第二节 国家治理及其评估

国家治理现代化指标体系是作为研究国家之间差异的分析视角而出现的^[38]，它将国家治理的方方面面转化为一系列具体的可衡量的指标，并力图在此基础上形成关于国家治理的分析性框架，从而进一步将国家治理发展为一种理论范式，用以对世界上不同国家的政治及其运行过程进行细致、系统的观察和分析，突破单一的视角或价值预设。

一 比较政治学的范式转换及国家治理视角的产生

理解国家治理指标体系首先要理解政治发展理论的演进以及国家治理视角的产生背景。从比较政治学的角度来看，国家治理理论是对民主化理论的反思，也是对现代化理论的回归和超越。民主化窄化了政治发展理论的议题，而国家治理则回到了一个系统性、整体性的理论框架。^[39]

如果把政治发展理论划分为三阶段，那么，以亨廷顿等学者为代表的第一阶段可以被称为现代化理论阶段。在这一理论范式看来，政治发展可以被大致理解为政治现代化。以亨廷顿为例，他所提出的政治秩序的视角在很长时期内成为比较政治学的一个核心要素。在他看来，政府的有效程度决定了政治秩序的优劣，有效的统治就意味着稳定的政治秩序，而低效的统治就意味着政治秩序的动荡，各国政府在有效和无效、稳定和不稳定之间的差异要远远重要于他们在政体上的差异。以戴蒙德、福山等学者为代表的民主化理论阶段可以被称为第二阶段。这一阶段大致将各国政治体制依是否具有竞争性选举划分为自由民主政体和非自由民主政体两种类型，并认为自由民主体制是具有普世价值的一种政治体制，终将取代非自由民主政体，因而民主化是各国政治发展的应然方向。总体而言，这一阶段的理论范式力图用民主这一较为确定的标准对国家之间进行比较，其重点在于阐述和解释民主转型的必然性、路线、过程及可能性结果。但是这一理论范式始终存在一个问题，即如何建立自由民主体制，民主何以发生，也就是，如何处理一些国家在向自由民主体制转型的过程中所遭遇的种种失败或崩溃问题。

进入21世纪以来，一些新出现的政治现象触发了比较政治研究范式的再次转变。一方面，一些转型中民主国家的发展出现了衰败的迹象。同时，老牌民主国家也遭遇了较为严重的经济危机和社会矛盾激化等问题。这些都促使学界开始从单一的民主化思路跳脱出来，在新的层面思考各个国家所面临的治理问题，发现和认识各个国家不同的治理经验。在这一阶段，我们看多很多学者，例如蒂利、英格尔哈特，甚至民主化理论主导阶段的代表性学者如戴蒙德、福山等，都开始发生某种理论范式上的转向。蒂利提出“去民主化”（De-democratization）的概念，戴蒙德提出“民主回落”（Democratic Rollback）用以描述发生在全球范围内的民主衰落现象。米格代尔和福山都重新强调国家能力，把以国家为中心的研究范式再次带回人们的视野。伴随着对民主化理论的反思和国家这一概念的重新回归，治理这一概念也从最初的国际关系领域的“全球治理”和公共管理领域的“公共治理”开始向外拓展，与国家结合起来，形成了“国家治理”这一新的概念，并进而形成比较政治领域的一种新的理论范式。

因此可以说，国家治理的理论范式试图规避前两种理论范式的局限性，从国家内部的政党、政府、社会组织、公民等多种主体的角度，在承认各国之间巨大差异性的前提之下，尽量避开意识形态色彩或先在的价值设定，更加客观准确地理解各个国家的政治体制和政策过程。

二 国家治理的指标化

继农业、工业、国防和科学技术现代化之后，国家治理体系和治理能力现代化被表述为第五个现代化。国家治理体系和治理能力的现代化是一个过程化的发展概念。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。同时，现代化也是一个行为机制，因而我们可以通过评估反映它的状态和程度。

对重要概念及其意涵的基本共识是我们进行比较性研究的前提。衡量一个概念时必须架通概念层次和经验层次的桥梁，操作化就是这种沟通概念层次和经验层次的过程。指标体系的设立就是将国家治理从抽象的概念转化为具体的分析框架的过程，它为我们研究不同国家在治理方法和治理成效上的差异提供了全面而系统的分析视角。目前，虽然国家治理已经成为全球政治领域一个重点词语，但是对于国家治理的概念共识还需要进一步凝聚，而国家治理评估指标构建及其操作化将无疑有助于概念共识的达成。

如何来评价国家治理体系和治理能力的现代化？这就需要首先建立一套科学合理的治理评估体系，以使之体现现代国家治理的主要价值和目标内涵，涵盖现代国家治理的主要内容和领域，体现现代性的国家治理方式和理念。因此，可以说，建构国家治理评估体系的重要意义主要体现在以下几个方面：一是，为国家治理提供一套较为科学合理的标准。只有凭借一系列的标准，人们才能判断治理的绩效，发现治理的问题并比较治理的优劣。而国家治理评估体系作为这样的一种标准，是我们认识和评价一个国家治理状况的重要前提。二是，为国家治理的相关改革指引方向。国家治理的衡量和评估指标反映着现代国家发展的基本价值取向，因而也在相当程度上反映着政治进步的目标。三是，发现治理的现实状态与理想状态的差距，明确治理改革的路径，从而推动和引导国家的治理改革。四是，发现不同国家之间在治理结构和治理体制方面的异同，更好地了解和尊重民族国家的治理特色，拓展国家间的治理合作，推进全球的民主治理。

同时，为了通过指标指数化的方式搭建一套可测量的评估指标体系，治理指标体系的设立必须满足以下几个基本特征：一是，它们必须能全面准确地反映经验事实；二是，它们必须具有内在的逻辑依据；三是，它们最好能有助于对国家治理给出一个一般性的理论解释框架；四是，评估体系不仅要反映国家治理的过程和结果，也应该力求体现在各国治理影响之下的民众对于国家治理过程和结果的主观认识。从以上几方面来看，建立一套国家治理评估指标体系都无疑是一项较庞大和有难度的工程。