第二节 现代国家构建理论
一 现代国家构建理论产生的背景
国家构建理论兴起的背景有如下两点。第一，国家构建理论的兴起与对行为主义政治学的反思有关。20世纪40年代开始，美国政治学界发生了“行为主义革命”，行为主义政治学主张对传统政治学进行革新，其中在研究对象上，行为主义以政治行为为研究中心，正式的制度被认为是政治生活的次要因素，被排除在行为主义政治学研究视野之外。行为主义政治学者认为国家的概念是含糊不清的，必须被摒弃，他们主张用“政治体系”（political system）这一概念来代替。戴维·伊斯顿（David Easton）的《政治生活的系统分析》和加布里埃尔·阿尔蒙德（Gabriel Almond）的《比较政治学——体系、过程和政策》等著作都用“政治体系”（又译“政治系统”）替代“国家”这一概念。行为主义对制度和国家等重大问题的忽略受到了多方批评，新制度主义研究者认为行为主义者要想解释和分析行为产生的原因，必须要研究行为发生或者实现的制度环境。20世纪70年代，国家概念又重新成为政治学研究的重要概念，这些学者被称为“回归国家”学派，他们关注的都是政治学当中的重大问题，诸如现代国家及其具体的政治经济制度是如何建立和发展起来的？革命为何会发生在此时此地而没有发生在彼时彼地，不同国家革命的方式和道路为什么差异如此之大？民主与独裁的起源是什么？福利国家的体制是如何演变的？为什么有的国家能够建立起有效的民主制度，而另外一些国家却不能？
第二，二战之后，随着第三世界国家纷纷独立，研究这些国家如何从传统国家向现代国家转型的现代化理论在美国迅速兴起。现代化理论基本上认为西方国家是自由民主开放的，发展中国家是独裁专制愚昧落后的，要实现社会的稳定发展，就必须学习和模仿西方国家，在政治上实行代议制民主，在经济上建立自由市场经济体系。现代化理论产生后就遭遇到了挑战和反思，早在1968年，亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中，就指出第三世界各国首先要解决的问题可能并不是民主的问题，而是如何建立一个强有力的政府，以维护社会的秩序与稳定。国家构建的研究者们认为必须要深入研究西方国家构建的过程，才能为第三世界国家的构建提供指导和帮助。比如查尔斯·蒂利就认为，现代化理论研究专家们对西方经验的解读基本上都是错误的，这种理论美化了西方国家政治发展的历史道路，必须重新分析和解释西方国家的构建过程。国家构建理论的许多著作虽然研究的是欧洲国家崛起过程中的政治经济制度构建问题，但是关注的问题却是第三世界国家的转型和发展问题。20世纪90年代初期，该理论介绍到中国之后，就得到了中国学者的广泛关注和深入研究。
二 西欧民族国家的构建
现代民族国家在15～18世纪之间发端于欧洲。赵鼎新指出西欧民族国家的建立过程至少有5个特征：第一，原来属于贵族和地方势力的权力逐渐集中到国家手中。在民族国家形成前，欧洲的贵族拥有税收、立法、司法、铸币，甚至军队等权力。在民族国家形成之后，地方贵族就丧失了这些权力。第二，在民族国家形成前，绝大多数国家只有相互重叠的影响区域而没有一个固定的边界；在民族国家形成过程中，不同国家都想建立自己认为合理的边界甚至是势力范围。因此，与民族国家的形成过程相伴而来的是军事扩张和频繁的战争。民族国家是战争的产物，同时又随着战争的发展而发展。第三，民族国家形成的要素之一是民族主义意识形态的建立。第四，为了更有效地对内控制人民、对外进行战争，民族国家形成过程中往往伴随着官僚体制和常备军队的建立。第五，一个民族国家要使居住在其疆域内的人民都接受一个共同的民族认同感，要负担起越来越多的在传统国家中由个人、家庭和村落负责的事情。伴随着民族国家兴起而来的是各类现代基础设施的建立，包括公共教育、现代交通、现代通信等等。[6]
当前，国内研究国家构建的学者引用最多的观点是查尔斯·蒂利关于西欧民族国家的构建理论。1929年，查尔斯·蒂利出生于美国伊利诺伊州一个工人阶级家庭。1958年，蒂利在哈佛大学取得博士学位，师从巴林顿·摩尔（Barrington Moore，1913—2005）。蒂利的研究横跨社会学、政治学和历史学，而且在每一个学科都建树颇丰。2008年，蒂利因淋巴癌不幸在纽约逝世。蒂利关于国家构建的理论主要有三部著作：《西欧民族国家的形成》（1975）、《强制、资本与欧洲国家》（1992）和《欧洲的抗争与民主》（2004）。
蒂利认为政治发展的理论存在着许多问题，把欧洲过去的经验当作政治发展的标准，是一种目的论，很容易引起误导，也根本不能解释第三世界国家的政治现象。不仅如此，蒂利认为政治发展理论对于西方经验的解读也是错误的，其存在三重曲解：“第一是将西方经验曲解为一个持续的过程，自然而然地先后经历了政府的理性化、政治参与的扩大化，以及民众的驯顺化；第二是忘记了西方国家的经验只是众多现代化道路中的一条而已；第三是将政治发展曲解为一种目的论，认为旧制度的消失是一种历史的必然。”[7]蒂利致力于解释西欧民族国家到底是如何形成的。
蒂利认为，战争对于民族国家的建立具有关键的作用，战争塑造了国家，国家也影响了战争。现代民族国家并不是有意设计的结果，而是在应对内外冲突的过程中产生的。在欧洲民族国家的形成过程中，所有国家都想扩张自己的边界范围，控制更多的土地和人口，以在残酷的竞争中获胜，统治者不得不通过设立法庭、财政税收等官僚组织和警察、军队等军事组织垄断国家暴力，一方面利用官僚组织进行更为有效的社会管理和财政榨取以支持战争准备过程，另一方面则通过建设军队组织来对国内反抗者进行镇压并和外国竞争者进行作战。
在过去的1000年时间，战争一直是欧洲国家之间的主要活动，只是到了二战之后，欧洲国家之间逐渐才停止了战争。战争是塑造欧洲国家的主要力量，统治者为了在激烈的战争竞争中生存下去，必须赢得战争，为了赢得战争，必须能够动员足够的物质资源和士兵，这就要求必须有现代化的官僚组织作为制度支撑，因此官僚制被认为是国家能力的主要表现。战争是强制性资源的比拼，故而强制性资源的国家垄断是必然的，至关重要的是，国家对军队、警察等暴力的垄断并将其组织化。正如蒂利所言：“战争编织起欧洲民族国家之网，而准备战争则在国家内部创造出国家的内部结构。”[8]
对于蒂利来说，西欧现代国家构建很大程度上是为了提高效率，以便在不断激烈的战争中取得胜利，因此，现代民族国家的构建过程具有如下特征：第一，原来属于贵族和地方势力的权力逐渐集中到国家手中，国家垄断了使用暴力和征税等权力；第二，国家有了固定的边界，国民有了共同的认同感，民族主义意识逐渐建立；第三，国家超越于其他组织的利益之上，不被小团体的利益所左右，具有较高的自主性。
蒂利的晚期作品十分关注民主的问题。蒂利认为现代国家构建过程中的一个意外后果是促进了民主的产生。民主和民族国家一样，也不是人为设计出来的，而是源于不断的战争和社会抗争。从西欧民主产生的过程来看，民主是统治者出于获取税收等战争所需资源的需要，与民众不断妥协和博弈的结果。民主化在国家构建过程中的顺序十分关键，民主化如果产生在国家构建之前，有可能导致国家崩溃和衰弱。国家能力和民主之间需要保持一种平衡，国家能力发展快于民主化，可能会导致专制与独裁，民主化进程快于国家能力建设，则国家可能会失序。
三 发展中国家的国家构建
1.发展中国家的政治秩序问题
关于发展中国家的政治秩序问题，我们在此主要介绍亨廷顿《变化社会中的政治秩序》一书的观点，在该书中亨廷顿表达了一个重要的观点，他认为从政治学的角度看，世界各国之间的最重大差别不是它们政府的形式，而是它们各自政府实行有效统治的程度。二战后，许多经济增长较快，人民生活水平提高幅度较大的新兴国家，反倒在政治上更加动荡不安，暴力频繁、政变迭起，险象丛生，而那些经济起步落后或停滞不前的新独立国家，都能安享相当程度的政治太平。亨廷顿认为引起社会动荡的最重要原因是这些新兴国家没有建立一个有效的政府来维护社会稳定，因此，第三世界各国首先要解决的问题是建立一个强有力的政府，维护社会的秩序与稳定。
亨廷顿阐述的第三世界国家社会失序的过程基本上可以用他的三个公式来描述。第一个公式是：社会动员/经济发展=社会颓丧。一个国家在现代化的过程中，需要动员社会成员的参与，这种参与会增加人们的欲望，但是如果经济发展不能够满足这种欲望，就会导致社会颓丧。第二个公式是：社会颓丧/流动机会=政治参与。人们有了社会颓丧，如果社会能够提供一种流动性机会，那么就会减缓社会颓丧。但是，在现代化的过程当中，社会往往不能够提供这种流动性机会，就激发了更多的政治参与。“在大多数处于现代化之中的国家里，流动机会的缺乏和政治制度化的低下导致了社会颓丧和政治动乱二者之间的正相关关系。”第三个公式是：政治参与/政治制度化=政治动乱。如果一个国家政治制度化能够容纳政治参与，也不会造成政治不稳定。但是，遗憾的是，发展中国家在现代化的过程中，往往政治制度化水平跟不上政治参与的水平，这是政治动乱的根源。
政治稳定的关键在于政治制度化，只有大力提高政治制度化的程度，才可能缓解发展中国家在社会经济现代化过程中必然出现的大众政治参与压力，从而确保现代化进程中的政治稳定，最终实现国家的现代化。政治制度化程度有四个主要判断标准：适应性、复杂性、自主性和凝聚性。适应性主要是指政治体系适应环境的能力和存活能力；复杂性意味着要有完整明确的职能体系、下属组织和高度专门化；自主性意味着政治组织和程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度；凝聚性意味着政治体系内部成员必须要有基本的共识基础。
2.革命和国家自主性
斯考切波在革命和国家理论研究方面具有非常重要的贡献。斯考切波的最重要著作是《国家与社会革命：对法国、俄国和中国革命的比较分析》（1979），该著作和后来她参与主编的《找回国家》成为“国家中心主义”研究范式确立的标志。斯考切波的研究确定了国家作为独立行为主体的重要作用，探讨了国家的自主性和国家能力等重要的概念。
与蒂利一样，斯考切波师从巴林顿·摩尔，摩尔的思想对其影响非常大。摩尔的代表作是《专制与民主的社会起源》（1966），该书发表后就立刻成了经典，摩尔因此也成为现代历史社会学研究的鼻祖。摩尔认为世界现代化过程主要有三条路：第一条是英、法、美的民主道路，第二条是德国和日本的法西斯主义道路，第三条是中国和俄国的共产主义道路。摩尔想要回答的问题是这些国家为什么会走上截然不同的现代化之路？摩尔认为最重要的影响因素是农业的商业化程度。农民是一个没落的阶级，为什么在摩尔的理论中却如此重要？关键是因为农民人数众多，他们既可以成为支持民主的因素也可以成为支持专制的因素，他们的政治取向会对国家的政治走向和社会进程发生重要影响。当农业完全商业化时，一个国家就会走向民主，英国之所以会走向民主道路，是因为农业完全商业化了，农民变成了工人，民主的势力大大增强了；当农业半商业化时，一个国家就会走向法西斯，日本明治维新之后，地主成了资本家但是农民没有转变为工人，农民的暴乱把资本家推向了专制和法西斯道路；当农业商业化程度非常低时，一个国家就会走向革命，中国在现代化进程中农业的商业化程度最低，地主没有变成资本家，农民也没有变成工人，面对西方的入侵，没有做出任何实质性的改革，最后走向了革命道路。[9]
摩尔分析不同国家的现代化之路对斯考切波有重要的影响。斯考切波在《国家与社会革命：对法国、俄国和中国革命的比较分析》一书中，主要分析了法国、俄国和中国发生革命的原因以及在革命危机后走向了不同的革命模式的原因。斯考切波主要从结构性因素中去寻找原因，她考察的结构性因素包括：国家与国家之间的竞争、国家与上层精英之间的矛盾，以及农民的团结程度和自主化程度。
斯考切波的一个重要观点是革命都是发生的，而不是制造的。那么为什么革命会在这些国家发生呢？斯考切波认为主要是因为这些国家在面临战争时，传统国家发生了崩溃。传统国家崩溃的原因是这些国家在国际战争中的失败，无论是战前的准备还是战后弥补失败的影响，这些国家都需要去增加税收，在社会结构性因素的相互作用下爆发了革命。为什么这些国家革命危机后出现了不同的革命模式并产生了不同的革命后果呢？斯考切波认为必须从结构性因素中去寻找原因。其中最主要的是各国传统农业社会的组织模式差异和国家所处的国际背景差异，斯考切波指出：“在革命性危机出现之后，法国和俄国之所以都出现了大规模的造反运动而中国没有出现，是因为法国和俄国农民的自治传统及组织能力，地主上层阶级不能直接控制他们的生产和日常管理；而中国村社自治传统的缺失和地主对农民的直接控制能力的强大，使得农民在帝制政权垮台之后无力组织大规模的造反运动，这种状况一直持续到中国共产党在农村中将他们组织起来。”[10]
斯考切波不仅继承了摩尔的历史社会学分析方法，而且也考察了不同国家农业的组织模式等。与摩尔不同的是，斯考切波特别强调要把国家作为相对独立的结构来看待，在该书中，她强调了国家的自主性。斯考切波认为国家是一种依赖从社会中提取资源并进行分配的组织，行政组织和强制组织是国家权力的基础。“如果把国家看成是一种一套以行政和强制为基础的组织体系，那么，国家在任何时候都具有摆脱支配阶级直接控制的潜在自主性。”[11]在后来她与他人编著的《找回国家》一书中，斯考切波进一步强调了国家自主性，“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标，这就是通常所说的‘国家自主性’（state autonomy）。只有国家确实能够提出这种独立目标时，才有必要将国家看作是一个重要的行为体。”[12]
3.国家职能范围与国家能力建设
福山的国家构建理论试图解决的是国家能力的提高问题。福山师从亨廷顿，在一定程度上，延续了亨廷顿的观点，福山认为现代新产生的国家陷入政治混乱的原因是这些国家的国家能力不足。因此，对于这些国家来说，首要的任务是提高国家能力，维持国家秩序。福山认为很多第三世界国家政府软弱无能，他们的政府改革在缩小国家职能的同时，也弱化了国家的能力，产生了非常严重的后果。对于这些国家，如何构建一个小而强的国家非常关键，“国家构建的艺术将成为国家力量的关键要素，其重要程度决不逊于动用传统的军事力量来维护世界秩序的能力”[13]。
1992年，福山出版《历史的终结及最后之人》一书，该书一出版就引起了强烈的反响，被译为多种文字，在全世界广泛流传。福山从心理学意义人类的最高需要——获得“承认”的需要——入手进行分析，认为自由民主制度可以从形式上满足所有人获得认可的需要，因此从逻辑上讲，历史甚至不是终结于冷战结束，而是终结于法国革命和美国革命之后，因为在那个时候，自由民主制度已经被确立。
2004年，福山出版《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》一书，系统阐述了他的国家构建思想。福山认为：“国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能国家或失败国家已经成为当今世界许多严重问题（从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义）的根源。”[14]福山认为国家职能范围过宽会导致国家能力的下降，发展中国家之所以在政治改革中走向了国家秩序混乱和经济衰退的局面主要就是因为在缩小政府职能范围的同时，政府的能力也削弱了，国家构建就是要在缩小政府职能的同时，增强政府力量的强度。对于福山来说，“最佳的改革路径是在缩减政府职能范围的同时提高国家力量的强度。”[15]
我们可以看出，从《历史的终结及最后之人》到《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，福山的关注点发生了变化，《历史的终结及最后之人》是冷战即将结束时期的作品，强调的是自由和民主是历史的发展方向。《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》针对的是第三世界国家内部动荡问题，强调当前这些国家的最重要任务是提高国家能力。福山认为自由民主制是人类历史的终结，但是，由于第三世界国家的国家能力较弱，政治混乱失序，民主出现衰退，因此，民主的前提是国家能力建设。
四 现代国家构建的内涵
国家构建主要是现代民族国家和现代民主国家的建立过程，这一过程牵涉到国家的能力、国家的自主性以及国家的合法性等问题。现代国家需要有能力维护社会治安，有专业的官僚机构进行管理和提取税收，国家还需要超越所有的利益群体之上，为所有的人提供公共产品，国家还需要找到能够稳定获得合法性的制度和工具。
第一，现代国家构建意味着在一定的领土范围内，国家要垄断合法使用暴力的权力。在中世纪的封建制度之下，国王的权力并不是很大，并没有在自己的领土范围内垄断合法使用暴力的权力，有两种重要的力量限制着国王的权力。第一种力量是封建领主，封建领主在自己的领地上拥有高度自治权，国王并没有超越封建领主的绝对权力，因此，在国家内部事实上有非常多的具有较大自主性的政治实体，国家的权力事实上非常碎片化。限制国王权力的第二种力量是罗马教会，在中世纪罗马教皇的权力是非常大的，对国王的权力构成了巨大的挑战，教皇与国王的争斗很多时候十分激烈，教皇获胜则国王被开除教籍，变成异教徒，国王获胜则会贬黜原教皇，扶植新教皇。
从14、15世纪开始的西欧近代国家的构建进程，通过一系列的战争，至19世纪末，国家逐渐实现了对暴力的绝对垄断，西欧各国建立了专业化的效忠于中央的常设机构与官员，中央政府拥有了强大的国家统治与管理能力，国家利用自己对暴力的垄断，利用强力破除了地方权力向中央权力的挑战，促使了国家内部不同族群之间形成了共同的文化认同。
第二，现代国家构建意味着国家自主性的提高。自主性很早就有学者做过深入分析，亨廷顿认为是否具有自主性是判断一个政治共同体制度化的重要标准，他认为：“就自主性而言，政治制度化意味着并非代表某些特定社会团体利益的政治组织和政治程序的发展。凡充当某一特定社会团体——家庭、宗教、阶级——的工具的政治组织便谈不上自主性和制度化”，“司法机关的独立性表现在它只遵循自己特有的司法规则，表现在它的观念和行为不被其他机构和社会团体的观念和行为所左右。同样，衡量政治机构的自主性，要看它是否具有有别于其他机构和社会势力的自身利益和价值。”[16]
蒂利在《西欧民族国家的形成》中对构成现代民族国家的要素做了深入分析，他认为国家的自主性是关键的要素，蒂利关于国家自主性的概念延续了亨廷顿的观点，他认为国家自主性意味着国家有超越社会的权力，国家代表公共利益、公共意志，超越各种个人与群体利益。斯考切波等讨论国家构建理论的学者也基本上都认为国家的自主性是现代国家的主要特征。国家自主性的提高要求国家和社会要有明确的区分。如果国家权力膨胀，过多地侵入社会领域，乃至消除了国家与社会之间的界限，国家的自主性就会受到影响。德国著名政治学家、法学家卡尔·施米特认为，国家存在的基本条件是国家与市民社会维持明确的区分。一旦这一区分不复存在，一旦国家干预的范围超出“政治”领域，不再处理纯粹的政治问题，而是侵入社会生活领域，国家的自主性与独立性就会消失。[17]
第三，现代国家构建意味着国家能力的提高。国家能力主要指国家执行和贯彻政策的能力。国家构建的研究者基本上都认为国家能力建设应该先于民主建设，国家能力是民主构建的前提条件。亨廷顿认为发展中国家的首要任务是建立稳定的政治秩序；蒂利认为弱小国家走向民主的道路十分缓慢且不健全，言外之意就是强有力的现代民族国家是现代民主的前提。福山认为当前很多人对民主感到失望，原因不在思想层面，而在实践层面，“民主的失败，与其说是在概念上，倒不如是在执行中。世界上大多数人极向往这样的社会：其政府既负责又有效，民众需要的服务能获得及时和高效的满足。但没几个政府能真正做到这两点，因为很多国家的制度衰弱、腐败、缺乏能力，甚至根本不存在。”[18]因此，民主的前提是国家能力建设。
迈克尔·曼把国家权力分为专制性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructural power）。国家的专制性权力主要指国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。国家的基础性权力指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。其中，国家的基础性权力才是国家能力，提高国家能力意味着应该弱化国家的专制性权力而强化国家的基础性权力。[19]
第四，现代国家构建意味着用民主来为国家提供合法性的基础。现代国家构建理论的研究者特别强调国家秩序和国家能力，但是，同时他们也都十分重视民主。亨廷顿在《第三波》中指出：“我以前对这种变迁的研究，即《变化社会中的政治秩序》，把重点放在政治稳定的问题上。我写那本书是因为我认为政治秩序是一件好事。我的目的是要发展一项通则性的社会科学理论来解释能否实现稳定的原因、方式和条件。现在这本书的重点是放在民主化上。我写这本书是因为我相信民主自身是一件好东西。而且就像我在第一章所表明的那样，它对个人的自由、国内的稳定、国际的和平和美国有正面的后果。”[20]在2011年出版的《政治秩序的起源：从人类时代到法国大革命》一书中，福山认为有效的政治秩序离不开三大要素：国家建设、法治和负责制政府。国家的功能是集中和行使权力，要求公民遵从法律，保护自己免遭他国的威胁。另一方面，法治和负责制政府又在限制国家权力，首先迫使国家依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属民众意愿。福山认为：“成功的现代自由民主制度，把这三种制度结合在稳定的平衡中。能取得这种平衡，本身就是现代政治的奇迹。”[21]
蒂利认为民主具有偶然性，但是这并不意味着他认为民主不重要，事实上，蒂利的晚期作品十分重视对民主的研究，尽管蒂利强调国家能力建设应当限于民族建设，但是，他同时认为稳定的民主反过来也会提高国家的能力。