第一节 公共政策价值取向的内涵和特点
美国学者赫尔伯特·西蒙（Herbert Simon）指出：“一项决策都包含两类要素，分别称为事实要素和价值要素。对管理者来说，这些要素的区分具有根本的意义。”[2]在公共政策制定过程中，确定一种或几种公共政策方案的过程属于事实判断，而比较公共政策方案的优劣、选择何种公共政策方案则属于价值判断。政策制定者在制定公共政策过程中往往要受自身思维习惯和好恶的影响，这些影响属于价值观范畴，与伦理道德因素密切相关。公共政策是在政策制定者固有伦理价值观的支配下形成的，政策本身就被打上伦理价值的烙印。换句话说，任何一项公共政策都依据一定的伦理标准和原则进行设计和选择，这种设计和选择是否恰当，取决于公共政策制定者对公共政策客体利益和需求的认识以及公共政策制定者价值判断是否正确。“公共政策关注的是社会中人的基本问题，其伦理价值取向便是公共政策最本质的规定性。”[3]如何确保公共政策制定者对公共政策客体作出正确的价值判断，制定并实施优良的公共政策，这是政策过程中的一个核心问题，实际上也是公共政策伦理的本质规定性。
一 公共政策价值取向的内涵
在社会发展进程中，不同的历史时期、不同的发展阶段会出现不同的公共问题需要公共政策来加以解决，但公共政策主体由于受多种因素和条件的限制，不可能同时解决所有的公共问题。因此，首先要对公共问题的轻重缓急进行判定并加以选择。在这种选择的过程中，公共政策主体要依据一定的伦理价值标准选择一些比较重要的、急迫的公共问题予以解决。选择哪些公共问题作为公共政策问题予以解决，公共政策的价值取向便起着举足轻重的作用。公共政策的价值取向是由特定时期公共政策客体的利益需求以及公共政策主体的价值追求所规定的，在整个公共政策过程中，特别是在公共政策目标的确立、政策方案的选择、政策效果的评价等方面起着决定性的作用。
公共政策的价值取向是指公共政策制定者在一定的价值观支配下所作的价值判断和选择的倾向。公共政策的价值取向不同，由此决定的公共政策内容、目标以及效果就会不同。公共政策的价值取向往往受公共政策对象的需求、公共政策制定者的价值判断以及公共政策环境的影响。我们可以从以下几个方面理解公共政策价值取向。
1.公共政策价值取向是公共政策制定者的主观价值判断
公共政策是特定的社会环境的产物，从某种意义上讲，是政策制定者在特定的环境下综合平衡各方利益的结果。人们根据各自的价值观去认识世界、认知社会环境，每个人的价值观不同，对世界的感受不同，所作出的判断也就不同。正如陈振明所言，“制度的产生从一开始就含有制度设计者本身的价值目标和价值倾向”。[4]在公共政策过程中，价值观影响并渗透到公共政策的各个环节。价值观在很大程度上影响着政策制定者对社会公共问题的认知和分析态度。社会公共问题之所以能够进入公共政策议程，一个很重要的原因，就是公共政策制定者对问题性质的判断和界定。一个问题在某些人看来是一个重大的公共问题，必须纳入政策议程予以解决，而另外一些人则认为不足以纳入政策议程，这种主观认识和判断的差异，影响公共政策问题的确定和公共政策方案的选择。
2.公共政策价值取向始终以满足公共政策对象的需求为目标
公共政策只有满足公共政策对象的利益需求，才能取得良好的政策效果。因此，公共政策的价值取向取决于公共政策对象的需求，“公共政策产生于对政策需求的回应”。[5]公共政策如果能够满足公共政策对象的需求，就会取得较好的政策效果，体现公共政策的价值所在；如果满足不了公共政策对象的需求，则不能取得较好的公共政策效果，公共政策价值也就无从体现。然而，公共政策对象的需求是多方面和多层次的，并不是所有的需求在特定的历史条件下都必须予以满足，只有那些符合社会发展阶段特征、符合社会整体利益、符合社会发展方向、符合人类自身长远发展的需求，公共政策主体才能予以满足。这就需要公共政策主体在众多的需求中进行一定的识别和甄选，而这种识别和甄选就是在一定价值观的指导下的选择。“政策对象的需求是公共政策价值取向变化的驱动力。”[6]也就是说，公共政策对象的理性需求是影响和决定公共政策价值取向的重要因素。
3.公共政策价值取向随公共政策环境的变化而变化
公共政策环境是影响公共政策生成和发展的一切因素的总和。它包括自然环境和社会环境两部分。自然环境主要是指地理位置、气候条件、国土面积、山川河流、地形地势、自然资源等，是人类赖以生存和发展的前提；社会环境主要是指客观存在于社会生活的、所有组织都面临的共同环境，包括政治环境、经济环境、文化环境、教育环境、法律环境、科学技术环境、人口环境、国际环境等，对公共政策价值取向的选择具有更为重要和直接的影响。公共政策的价值取向源于复杂的社会环境，“它是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性的现成的东西，而不是某种合乎理性的决策结果”。公共政策的价值取向是随着社会的发展而不断发展的，政治体制的变革、经济环境的变动、社会结构的变迁以及自然环境的变化，都会引起公共政策价值取向的改变。某种价值取向在特定的历史时期、特定的发展阶段和特定的环境下是合理的，能够促进社会的发展和进步，但是随着社会的发展和环境的变化，这种价值取向可能会蜕变为一种阻碍社会发展的消极力量，与社会发展背道而驰，必须予以调整。
二 公共政策价值取向的特点
价值取向的选择是公共政策制定的逻辑前提，在公共政策制定过程中，如何选择并确立公共政策的价值取向就显得尤为重要。公共政策价值取向的选择，要依据公共政策的内容、性质、手段和目标等多种因素确定。公共政策的价值取向不是单一的、固定不变的、彼此对立的，而是具有多元性、动态性、融合性、层次性、主观性等特点。
1.多元性
现代社会是利益多元化的社会，公共政策对象会产生多元的利益要求和价值诉求，公共政策就是要满足不同的价值诉求，因而，就会形成多元化的公共政策价值取向。公共政策的“价值是一种体系性、系统性存在，而不是单一孤立的”。[7]首先，公共政策主体的多元化，使公共政策价值取向呈多元化特点。任何一项公共政策的制定与出台，都是公共政策主体依据特定的伦理标准进行的价值选择。公共政策的价值取向受到公共政策主体价值选择的影响，公共政策主体会将自身的好恶和利益要求或多或少地反映到所制定的政策中，而不同的公共政策主体所依据的价值标准往往会产生冲突，这种价值冲突实质上是公共政策主体之间的利益冲突的表现。“价值冲突是一种客观的存在，其根源就在于主体多元化及其需要、利益和目标的差别，在于价值的多元化，价值多元论不过是对这种基本事实的确认而已”。[8]其次，政府职能的多样性决定公共政策价值取向的多元化。随着生产力的不断发展，社会环境的急剧变化，社会事务越来越繁多，政府的职能也随之不断丰富和拓展。那些在过去不需要政府管理的事项也被列入政府管理范围，并且成为政府重点管理的事项，如环境问题、资源问题等，以期更好地解决由此引发的日趋增多的公共政策问题。公共政策是政府履行职能的手段，正是政府职能的多样化决定了公共政策目标的多元化，由此决定了公共政策的价值取向也必然是多元的，比如效率、公平、秩序、可持续、以人为本等。再次，由于公共政策客体的利益需求是多样化和多层次的，调整和协调不同利益群体的公共政策的价值取向也必然呈现多元化的形态。“在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法性而言，它们之间没有拔河赛。”[9]多元价值取向的相互协调和融合以及并存是公共政策日益成熟的标志。
2.动态性
公共政策的价值取向不是一成不变的，而是伴随着社会政治、经济、文化的发展，人类认识世界的能力的不断提高以及公众需求的变化而不断变化的。首先，公共政策价值取向是随着公共政策主体的知识水平和认知能力的不断提高而变化的。公共政策主体如何制定政策以及确立何种政策目标取决于其主观认识。公共政策主体的认知水平决定其对政策环境和政策客体的认识程度，公共政策主体的认知水平较高，就会对政策环境和政策客体产生较为全面和正确的认识，制定出较好的公共政策，反之，在公共政策过程中就会付出沉重的代价。随着公共政策主体对政策环境属性及政策客体需求的认识不断深入和提高，公共政策的价值取向也会发生相应的变化。自政策科学产生以来，公共政策由于受威尔逊政治与行政二分原则和韦伯官僚制理论范式的影响，片面强调效率标准，将效率视为公共政策唯一的价值取向和终极目标，认为公共政策的制定完全是一种纯粹技术性的活动。公共行政领域以效率为目标，忽视了公正的价值取向，导致公共政策出现偏差，诸多社会不公问题伴随而来。20世纪60年代，在社会科学领域质疑科学范式的背景下，人们开始反思对政策最终目标的工具性追求，政策的价值理性逐渐受到人们的关注和重视。其次，价值取向要随着社会政治、经济、文化的发展而不断变化。价值取向的变化，是公共政策变化的内在依据。价值取向是时代的产物，价值取向只有符合时代性才具有历史的必然性。当社会发生变迁，价值取向如果不进行相应的调整就会失去其合理性、必然性的根基。由于各国所处的政治、经济、文化和社会环境不同，不同的国家在公共政策价值取向的选择上会有所不同，即使是同一个国家，在其不同的历史发展阶段和社会背景下，公共政策主体在价值取向选择上也会存在不同。“某种价值观在特定的历史阶段是合理的，但在进一步的历史发展中可能成为一种习惯势力或惰性力量，从而影响社会的稳定和阻碍社会的发展。”[10]1949年前后，我国在经济基础极为薄弱的情况下，为了调动人民群众参加经济建设的积极性，尽快恢复国民经济，对有限的社会资源采取“平均主义”的分配方式，使得有限的社会资源得到合理分配，保证了公众的基本生活需求和社会的稳定。但随着生产力的发展，这种片面的、绝对的平均主义分配方式，在很大程度上损害了社会公平公正原则，从而造成了经济发展的低效率。再次，社会需求的不断变化促使公共政策的价值取向不断调整。社会需求会随着社会环境变化而发生变化。“价值的前提是人的需要。在人类文明进步的历程中，没有需要，就没有生产和其他活动。”[11]对利益的需求是人类各种行为的动因，“人以其需要的无限性和广泛性区别于其他一切动物”。[12]人的需求是不断变化的，一种需求满足了，就会产生另外一种或多种新的需求。公共政策的价值取向具有满足公共政策对象需求的属性，是公共政策主体和公共政策客体相互作用的有机统一。社会需求的变化是公共政策价值取向变化的驱动力。公共政策的价值取向要随着社会需求的不断变化进行调整。然而，“公共行政价值取向的转变不是以否定前一价值取向作为前提的，而是以内含前一价值观为基础的跃进和拓展。这种公共行政价值观的跃进和拓展实际上是政府及行政体系在新的历史条件下不断满足和实现行政客体的价值期望为判据的”。[13]因此，公共政策的价值取向需要随着社会的发展变化、公众需求的变化适时地进行调整和转变，只有符合经济社会发展环境，符合公众的需求，公共政策才能实现其最大的效能。
3.融合性
随着传统社会向现代社会的转型，原有的利益格局发生了深刻的调整和变化。不同利益群体的不同诉求，形成了多元化的利益格局，对公共政策提出了极大的挑战。“公共政策经常是不同团体之间相互冲突的产物，即具有不同利益和期望的人（私人的和官方的）之间相互冲突的产物。”[14]如果不对这些多元化甚至相互冲突的利益诉求加以引导，必然会造成社会意识的混乱，导致社会的不稳定。公共政策就是要提供一种利益相关者普遍遵循的原则和行为规范，以此来限制和规范人们在追求利益时所产生的矛盾或冲突的行为，对各种利益关系进行综合和平衡，或者称之为“利益整合”。这种利益整合建立在利益选择的基础之上，即公共政策价值取向选择的基础上。如果政策价值取向分散、整合度低，公共政策的有效性就会较低，甚至无效。只有把不同的价值取向进行科学整合，确定占主导地位的价值标准，才能避免不同价值取向之间的矛盾和冲突，找到最佳利益结合点，使公共政策发挥其整体效能。“在公共政策过程中，并非完全遵守某种单一的伦理价值观念，而是各种政治价值和政治伦理观在现实政治制度构架之中协商的结果”[15]，显而易见，公共政策价值体现的是一种相互叠加的共识。多元的价值取向从总体上存在着统一性，即存在着符合人类进步发展、满足人类整体需要的价值取向，这是最高的和最根本的价值取向。公共政策主体只有妥善地解决社会中存在的诸多社会问题和社会矛盾，正确处理不同利益群体之间的关系，在价值冲突与整合过程中树立占主导地位的价值标准，以价值取向的优化整合来完善政策体系，才能提高公共政策效果，建立良好的社会秩序，使社会稳定发展。
4.层次性
公共政策的价值目标和价值取向是多元的，但这些价值目标和价值取向并不是并列或无序的，各种价值目标和价值取向密切联系，并且按照相应的规律形成具有一定逻辑层次的价值体系。在该体系中，各种价值要素的位阶和主次地位不是一成不变的，而是随着社会政治、经济、文化和环境的变化而不断变化。在特定的社会发展阶段，或者是在特定的环境、特定的领域，总有一种价值取向处于首要地位，而其他价值取向则处于次要地位。当社会发展阶段发生变化，或者是环境发生变化，公共政策价值取向的主次地位就会发生变化。因此，在进行公共政策价值取向的选择上，应充分考虑社会发展阶段、社会环境因素以及公共政策所涉及的特定领域，选择最为合适和恰当的公共政策价值取向。如，在效率与公平价值取向的主次地位的确立上，我国经历了几次的调整。在改革开放之初，依据当时社会经济发展状况，公共政策的基本价值取向坚持的是效率标准。经过改革开放的实践，我国的经济建设取得了举世瞩目的伟大成就，社会面貌发生了显著的变化，人民群众的生活水平得到了极大的提高。但由于片面强调效率优先，在调节利益分配上公共政策没能很好发挥应有的作用，从而导致贫富差距加大，社会矛盾加剧。在对公共政策伦理价值取向进行深刻反思后，党的十四大提出要“兼顾效率与公平”，党的十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”，党的十六届四中全会从构建社会主义和谐社会的高度，提出要“注重社会公平”，“效率”与“公平”因而构成了公共政策的双重价值取向。这是对改革开放前平均主义分配原则的否定，也是对单纯追求效率目标导致两极分化的伦理防范。
5.主观性
公共政策最基本的特征就是处理解决社会公共问题，调整人们之间的关系特别是利益关系。在社会发展的进程中，会出现各种各样的社会公共问题需要公共政策予以解决，但公共政策制定者面对的公共问题很多，不可能同时解决所有的公共问题，只有少数公共问题能被提到公共政策议程。尽管公共政策问题本身具有客观性，但对于进入政策议程的公共问题的选择却带有明显的主观色彩。公共政策的价值取向是在一定的价值观支配下对社会资源进行分配的利益倾向和选择，究竟选择哪些公共问题进入公共政策议程，需要公共政策制定者依据自身的价值观来分清社会问题的轻重缓急，并依据个人的愿望、兴趣作出选择。公共政策制定者人生经历、个性特征、社会地位、受教育程度以及个人偏好不同，对社会问题的认识和理解就会不同，对于公共问题的性质和轻重缓急的判断就会有所区别。某些社会公共问题已经明显的存在，但可能未能被公共政策制定者所感知并重视；有些社会问题在特定的历史条件下并非带有普遍性和紧迫性，但也有可能被公共政策制定者确定为公共政策问题，纳入公共政策议程。人们可能分享相同的数据，但这一事实并不意味着他们看到的是同一件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造人们对事实的感知。[16]因此，某种社会公共问题能否进入公共政策制定者的视野，与公共政策制定者的主观判断有密切的关系。