显示出其独有的优势。
（1）任务型组织溯源
国外的组织理论中早有类似叙述，一些学者观察到一种不同于官僚制组织的“特殊组织”的存在。比如，在《官僚制内幕》中，唐斯就描述了这样一种现象：“官僚组织或其中某个部门突然接到上级命令，去完成一件紧迫任务。该任务很复杂，需要新的研究与执行，需要许多资源，并且必须尽可能快地完成。……因此，为了完成这个任务，在官僚组织的正常运作之外，一个新的组织建立起来了。它整体看来，比原官僚组织要小得多，尽管它可能拥有许多成员，但这些成员具有比较突出的能力，比原官僚组织的一般成员更胜任工作，因为他们是为了这个任务而被特别挑选出来的。他们在一段时期内免于日常轮换，所以人员更替率很低。此外，它拥有足够的专家和足够的资源，可以独立于日常运作的命令链条。它被豁免了几乎所有现存的控制、管制以及程序，并且可以自由创造它自己的控制、管制与程序。最后，它具有充分的优先权来使用资源，资源配置无须直接与正规部门中其他的资源使用者竞争。”不过，出于当时所有组织都会走向官僚化的一般认识，唐斯认为，这种“特殊组织”最终也会失去其特殊性，“变得只不过是官僚组织的另一个组成部门而已，在规则、管制以及缓慢的决策程序中奋争”。[34]
汤姆·彼得斯通过研究提出了“达拉斯组织”的组织现象，“为了一个活动的顺利举行，几十个具有不同专业背景、分布在不同区域的人在短时间内被召集到一起，见面之后很快投入工作，任务完成之后又各奔东西”。[35]20世纪后期，这种被唐斯视为“特殊组织”的“任务小组”或者是被汤姆·彼得斯称为“达拉斯组织”的小组在国外政府实践中应用广泛且比较成熟，也推动了各种行政或组织改革，但是这一理论或理念仍然没有得到主流组织理论学家的认可或者重视。
追踪溯源，“任务型组织”最早是在1958年由美国著名管理学家、社会科学家西蒙等人在其著作中提出的，但直到近来中国人民大学张康之等人才重新发现这一概念并对它进行了深入考证和阐述，任务型组织的理论这才逐渐进入人们的视野，这也为政府或企业实践中各种临时性组织的出现、管理和解散提供了理论依据。如果不是张康之等人在《任务型组织研究》中重新考证了它的渊源，恐怕人们都不会知道西蒙与马奇这两位管理学大师还曾经有过这样一个灵光一闪的时刻。[36]总之，张康之等人对国外组织理论的有关研究进行了全方位的梳理，认为国外有关任务型组织的研究主要有以下不同视角：基于任务的研究视角[37]、基于组织结构的研究视角[38]、基于复杂性和不确定性的研究视角[39]、基于组织形态的研究视角[40]、基于信任与合作关系的研究视角[41]等等。
（2）任务型组织在我国
国内任务型组织的实践无论是在公共部门还是私人部门中都有很多。从政府方面来看，这种围绕特定任务产生，随着任务的实现和完成而解散或退出的组织有很长的历史，并且发挥了重要作用，也协助政府成功地处理了许多重大的社会问题和复杂的突发事件，如北京筹备和组办奥运会的“奥组委”、因非典型性肺炎而成立的“防治领导小组”以及各级政府成立的各种议事协调机构等等。
张康之在2002年受聘为国务院行政审批改革办公室专家组成员时临机想到这个组织与常规组织的差异性，由此触发了其有关任务型组织的系统化和专门性研究。张康之指出，与过去常规的组织形式相比，任务型组织是在人类社会逐步迈向后工业化社会的进程中发展而来的。他呼吁要给予这类组织更多关注。任务型组织是一种不同于以“官僚制”为基本构架的常规组织的组织形式，在人类迈向后工业化社会的进程中，这类组织将日益发挥巨大的作用，因此亟须给予这类组织应有的关注。[42]所谓任务型组织是指“以任务为导向、具有临时性特征的组织，它在资源获取、组织结构、人力和物力的安排使用、管理的方式方法等方面均不同于常规组织。特别是临时性组织设立方式灵活，任务完成后及时解散，使它能弥补常规组织在处理非常规性任务上的缺位”。[43]
张康之及其博士研究生就任务型组织的若干问题进行了全面且开创性的研究。任务型组织的资源获取是组织产生与发展过程中一个独立的方面，李东将其从众多的组织活动中分解出来，作为一个十分具体、微观的问题进行思考，从本质上探讨了组织与环境的关系以及组织的效力问题。该研究旨在区分任务型组织与常规组织在资源获取问题上的差异，而不仅仅是如何获取资源的渠道上面。[44]这样的研究一定程度上能够获得全面的结论。
程丹对任务型组织运营的过程规划展开了研究。其认为任务型组织的整个运营过程要以任务为导向，也就是说其目标结构、成员角色往往是随任务的发展变化不断更新与调整的，并不是一成不变的；在研究任务型组织成员的行为整合时，把信任和合作作为其整合机制的基础，这就消除了组织成员不熟悉或者组织松散、组织即兴等带来的负面结果。其研究从任务型组织过程中最本质现象出发，抽象出任务型组织运营过程六个方面。[45]
张康之认为，任务型组织的领导框架也存在一些与常规组织不同之处，如领导权共享、领导宽松授权、领导要创造自由环境等。此外，他还就任务型组织的设立方式和路径[46]、任务型组织的任务和目标[47]、任务型组织的结构[48][49]、环境应变能力[50]、主动性[51]、管理方针以及解散全过程[52]进行了研究。针对日益不确定的外部环境，任务型组织处理问题就是要“以变应变”。
二 高可靠性组织理论
（1）高可靠性组织理论的产生、概念及特征
进入20世纪以后，工业化步伐加快的同时也伴随着各类安全生产事故的高频出现。西方社会一些学者把目光投向这里，他们逐渐开始关注并对高风险行业的事故、风险减轻和安全管理等问题展开研究，[53]于是高可靠性组织理论就发源于这种大环境中。
20世纪80年代，以加州大学伯克利分校一批学者为代表的研究者最早地开始关注高风险企业如航天航空、飞机控制系统、核动力工厂等行业中的事故、安全等问题，并认为除了人为因素外，事故或风险存在或者安全管理有误的深层原因与组织本身，即组织自身的可靠性因素有关。[54]因此高可靠性组织（High Reliability Organization，HRO）理论就是从组织自身的角度来发现和反思组织的风险或事故的发生以及如何转危为安的管理提升问题。HRO这一概念最早由加州大学伯克利分校政治学系的La Porte教授提出。[55]1985年加州大学伯克利分校成立一个研究小组对航空控制、核动力航空母舰甲板以及Diablo Canyon核反应器进行研究，研究发现这些组织虽然都面临超复杂和紧耦合的任务环境，但都通过运用类似策略取得了优秀的安全纪录，于是，La Porte等人开始研究高可靠性组织及其制度和管理环境的关系。[56][57][58]
高可靠性组织理论的兴起也是“伯克利学派”作为回应Perrow的正常事故理论（Normal Accident Theory）的产物。Perrow认为无论管理和运行多么有效，在交互复杂和紧耦合的系统中出现事故是正常的、不可避免的，因此它们无法预测或预防。[59]与之不同，高可靠性理论认为，一些组织能够在这样的环境中有效地操作并实现很长一段时间内的持续安全纪录，[60][61]这类组织诸如美国海军潜水艇[62]、联邦航空管理局的航空管制[63]、核电站[64]以及海上钻井平台等。
尽管高可靠性组织理论和正常事故理论有所不同，但都是从系统安全和事故预防的社会和组织支撑层面对风险和事故加以关注。这两种理论自产生以来，学界围绕它们的辩论一直存在，但没有明确结论。即使是有关高可靠性组织的准确含义，目前也未统一，尽管不同研究者的观点有所差异，但是它们还是有一些共同点存在。现有研究中，很多学者对高可靠性组织是这样定义的：在一系列高风险组织中，如果它们能在相当长一段时期内保持一个高安全性的纪录，那么这些组织就是HRO。[65]Schulman等人区分了高可靠性组织内的不同，由此还出现了高可靠性理论分支。[66]后来也有研究发现高可靠性组织也不如初现时那么独特，因为一些核电站运用其他策略也获得了同样的可靠性。高可靠性理论最具意义的发展当数可靠性研究视角和维度的提出，美国学界开始通过保护和抑制、保守风险测试、试错学习等方法防止巨灾的出现。
有关高可靠性组织的关键特征，很多学者都有阐述。如加州大学La Porte等人认为高可靠性组织技术专业、技术过程稳定、强调安全、关注问题并且以学习为导向；[67]密歇根大学的组织心理学教授Weick等人指出，高可靠性组织拥有一项重要特征就是它们能够及时发现不断出现的意外或变化，进而采取一系列措施来积极应对。[68]Weick和Sutcliffe在其书中指出了HRO的重要特点：高可靠性组织都具有紧急预案来应对意外情况的发生，有详细的操作说明、灵活的操作程序，重视组织柔性和弹性化，尊重专家看法并重视发挥技术作用。[69]大量的研究者认为HRO的原则和特点都是依赖背景的，并指出源自HRO理论的做法应被视为框架而非指南，应在实践中进行检验。[70]
（2）高可靠性组织理论的研究进展
自从该组织理论被提出以后，它就被许多学者广泛运用在不同行业或类型的组织（如消防部门、医疗行业和航空航天等）研究中。最初的有关研究始于美国海军潜水艇的航行研究、联邦航空管理局的航空管制、核电站以及海上钻井平台等，近来研究者们认为高可靠性组织也可以在常规的、低风险的环境中运用，[71]比如医疗部门[72]、铁路部门[73]、电力部门[74]、软件公司[75]、银行[76]等等，这些组织环境对可靠和高效有着极大的需求。
有研究者还指出，由于环境和挑战的相似性，安全文化对于医疗部门而言也是极其重要的。安全文化演变的一个结果就是高可靠性组织的产生，因此高可靠性组织对于医疗看护而言也具有潜在价值。[77]类似的研究还有很多，如Baker等人则认识到医疗救援中团队合作是高可靠性组织形成的根本要素，[78]Vincent等人也对医疗救护中的高可靠性进行了研究。[79]
华盛顿大学Bigley教授和加州大学Roberts教授借消防部门采用事故指挥系统（Incident Command System，ICS）处理紧急事故作为HRO应用于实践的一个例子，他们认为ICS是一个应对极端事件非常可靠的组织，其构成机制、有限即兴的组织支持以及认知管理方法使得这种新的组织形式受到欢迎，它一方面能保障行政组织的高效控制，另一方面也能避免和克服官僚组织的惰性倾向。[80]康奈尔大学高级人力资源研究中心（CAHRS）Frants教授采用问卷对加州圣贝纳迪诺市消防部门展开了实证研究。研究发现，该市消防部门采纳了高可靠性组织的重要理念并且将这些理念巧妙融入其组织结构和组织文化中，其直接效果就是在紧急行动的开展中效率提高，加大安全性。因此他认为采用高可靠性组织的活动原则不仅在紧急情况甚至在非紧急情况下也能够提高组织活动效率以及充分利用组织资源等。[81]此外，加州大学Roberts教授等人还把HRO理论应用于人力资源管理的研究中，运用组织行为学的研究方法，他们提出了提高高可靠性组织业绩的人力资源管理策略模型。[82]
由此可见，高可靠性组织理论已在大量领域得到广泛应用。尽管上述大量理论研究和一些实证研究的开展使HRO理论迅速发展，但是我们在高可靠性组织的理解上仍存在一些空白。尽管此前研究强调高可靠性组织的各种特征，认为它们对于安全和绩效有重要意义，但是在不同的环境中究竟哪个特征最重要仍没有结论，什么特征是在不同环境中都适用的、积极的？另外也很少有研究关注高可靠性组织的实施问题，在挑战和机遇并存的环境中实施这些过程要求哪些能力？高可靠性组织又能多大程度提高企业安全和系统绩效？
三 理论述评与借鉴
应急指挥系统（ICS）本质上是有关组织的研究，国内在应急管理领域对于国外组织理论发展成果的学习和借鉴还不够，特别是在高可靠性组织理论方面。目前只看到南京行政学院高信奇运用高可靠性组织的研究成果提出了高可靠性应急管理政府的构成因素。[83]但是究竟应急指挥系统是不是高可靠性组织目前在国外仍没有定论，有关高可靠性组织和正常意外理论的讨论和争辩一直没有结论。至于ICS的本质特征，绝大多数学者认为它就是官僚组织（Bureaucracy）或者封闭性组织，也有学者认为它是网络组织（Networks），还有研究者认为应急指挥体系形式是科层的，但是其运行或者原则本身可以带来令组织可靠的因素。[84]不管持何种看法，高可靠性组织的特征和实现条件可以为我们完善非常规突发事件应急指挥组织结构提供些许借鉴和思路。
中国人民大学张康之等人认为应急指挥组织是任务型组织的主要形式。北京社科院熊炎对应急组织的历史语境、协调机制和结构设计进行了回顾，[85]他认为“高效应急组织”分为机械应急组织、专业应急组织和分部应急组织三类，并研究了其运行过程和运行特征：信息传递格式化、成员行为惯性化和专家联盟集权化。[86]他认为应急管理研究要落实到权变理论、任务型组织理论两大理论中，二者共同构成一个应急组织的理论基础，[87]要不断发展并完善非常态组织理论。[88]因此从某种程度上，可靠性组织理论和任务型组织理论都是现代组织理论的发展，无论是从组织特点还是从内涵而言，它们都从一个侧面揭示了突发事件应急指挥组织体系的特点，如这个组织需要具备完成规定时间内规定目标的能力，即具有高可靠性；这个组织往往具有临时的某些特殊的任务，且必须快速完成该任务，即“任务导向”性，不得不承认这些组织理论都与突发事件应急指挥系统的组织形式内在契合，因此这两种理论都可作为研究应急指挥组织结构的重要依据。