导论 推进国家治理现代化的任务和力量
一 国家治理的问题意识
本书旨在探讨国家治理体系和国家治理能力的一些基础性问题，分析中国现代国家治理体系的基本内涵、构成及特征，界定国家治理能力的含义和提高国家治理能力的方法与路径，并提出国家治理的评估指标体系。本书着重从国家建设、政党建设、政府建设和社会建设等方面深入讨论中国现代国家治理体系构建的重点领域。
要从理论上说明“中国现代国家治理体系构建”，必须回答如下几个问题：（1）现代国家治理具有什么特质？呈现什么特点？（2）目前中国距离现代国家治理的水平还差多远？中国国家治理的优势和短板是什么？（3）中国推进国家治理现代化的目标和路径是什么？为了回答上述问题，又需要进一步解答什么是国家治理？如何评估一个国家的治理水平？现代国家治理需要具备哪些能力？为实现这些能力需要构建什么样的治理体系？
为了解答这些问题，本书首先阐明了现代国家构建理论及其对中国构建现代国家治理体系的意义，说明了现代国家治理体系的基本内涵、构成及其特征，分析了现代国家治理能力的构成。本书认为有必要确定一套科学合理的指标体系来评价国家治理体系和治理能力的现代化，这套指标体系应当立足现代国家治理的价值取向和目标理念，涵盖现代国家治理的主要内容和领域，反映现代国家治理方式和效能。
本书依据政治学关于国家—社会—个人的一般范式，构建了现代国家治理目标、内容及评估体系（见表1），并从国家建设、政党建设、政府建设和社会建设等方面具体阐述了当前中国现代国家治理体系构建的重要任务和改革方向。
表1 现代国家治理目标内容及评估体系
完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化是十八届三中全会提出的改革总目标。十九大报告进一步明确了该目标，并提出了新时代中国发展两个阶段的战略安排。第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。在这个阶段“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”[1]。第二个阶段，从2035年到21世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。到那时，“我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家”[2]。
本书认为，构建现代国家治理体系是近代以来中国现代化的主要目标。到目前为止，实现这一目标的过程经历了晚清改革和维新、民国共和革命、新中国建设与改革的三大历史时期，这期间穿插抗击外敌入侵的“民族独立”运动。在历经150多年的奋斗之后，“接力棒”传递到了当今中国共产党所领导的中国人民的手中。
在今天中国的语境之下，中国现代国家治理体系主要是指中国共产党在宪法作为国家根本大法的基础上，通过有效的治国理政的方式和手段，实现国家“善治”所必需的一套规范“国家生活”（无论是公共生活，还是私人生活）的现代制度体系和行为规范。这样的制度体系和行为规范在范围上涵盖国家建设、政党建设、政府建设、经济建设、社会建设和文化建设不同领域的方方面面。而国家治理体系的现代化就意味着上述领域的制度体系和行为规范应该在结构上实现基础制度、基本制度、具体制度的系统性和一致性，在内容上实现治理主体（共有：人民民主）、治理过程（共治：依法协同治理）和治理结果（共享：公平分配国家发展成果）三者的确定性和切实性。
本书认为，国家治理能力包括国家统一的防务能力、国家基础设施的建设能力、国家法律和政策的创意能力、国家法律和政策的实施能力、国家公民权利的保障能力、国内社会矛盾的化解能力、国家对外关系的协调能力、国家经济社会发展的推动能力、自然和社会灾难的应对能力、社会自主自助的自治能力等。国家治理能力现代化首先要有一个有效的公共权力体系，这样的权力体系，要有足够的治理能力，能够通过创新制度供给，实现国家的有效治理，防止国家沦为“失败国家”。同时，国家治理能力的提升主要是现代化的国家治理体系运行的结果，因此，国家治理能力现代化必然要求实现国家治理方式的现代性改造，而国家治理方式的现代性改造意味着法治化、制度化、民主化机制的普遍推广和全面落实。
基于上述分析，本书进而从国家建设、政党建设、政府建设和社会建设等方面具体阐述了当前中国现代国家治理体系构建的重要任务和改革方向。本书认为，国家建设是现代国家治理体系构建的基础，强大的现代国家是维护社会安定有序，促进社会经济健康发展，保障居民安居乐业的基本前提。在当前，我国国家建设的主要任务是通过制度建设来确保国家长治久安，以民主建设构建国家认同，以法治建设构建国家秩序，以分权化制度改革激发地方和社会等各主体和要素的活力，促进国家整体创新能力。中国共产党是中国现代国家治理体系构建的主导者，国家治理与中国共产党的领导地位和继续执政紧密相连，因此，通过党的建设强化执政合法性，提升执政党的领导力，是现代国家治理体系构建的重要保障。政府建设是现代国家治理体系的主要环节，经济发展、社会建设和文化建设都需要政府去推动和实施，打造一个有效且有限的服务型政府和法治政府对于推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要。社会建设也是现代国家治理体系构建的重要内容，其有效途径是通过理念、体制机制和方法手段的创新，激发社会活力，促进社会公益、抑制社会公害，以推进社会治理现代化。在文化建设方面，需要确立开放、合作、互通、共享理念，打造国家治理人人有责、人人尽责的文化共同体，树立全民共建共享的国家治理观念。
总体来说，本书在以下三个方面做出了贡献。
（1）在基础理论层面，试图就国家治理体系及其现代化和国家治理能力及其现代化做出理论解释，研究认为：（a）国家治理体系就是实现国家“善治”所必需的一套规范“国家生活”制度体系和行为规范，在现代社会，这样的制度体系和行为规范在范围上涵盖国家建设、政党建设、政府建设、经济建设、社会建设和文化建设不同领域的方方面面。（b）国家治理体系的现代化意味着上述领域的制度体系和行为规范应该在结构上实现基础制度、基本制度、具体制度的系统性和一致性，在价值目标上实现人民共有、共治、共享理念的确定性和切实性。（c）国家治理能力包括国家统一的防务能力、国家基础设施的建设能力、国家法律和政策的创意能力、国家法律和政策的实施能力、国家公民权利的保障能力、国内社会矛盾的化解能力、国家对外关系的协调能力、国家经济社会发展的推动能力、自然和社会灾难的应对能力、社会自主自助的自治能力等。（d）国家治理能力现代化首先意味着公共权力体系的有效性，其次，也意味着国家治理方式的法治化、制度化、民主化机制的普遍推广和全面落实。（e）中国在现代化的过程中形成了国家治理的“特色”，这些“特色”在集中性、效率性、协调性和连续性等方面体现了一定的优势，但也存在短板。中国国家制度改革应该遵循“有效性”和“有限性”双向发展的进程。以现实为基础，以问题为导向，扬长避短，应该是中国国家制度改革的原则。从现实情况看，中国政府在“有效性”方面表现突出，而在“有限性”方面显示不足。借用福山有关国家治理三要素的观点，“有效性”与“政府能力”相对应，而“有限性”恰恰与“法治”和“民主问责”相关联。国家的发展首先需要国家具备足够的治理能力，但是，国家的持续发展又必须要有良好的治理方式。正如自由放任的市场机制需要一种保护性的反向运动一样，政府要有足够的能力，同时也要有一种反制政府的力量，这种反制力量在现代国家的表现就是把政府权力（包括统治者）“关进笼子里”的各种制度，也就是“法治”和“民主问责”的制度。所以，“依法而治”和“民主问责”是国家治理现代化的重要内容，也是“现代国家”的重要标志。
（2）在现实政策层面，本书从国家建设、政党建设、政府建设、社会建设和文化建设等方面入手，系统论证了全面深化改革的方向和路径，提出主要对策建议包括：（a）中国完成现代国家治理体系的构建必须对应然与实然、理想与现实、目标与路径、当前与未来进行综合考量，国家建设必须着眼未来，改革举措必须立足现实。（b）在国家建设方面，应当坚持统一性、协调性原则，做好物质建设（包括生产能力建设、基础设施建设，如交通设施、网络通信、信息化建设）、国防建设、制度建设（包括基础制度建设和上层制度建设）三大任务，特别要通过制度建设来确保国家长治久安，以民主建设和文化建设构建国家认同，以法治建设构建国家秩序，以分权化制度改革激发各主体和要素的活力，不断提高国家整体创新能力。（c）在政党建设方面，应当贯彻依法治国理念，高举反腐大旗，规范组织和施政行为，巩固执政合法性，再造党的领导力（组织能力、动员能力、民意代表能力、政策创意能力、国家发展战略规划能力等）。（d）政府建设是现代国家治理体系的主要环节，一个有效且有限的服务型政府和法治政府既是国家治理体系和治理能力现代化的保障，也是国家治理体系构建的重要内容；现代国家治理就是政府实现提取税收、维护社会秩序、实施公共管理、促进经济社会发展、提供基本公共服务、保障公平分配的系列活动。对于中国政府而言，通过理念、体制和机制改革与创新，实现政府职能转变是关键。在这方面，弗兰西斯·福山在《国家构建》中阐述的观点值得重视。福山认为，发展中国家之所以在政治改革中走向了国家秩序混乱和经济衰退的局面，原因在于它们在缩小政府职能范围的同时，也削弱了政府的能力。[3]当前，我国新一轮政府改革强调要转变政府职能，让市场和社会发挥更大的作用，这一改革方向无疑是正确的，但是，在改革过程当中，在缩小政府职能的同时，增加政府的治理能力。（e）社会建设的任务在于形成社会问题多元共治的治理格局，这种多元共治的治理格局应当体现如下特点：一个精英型的政党凭借其不断的创意能力引领社会；一个有效的政府提供足够的制度供给和信用保障；所有企业和经济组织不仅追求自身利益的最大化，而且还具有社会责任的担当和贡献；每个公民通过社会组织参与到社会生活和社会管理与社会公益活动中来，贡献自己的爱心，传播社会正能量。总之，不同的社会力量和要素得到有效整合，各司其职，共同承担自己的功能，实现有效的社会治理。社会治理的核心问题无非两个：一个是“公益”如何促进，另一个是“公害”如何治理。“公益”事业的核心问题是如何形成激励机制，把各种社会力量组织和动员起来，打破集体行动的困境，让他们形成正向的社会合力。“公害”治理的关键是如何落实责任制，以便“及时发现”、“及时矫正”、“及时惩治”，防止破窗效应。为此，投资社会资本，打造熟人社会，通过体制和机制创新，鼓励社会自治组织发展，并将其吸纳到公共服务和公共管理体系当中来。
（3）在技术分析层面，本书探索构建国家治理改革的理论框架，并依此尝试建立国家治理评估体系，初步提出了个人—社会—国家三个维度的指标体系。
二 中国国家治理现代化的任务
中国被认为是一个古老文明的国家，它有历史，有丰富的传统资源，但在现代化冲击之下，维系了千年中华帝国的“天下—王朝”政统体系崩解，此“三千年未有之大变局”在政治层面就转化为建设现代中国国家的努力。时至今日，中国向现代转型的政治任务在多大程度上得到了实现？今天的中国在何种程度上是一个现代国家？今后国家建设的任务是什么？这都是需要认真思考和讨论的问题。
中共十八大之后，新一届领导人提出实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。这个“中国梦”被解释为“国家富强，人民幸福”（有人提出应该表述为“国强民富”或“国泰民安”）。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，设定全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出具体时间表：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”[4]。《决定》把“全面深化改革”落实在现代“国家治理”的制度层面，希望通过15大领域的60项具体改革，逐步实现“国家治理体系”和“国家治理能力”的现代化。这种新的表述被人们概括为“国家治理现代化”。2014年10月中国共产党十八届四中全会又提出要建设社会主义法治国家，依法治国。
2017年10月，十九大报告提出了新时代中国特色社会主义发展的战略安排，报告明确指出：“改革开放之后，我们党对我国社会主义现代化建设作出战略安排，提出‘三步走’战略目标。解决人民温饱问题、人民生活总体上达到小康水平这两个目标已提前实现。在这个基础上，我们党提出，到建党一百年时建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会，然后再奋斗三十年，到新中国成立一百年时，基本实现现代化，把我国建成社会主义现代化国家。”[5]
从“中国梦”到“国家治理现代化”和“依法治国”再到“社会主义现代化国家”，就内在逻辑而言，这些不同提法反映了从理想目标向制度载体再到操作实践的演进过程。考察中共施政口号的变化，可以认为：在中国已经成长为世界第二大经济体后，实现中华民族复兴的“中国梦”的关键，已经从经济建设层面转向政治建设层面，具体而言就是实现国家治理的现代化。而要实现国家治理现代化，只有“依法治国”才能给国民和国际社会一个稳定预期，也才能实现国家治理的制度化、常态化、理性化。
按照现代国家理论以及政治发展理论，“国家治理现代化”应该体现为以下三个方面的任务。
第一，“国家治理”首先强调要有一个有效的公共权力体系，强调国家能够行使有效治理，要有足够的治理能力（governability）。现代国家的发展证明，先要让国家有治理能力，然后才能谈得上如何使国家治理能力规范化。“失败国家”以及“民主崩溃国家”的经验提供了反面的证明。政治学所谓的“政府是必要的恶”这一表述多少也体现了这一意涵。现代国家理论表现出对无政府状态和极权主义状态的双向戒惧，既要避免陷入霍布斯式的无政府状态，又要避免走向哈耶克所谓的“通往奴役之路”。这种追求所导出的必然是一个“强大法治国家”的概念。
第二，“国家治理”不仅要在空间维度上还要在观念维度上实现国家的整全性（integrity）和统一性（uniformity）。在欧洲，现代国家的产生是在中世纪封建社会之后经历绝对主义王权对国家的整合和渗透之后形成的，最终以民族国家（nation-state）的形式呈现出来。在美国，现代国家是在反对英国殖民统治、建立联邦政体、南北统一战争和以罗斯福“新政”为代表的一系列强政府改革之后实现的，最终以“种族大熔炉”和联邦主义的形式呈现出来。欧美的经验表明，克服权威分散化和碎片化、强化国家的统一性、形成国家认同是现代国家成长必不可少的进程和任务。
第三，“国家治理”要在实现方式上完成“现代性改造”。“现代化”除了物质层面之外，还有制度层面和价值层面的体现。国家治理的“现代性”指向不仅是出于规范意义的要求，而且也是客观趋势所迫。推进国家治理现代化要求面向“现代性”，接受“现代”的主流价值观，诸如自由、民主、法治、人权，实现国家治理方式的现代性改造。
福山秉承其老师亨廷顿（Samuel Huntington，1927—2008）对政治秩序的强调，对中国的治理能力和水平相对乐观。他反复强调，一个良治社会应该由三个要素构成：强政府、法治和民主问责。他在《政治秩序的起源》一书中指出，“我们所讨论的政治发展三大组件中——国家建设、法治、负责制——中国在历史早期就获得了第一件。在某种意义上说，中国人发明了好政府。他们设计的行政机构是理性的，按照功能而组织起来，以非人格化标准进行招聘和晋升，这绝对是世界第一”[6]。其最新关于威权政治和民主化问题的研究表明，一个国家在治理能力（政府能力）脆弱的情况下步入民主化进程，容易陷入“坏民主”的泥潭；一个国家在治理能力（政府能力）充足的情况下启动民主化进程，容易走上“好民主”的道路。[7]如此说来，中国大概属于后者，这让关心中国发展的人们感到相对乐观。
不过，福山也承认中国制度存在缺陷。他认为，“中国王朝的重大遗产是高品质的威权政府”，但在其他方面，“中国政治制度又是落后的。它从没创立法治和政治负责制的机制”。中国的经验提出一个问题：“在没有法治或负责制的情况下，良好统治能否长久。如遇坚强能干的皇帝，该制度卓有成效，雷厉风行，简直令人难以置信。如遇变化无常或庸碌无能的君主，他们大权独揽，经常破坏行政制度的效率”。他还指出，“中国是创造现代国家的第一个世界文明。但这个国家不受法治限制，也不受负责制机构的限制”[8]。中国的制度中虽然确有一种负责制，“皇帝接受教育，深感对人民的责任。他们中的优秀者，尽量回应人民的需求和抱怨”[9]，但这种负责制是“向上的”，即对皇帝负责。
根据福山的观察，今天的中国共产党已经发展成一个高度复杂、适应性强、独立自主和上下一致的组织，由精英型干部体系掌管，能够在偌大的一个国家动员所有成员。在增补制度方面，与许多发展中国家的“新家长制”政治相比，中国体制更少受到个人因素影响，更为现代……进入中央政治局常委会的成员，必须具有在多个省或经济部门的丰富行政经验。在反应性方面，尽管中国政治体系中没有正式的对下政治问责制，但中国公民有权起诉地方政府部门的不作为。[10]这当然也是让他感到乐观的理由。但他清醒的分析也确实值得中国人深思。他指出，“英明领导下的威权制度，可能不时地超越自由民主制，因为它可作出快速决定，不受法律和立法机关的挑战。另一方面，如此制度取决于英明领袖的持续出现。如有‘坏皇帝’，不受制衡的政府大权很容易导致灾难。这仍是当代中国问题的关键，其负责制只朝上，不朝下”[11]。如果他的分析是站得住脚的，那么，法治和责任制政府建设就是当今中国国家治理现代化的主要目标。
现在，新一届中共领导人提出了核心概念，那就是“国家治理现代化”。这个概念的提出基于这样的历史背景：改革开放以来，中国采用实用主义和渐进主义的改革策略，取得了举世瞩目的经济成就。但良好的经济绩效背后隐藏着深层的矛盾和问题：政经改革的双轨制虽然保持了转型期中国的政治社会稳定，但同时也带来政治改革与经济改革之间巨大的落差；发展主义取向的政经政策虽然带来强烈发展的激励机制，但在经济繁荣之下隐藏着深刻的生态危机、社会危机、认同危机；城市倾斜（urban bias）的建设策略和城乡二元的制度设计导致经济快速发展不但没有弥合城乡差距，反而使城乡差距、区域差距、阶层差距有不断扩大的趋势，并转化为各种各样的民生问题。
客观地说，中国决策层也不是没有意识到问题的存在，但东欧剧变的影响，使得决策者们对政治层面的改革多有顾忌，形成了评论家们所说的“维稳强迫症”，结果，本来是具体部门和具体政策引发的问题，却常常反应过度，将之归结为国家安全和政权安全的问题。为了“维稳”，政府不得不支付巨大成本，但效果却不甚显著，反而出现“越维稳越不稳”的怪圈。正是在这样的背景下，新一届领导人意识到了基于“维稳”的国家治理话语体系与基于民主法制的国家治理话语体系之间的不同，而且大体认定中国需要的是后一种国家治理理论。
那么，中国国家治理现代化的任务是什么？国家治理改革是一种以问题为导向的现实主义改革，所以，要确定中国国家治理现代化的任务，首先需要考察目前中国国家治理存在哪些问题和不足。
第一，国家整合中的统一性不足。近代中国的现代转型是在外部世界的冲击之下发生的，这种复杂的内外转型环境，使时至今日的中国国家整合仍然存在问题，边疆民族矛盾、台港澳问题、内地各区域之间的地方主义等等都是国家整合不够的表现。在以往普遍流行的观念中，“统一”意味着“大一统”，意味着领土完整，主权统一，因此，说到“统一性”，人们恐怕只想到台湾问题和边疆问题。其实，国家建设中的“统一性”，还意味着市场、规则、标准、国民权益、司法判决、道路交通、信息网络的统一，等等。依此标准，中国国家建设的任务还相当艰巨。
第二，国民身份与权利平等不足。国家治理现代化要将其国民从臣民转换为现代公民，这要求每个公民享有平等的公民身份和法律面前人人平等的公民权利，而目前中国在区域之间、城乡之间、阶层之间、人群之间存在巨大的公共政策和公共服务的不平等。就拿社会福利保障来说，多年来，政府公务员、事业单位职工、企业员工、城镇居民、农村居民具有不同的福利体系，与之相连的是国民权利和待遇的等级制差别。此外，由于历史原因和制度限制，公民权利与行政地域紧密捆绑，而地区差别又比较大，这无形之中又加剧了国民权利的差距感。弱势群体往往集中在特定地区、特定行业和特定人群当中，而他们的状况又长期得不到改善，这难免助长地区矛盾和分化倾向。因此，赋予国民以现代公民身份和权利，形成平等的公共政策、均等化的公共服务，是国家治理现代化的重要任务。
第三，国家权力碎片化明显。由于历史、政治等多种因素，今天中国公共权力的私人化和碎片化严重，造成公共权力缺位、越位、错位的现象并存。这些现象转化为普通百姓的感受就是，作为公权力的国家无所不在，但有时候又无处可依，国家的强大与虚弱就这样悖论地纠结一起。以往“摸着石头过河”的试验性的双轨制改革策略，使得地方主义、行业主义、部门主义、寡头主义、利益集团分解国家利益的现象层出不穷，饱受公众批评。国家利益经常被碎片化、部门化、地方化，国家权力经常被扭曲、被切割、被肢解。所以，站在国家治理现代化的立场上看，这些现象以及与之相连的制度和政策应该首先被列为国家治理改革的对象。
第四，国家治理中法治和责任制水平不高。一个社会难免出现不公正现象，但如果法治和问责机制有效，不仅会减少社会不公正现象，而且会大大降低因为遭遇“不公正”待遇而采取极端行为乃至出现大规模抗议和政治革命的机会。国家权力既要有效，又要有限。国家权力的有效性首先表现为国家不同权力机关维护国家整体利益、推行国家意志的强制能力和行政能力，国家权力的有限性主要表现为对治理者权力的制约能力，而法治和民主问责就是现代国家为保障国家能力所采用的基本制度和方法。在国家与市场、国家与企业、国家与社会的关系中“政府主导”（或“权力主导”）成为基本趋向的国家，对于政府（权力部门）及其官员的要求会更高。但从现实情况来看，中国在具体的政策和制度实施过程中，政府的随意性过大，官员的自由裁量权过宽，以至于任何一级权力机关和掌握实权的个人，都可以“灵活”使用自己的权力，结果造成有法不依、执法不严、司法不公的问题大量存在。这不仅削弱了本来就较为薄弱的法治意识，而且严重地损害了法律的有效性和权威性，导致公共权力部门公信力不足。这些年不断增长的社会反抗、层出不穷的上访，甚至极端自焚等事件，其原因固然与公民权利保护欠缺、公共政策失当、历史包袱难以清理等因素有关，但实际上，法治和问责机制不落实甚至失灵，更是问题的关键。
第五，相对而言，社会自治性不足，导致权力部门“无限责任”和应接不暇。以上五方面的问题是中国国家治理现代化亟须解决的问题，如果无法完成这些现代国家建设的目标和任务，就谈不上国家治理现代化，更谈不上实现“中国梦”。
国家治理体系与治理能力的现代化是中共十八届三中全会引人瞩目的新提法。相比而言，国家治理能力的现代化，实则是现代化的国家治理体系运行的结果。因此，国家治理体系的现代化建构，相对于国家治理能力的现代化而言，具有明显的优先性。进一步来说，现代国家必须完成物质建设、军队建设、制度建设三大任务，而国家治理现代化首先要求进行基础制度建设考察各国发展的历史可以看到，现代国家要实现良好治理，必须做好基础建设。什么是国家的基础建设？谈到基础建设，人们一般只想到物质建设，诸如机场、道路、高楼大厦等物质工程建设——以GDP为核心的经济发展观念，其实就是这种认知的表现。事实上，现代国家必须进行和完成三大建设任务：第一，是物质建设，包括经济建设（生产建设，体现为厂房、设备等，保证足够的生产能力）、交通建设（物资运输体系建设，保证物流通畅）和信息建设（网络、通信以及公民信息共享体系建设，保证信息及时对称）。第二，是国防建设，即旨在维护国家利益的军事力量的建设，保证共同体秩序和安全。第三，是制度建设，包括基础制度建设和上层制度建设。其中，上层制度建设主要指政治制度建设（即政党制度、立法制度、选举制度、行政制度等）；基础制度包括：（1）包容性的国家结构制度（即涉及中央集权和地方自治关系的制度安排），（2）一致性的公民权益制度（包括全国统一的国民身份制度，平等的社会福利制度、就业制度、住房制度、医疗制度、教育制度等），（3）统一性的国家法治制度（旨在树立法律和司法独立性和权威性的司法制度），（4）多元化的国家社会组织制度（即公民参与社会生活的社区、社团以及公共服务的社会化制度等）。
在上述制度分类中，上层制度主要是政治家们在国家上层结构中开展政治游戏的规则，基础制度主要是老百姓以国家为共同体过好日常生活的规则。从政治学研究的角度来思考，国家治理的关键在于制度建设。而一个国家的制度建设，就是要尽可能避免“城门失火”的情况发生，至少，即使“城门失火”，也不让它“殃及池鱼”。所以，实现“城门”和“池鱼”的适度分离，并把“池鱼”保护好，应当是国家建设的首选策略。
对于一个国家来说，宪法和法律要统一，司法要统一，道路要统一，货币要统一，市场要统一，公民权益要统一，地区、城乡、社群之间的差别要尽可能缩小。就此而言，中国还未完成统一任务。因此，从中国目前阶段的实际情况来看，实现国家制度的统一性和公共服务的均等化是国家建设的主要任务。但是，在国家制度建设中，基础制度、基本制度、具体制度各有差别，应该区分不同的层面，采用不同的原则。
国家之间的竞争实际上是国家能力的较量。学术界对于国家能力的界定和解释很不相同。从比较客观的角度看，国家能力应该表现为军事能力、生产能力、组织能力、动员能力、信息沟通能力、资源配置能力、交通运输能力、创新能力、制度供给能力等等。
国家能力是国家治理体系和国家治理方式的结果。就当下的中国而言，国家基础制度建设的核心任务在于实现国家治理的统一性——不仅实现领土完整、政权统一，更主要的还在于实现市场、管理、标准以及公民权利的一致性和公共服务的均等化。进一步而言，今天中国新一代政治家必须承担历史使命，那就是利用党政体系所具有的力量和资源，消除社会的巨大差距，包括贫富差距、城乡差距、地区差距、民族差距、社会差距（官民差距），提高国家法治水平，尽可能为中国的未来发展铺平道路。
民主选举是传统政治面临的必然挑战，也是现代政治发展的方向。但是，在一个尚未完成国家建设任务的国家，或者说，在一个国家的统一性方面存在诸多问题的国度，民主选举也会给潜在的社会冲突提供机会。正如许多后发展国家常见的情形，因为社会建设和国家建设的任务尚未完成，被迫走上政治民主化的道路，结果，国家的发展经常被“民主的纷争”所困扰。在建设社会主义现代化强国的进程中，中国政治家可能的选择是，树立法治的权威，提高国家的法治水平，让任何政治问题尽可能变成司法问题。
一个国家如果不能再把家事和党事变成国事和天下事的时候，国家就现代化了。一个国家不再把政治问题变成军事问题而是变成司法问题的时候，国家就现代化了。国家治理现代化就是要让国家依法而治，尽可能让国家的发展不再受到具体个人、家族、党派的影响，至少让他们的变化不至于造成国家秩序的混乱。
三 全面深化改革的促进力量
自“中国梦”提出，学术界和社会各界一直在寻找一种高效可行的方法、手段推动这一目标的实现，如何治理国家，如何推进国家治理改革成为研究和讨论的主要方向。中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，中国学术界对“治理”概念的关注热度，从对国家政治的关心提升为学术研究的讨论热情。一个核心的问题是：如何理解“国家治理”？怎么推动中国国家治理的目标和任务的达成？
“国家治理改革”与“自由民主改革”有所不同。过去，政治学家们往往把一个国家所推行的政治改革定义为“自由民主改革”，期望通过改革来建立一个自由民主政体，实现公民的自由民主权利，推动民主社会的建设。现在，中国政府把改革目标设定为“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，我们可以把它简称为“国家治理改革”。在实现中国社会发展和繁荣的过程中，国家治理改革必然与之相伴随。人们也许会产生疑问，这与以往人们所理解的“自由民主改革”是一种什么关系？它是一种完全不同的改革，还是包含了“自由民主改革”内容的改革？如何理解它们之间的区别与联系？
关于以上问题的解答，政治学研究或许能够做出一点贡献。现代政治学关于政治发展的研究形成了两大路径，即以观念为导向的理想主义路径（ideal approach）和以问题为导向的现实主义路径（realistic approach）。前者基于启蒙运动的思想和观念，着眼于改善普遍人权，并且从人的全面发展的视角出发，着重研究一个社会如何更好地保障公民权利。因此，建立一个理想的自由民主的政体，建设公民社会，这一般被认为是国家社会发展的总目标和总方向，而一切与这一目标和方向相违背的变化都被判定为不具有合法性。后者基于既有的传统社会面对现代化冲击所遭遇的困境，关注如何重构稳定秩序的问题。因此，建立一个有效的权威秩序，被认为是社会发展的首要任务和基本条件，而政府能力或国家能力通常在这种研究模型中会得到特别强调。也就是说，国家治理必须解决政府能力的提升问题，实现强大有力的政府管理。
政治发展研究的现实主义路径认为，现代化扩大了人们的眼界，释放了人们的需求和欲望，增强了人们的行动能力，这一切对传统社会管理构成了挑战，通常转化为人们对于以往秩序和规则束缚的不满和抗议行为，从而造成社会不稳定。诚如美国学者亨廷顿所指出，现代性带来稳定，现代化造成不稳定；保持社会秩序的稳定性，积极的策略只能是通过制度的适应性变革，提高制度化水平，提升国家治理能力。正是基于这种认识和判断，政治学研究形成了“现代化”——“国家治理危机”——“制度变革”三者关系的理论模型。这一理论模型的直白表述就是：现代化转型引发国家治理危机，要求国家治理能力做出调整（制度需求）；政府（或执政者）只有通过制度体系的变革（制度供给）顺应这种趋势，才能化解和应对国家治理危机。
政治发展研究的两大路径与现实的改革政策直接相关。换句话说，基于“国家治理效能”的改革与基于“自由民主权利”的改革存在差别，正如基于“自由”的国家秩序观念与基于“治理”的国家秩序观念会有所差别一样。假如说存在不同的政治改革模式，那么，以“自由民主”为动力的政治改革和以“国家治理”为动力的政治改革，其侧重点也会有所不同。前者——基于“自由民主”的改革——可能强调社会的公平性，站在保障个体权利的立场上，关注如何让公民有更大自由与如何让公民有更多民主参与机会，因此其重点和路径通常是民主选举、言论自由，等等；后者——基于“国家治理”的改革——可能强调国家治理的有效性，站在国家整体绩效的立场上关注国家总体竞争力，强调国家的自主性、统一性和权威性。如果前者把民主化视为改革核心内容，那么后者或许会把法治化看作改革的首要任务。国家治理为动力的改革，社会法治将成为重中之重。这也是符合现代社会发展的普遍规律：越是高度发达的国家，公民法治素质和意识也越是完善，依法治国的理念和实践越是为人民所推崇和接受。
其实，上述两种路径的差别本质上反映的是对国家的不同态度。在政治学的学术传统中，国家既是个人自由与权利的保护和捍卫者，也是潜在的威胁和妨害者。这种态度体现在诸如早期“必要的恶”以及近期“诺斯悖论”（North paradox）的种种命题和表述中。这些表述都揭示了现代国家面临的双重任务：国家构建与国家治理——前者强调建构一个有效国家、有为国家的迫切性；后者强调对国家权力（政府权力）进行控制和治理，建立有责国家、有限国家的必要性。国家必须足够强大，这样才能具有足够的能力去完成该做的事情。但是，国家又不能过分强大，要防止它不受约束，滥用权力，践踏公民权利。如何让国家既有效又有限，这可谓现代国家的核心命题。
现代文献中最常见的关于国家的定义，是把它解释成拥有使用合法暴力的垄断性权威的机构，它也通常被人们用霍布斯（Thomas Hobbes，1588—1679）所谓“利维坦”怪兽来形容。但是，这样的认识，可能也多少带有误导的性质。因为，在所有的政治秩序中，国家也是法的来源，也是公民影响法律和公共政策、保护公民利益和自由权利的制度化平台。但是，正如一辆汽车的行驶需要两个系统——动力系统和制动系统的平衡一样，国家的发展也需要两种力量的均衡。既要让国家有能力，又要让国家权力有所限制，这是国家治理永恒的话题。历史上有许多例子：国家能力足够强大，因此可以崛起而成为一个“帝国”。但国家权力没有得到有效的制约，也使这样的“帝国”难以持续。因此，对于国家权力的有效制约就成为国家治理的关键，而如何实现有效性制约又成为国家治理现代化的重要标志。国家治理中所需的约束，是维护强大的国家能力却又避免走向极端的重要内容。
国家的发展首先需要国家（政府）具备足够的治理能力。但是，国家的持续发展必须要有良好的治理方式。《大转型：我们时代的政治与经济起源》（The Great Transformation：The Political and Economic Origins of Our Times）的作者卡尔·波兰尼（Karl Polanyi，1886—1964）认为，自由放任的市场社会的逻辑和体系必然引发也必须形成一种保护性的反向运动，政府要有足够的能力，同时也要有一种反制政府的力量，而这种反制力量在现代国家的表现，就是把政府权力“关进笼子里”的各种制度，也就是“法治”和“民主问责”的制度。所以，“依法而治”和“民主问责”理当是国家治理现代化的重要内容。
古典政治学秉持至善和正义理念，从思考什么样的生活是好生活、什么样的社会是好社会开始，进而追问什么样的政体是好政体；当代政治学从动态过程和技术操作的视角出发，把这一问题进一步转化为什么样的治理算是好的治理。许多国家按照良好政体的理想原则构建了自己的制度框架，但是由于维持制度运行的能力不足，而使国家陷入混乱。国家治理体现出来的对制度制约、维持的需要，是实现国家有效而又有限的必然要求。
既然国家能力有强有弱，那么治理也就可以分出高低，治理能力强，社会也就越稳定，反之，社会也将越是混乱，国家治理越是没有成效。国际学术界提出“治理”概念主要是针对那些“失败国家”或“脆弱国家”的，它们因为治理无效而成为失败国家。因此，提高治理能力成为这个概念的核心内容和主题。考察治理理论家们的观点，我们会发现，他们共同关心的问题是国家的治理能力。那么今天，对于中国来说，国家治理现代化该有什么新的内容？
自中国新一届领导人履新以来，关于如何治理国家，提出了许多论断，高层也做出了不少顶层设计。中共十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，至少释放了三个方面的改革信息：第一，“国家治理”强调的关键是“治理”。不管“治理”被定义为“协同治理”，还是“治国理政”，也不管追求社会自治，还是强调政府管制，总之不能“不治理”。“不治理”意味着放任主义；而要治理，就要有新规矩，就要建章立制，让官员和百姓都要明白，什么事情可为，什么事情不可为。第二，“国家治理”强调要站在“国家立场”上，以国家整体利益为目标，以国家长远发展为准则来设计国家治理的方案，而不能容许部门主义、行业主义、地方主义、寡头主义、特权主义任意宰制国家权力、切割国家利益。第三，“国家治理”强调要“现代化”。也就是说，“国家治理”要符合现代精神，遵循现代理念。“国家治理现代化”意味着国家治理者（执政党及其领导团队）要分享现代价值理念（如民主、自由、公平等价值），要遵守现代生活规则（如法治、开放、竞争、协商等规则），贯彻公平、正义、公开、透明等原则，坚持民主协商，实现依法而治。
十八大以后不久，习近平总书记提出“中国梦”，宣称新一届领导集体的任务就是努力实现“中华民族的伟大复兴”；十八届三中全会提出全面深化改革，推进国家治理现代化的战略部署；十八届四中全会又强调依法治国，提出建设法治国家、法治政府、法治社会的目标。这些重要讲话和纲领性文件为新一届政府的政策定下了基调，表明以“法治”为核心的“国家治理现代化”将成为改革施政的核心概念。新一届政府开始注重深化改革的力度，施政理念开始向国家治理现代化转变。
国家治理现代化，不仅需要政策指导、顶层设计，同时也需要社会各阶层、各方面的协调统一推进，换句话说，需要改革力量的推动，而最强烈的改革促进派分散在政府和社会中的不同领域。
在社会领域，第一支力量当属新兴社会组织和社会团体。改革开放以来，很多新兴的社会组织和社会团体发展起来，它们吸纳了大量的民间精英，他们有慈善的心态，有社会公益的心境，有参与社会管理的热情，他们以新型组织方式、新型服务供给方式、新型社会参与方式成为“增量改革”的主力军。由于目前法制体系还不够健全，如何法制化、规范化管理新兴的社会团体和社会组织，发挥它们应有的作用，是国家法制建设的重点。第二支力量散布于广泛的专业领域，主要包括医生、律师、工程师、教授，以及各行业的广大专业技术人员、专业管理人员和基层工作人员群体。这个群体所从事的职业，需要依照专业化原则，按照科学的规范和标准来管理，但是，既有的体制和机制可能在很多方面与其职业原则和理想发生冲突，束缚了他们的积极性和创造性。政府系统中也有一批有理想、有抱负、对中国问题认识比较真切、对中国未来发展有使命感的人群，他们也是改革的主要力推者。第三支力量主要圈定在企业（尤其是私营企业）的管理层和从业者。他们希望改革能够给他们带来更好的投资环境、更大的利润空间、更规范的行为方式和更透明的政商关系。特别值得一提的是，多年形成的政商关系潜伏着很大的危机。这与国家政治生活密切相关。近些年来，随着社会公平运动的发展，反腐力度的不断强化，一些企业界人士要么深陷其中，要么深感忧虑。第四支力量分布于媒体，特别是新兴媒体运转的各个“界面”和流程当中。近些年来，新兴媒体与传统媒体的竞争日渐激烈。新兴媒体背后蕴藏着新观念、新视角、新方式，其广大管理者和从业者经常让传统的管制模式捉襟见肘、疲于应付，他们也希望通过改革来形成一种新的政府管理模式。第五支力量集中在包括农民在内的社会中低阶层。当年，生产责任制出台，农民是最重要的推动者，也是最大的获益者。随着城镇化的进一步发展，农民开始成为改革的边缘人甚至受害者。他们难以享受社会保障体制的福利，又深受城镇化“留守”之苦，中央的惠民政策对他们来说就像流向沙漠的河流。城市也有很多中低收入者，他们对于诸如医疗、社保、教育等社会福利具有强烈期待。第六个不能忽略的群体，是以大学生、研究生为代表的年轻一代，他们不希望墨守成规的生活，渴求公平的社会制度、开放的社会体系，希望他们的梦想以合理的方式得到实现。他们渴望改革能让他们面对就业、住房、结婚、子女入学等诸多压力有盼头。
总而言之，中国改革促进派的人群分布广泛，规模庞大，现在的问题是，如何将他们的改革期盼转化为对改革政策的理解、支持和尽心尽力的行动。在推动国家治理现代化建设，发挥好促进改革力量作用的过程中，同时也是体现出让发展的成果为全体人民所共享这个要求。为此，需要坚持的原则是：第一，要释放足够的、透明的改革信息，让民众尽可能清楚地了解改革之风刮向何处；第二，要尽可能减少改革理念和政策的不一致、碎片化，保持改革方案的整体性和时段性的统一；第三，要消除民众的疑虑，让改革具有以民为本（而非以官为本）的倾向性，避免空喊宏观层面的口号，注重微观层面的操作性和不同民众真切的“获得感”。
全面深化改革，推动国家治理能力现代化，让改革促进派尽早入轨，要求选人用人制度改革，让有才能的社会精英能够有进入服务的机会，唯有人才到位，改革才能有推动力，选人用人制度改革的根本目的是打破固有的人事制度瓶颈，在改革决策和执行中能够吸纳更多的改革促进派加入其中。为此，可能需要考虑如下几方面的工作。
第一，要扩大公共职位的招聘范围。扩大公共职位招聘范围意味着，一方面，公共职位要向全社会开放；另一方面，用来招聘的公共职位本身在级别范围和层级方面也要尽可能扩大。改革促进派具有新锐的思想、活跃的思维，公共职位招聘范围的扩大应该尽可能包容这一群体的显著特点。第二，要增加公共职位的竞争性。由于没有清楚地区分“政务官”和“事务官”的角色，所以，以往的用人体制难以摆脱按部就班、论资排辈的困境。现在，要让新鲜血液融入既有体制，特别要将德才兼备的后起之秀推上决策和执行的岗位，就要通过合理的竞争机制来实现。要实行科学的职位分类制度，并将考任制、委任制、选任制、聘任制等用人制度分门别类地运用到不同的职位和群体中，从而在制度层面上提高选人用人的规范性和竞争性。第三，要规范公职部门招聘，提高招聘的职业（专业）门槛。中国不乏秘书当政、司机当政、领导亲戚当政的例子，说的是某位领导的秘书、司机、亲属后来变成了某个部门的负责人或一把手。不少地方政府的重要职位被地方领导班子的亲信“私分”，大家通过所谓“人才储备”、“公开招聘”、“竞争性上岗”等方式，互相聘用，这种现象固然是官员腐败的表现，但也与公职部门进入机制的不规范、专业化门槛低有直接的关联。第四，要推广干部培养的梯队建设制度。20世纪80年代，有一个重要制度——“第三梯队”，如今这一群体成为国家治理的精兵强将。在改革成为时代趋势的今天，诸如“第三梯队”的人才培养和储备计划也应该建立和推广起来。这样的制度会给年轻的改革派干部提供一种长远预期的机会和信心，使他们在面对诱惑的时候，能够提高选择遵纪守法、清正廉洁的自觉性，增强他们天下为公的情怀和长远规划的能力。第五，从长远来看，要寻求建立干部的退出机制。干部用人体制本来应该是一个活的流动体系。没有退出机制，官员的福利和特权不仅会成为国家运行的包袱和障碍，而且会严重阻滞新生力量及时进入和升级。目前我们的干部退出机制主要依赖“自然”、“自爆”机制和“反腐清理”运动。一个理想的体制，应该让干部（政务官）岗位有进有出，能上能下，让干部在退出之后仍然能够找到自己的位置。建立干部人事制度的退出机制本身就是改革的目标，它的关键在于建立具有普遍性的公民社会福利制度，取代旧有的特权体制。
当然，随着改革的不断深入，国家也有意识地朝着这个方向在努力。近年来的国家公务员制度改革，包括《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》在内的条例和规定等于2015年相继出台，首先，旨在加强对干部的管理，建设廉洁高效，推动干部队伍“四化”建设。其次，完善公务员薪酬待遇福利，尤其是基层公务员，一方面，加大基层公务员考核锻炼，从基层选拔有能力有才干的年轻干部；另一方面，逐步提高基层公务员待遇，不仅提供基层公务员做事的平台，同时也保证基本生活待遇，使之能够全心全意服务于社会治理和国家建设。总之，保证国家治理改革推动力量能够发挥出应有的作用，是中国治理现代化的必要基础。
[1] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017，第28页。
[2] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017，第29页。
[3] 〔美〕弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社，2007，第16页。
[4] 《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2013，第7页。
[5] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017，第27页。
[6] 〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社，2012，第307页。
[7] 参见罗纳德·英格尔哈特《现代化与民主》，载〔俄〕弗拉基斯拉夫·伊诺泽姆采夫主编《民主与现代化：有关21世纪挑战的争论》，徐向梅等译，中央编译出版社，2011，第151～153页。
[8] 〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社，2012，第309页。
[9] 〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社，2012，第309页。
[10] 〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社，2012，第309页。
[11] 〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社，2012，第309页。