012公益诉讼的调解协议应当以判决的标准进行审查

——广州市人民检察院诉陈某兴、陈某根、钟某某土壤污染民事公益诉讼案[34]

内容摘要:本案系全国首例以调解方式结案的涉及土壤修复的环境公益诉讼案件。与普通民事调解结案相比,该案调解有如下创新点:

1.调解书格式新颖。考虑到公益诉讼的特殊性,本案首创以判决书格式撰写调解书,内容翔实。

2.调解书说理透彻。对于调解协议,调解书并不是简单地以“不违反法律规定”为由予以确认,而是进行全面审查,充分论述了调解协议的合法性、合理性和可操作性等。

3.调解书专业性强。被告在修复前必须提交环境详细调查报告;引入第三方机构对修复结果进行评估;根据污染土地利用现状,合理适用《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)HJ/T 350-2007》标准中的A级标准。

4.调解书可操作性强。修复空间范围以《测绘报告》坐标为准,修复标准以总石油烃(TPHs)含量不超过1000mg/kg为准,被告的修复义务非常明确。

5.调解书灵活性强。调解协议既规定一年修复期限,又规定了特殊情况下的延期;调解协议既规定修复范围以《测绘报告》为准,又规定超越《测绘报告》范围的污染物也要一并修复,兜底条款可保障隐蔽污染得到彻底修复。上述条款避免了执行过程中的僵化。

关键词:土壤污染 修复 调解协议

【裁判规则】

公益诉讼达成调解协议的,应当以判决标准进行审查。对因土壤污染而达成调解协议的,应当从有利于土壤修复和保护社会公共利益的角度出发,对土壤修复程序、修复期间、修复标准、待修复污染物的种类、待修复地块的空间范围、修复结束后第三方机构的验收及逾期未修复代履行程序的启动等进行全面审查,确保调解协议内容合法性、专业性,兼顾可行性和灵活性。

【典型案例】

〔案件索引〕

广东省广州市中级人民法院(2017)粤01民初215号民事调解书

〔基本案情〕

2012年1月18日,广州市萝岗区光烨润滑油厂的投资人钟某某将部分场地出租给陈某兴、陈某根用作加工基础油的工场。2014年8月29日,光烨润滑油厂因环保设施未验收而被环保部门处以立即停产及罚款10万元的行政处罚,但陈某兴、陈某根并未停产。2015年7月15日,公安机关会同环保部门前往现场调查,查获废液压油242桶(170公斤/桶)、基础油5罐(内容物共重约30吨)等。经鉴定,上述原料含废矿物油,属于《国家危险废物名录》中的危险废物。陈某兴、钟某某均以污染环境罪被追究刑事责任。广东省环境科学研究院受委托于2017年4月作出《环境损害鉴定评估报告》显示:部分土壤矿物油含量高于1000mg/kg,最高含量达10200mg/kg。案涉污染地块土地利用总体规划为建设用地,现状为村庄。广州市人民检察院提起环境民事公益诉讼,要求陈某兴、陈某根、钟某某恢复污染地块原状、处理现场危险废物以及赔偿生态环境服务功能损失等。

广州市中级人民法院受理案件后,组织公益诉讼人和被告进行了多次调解、协商,并就相关专业技术问题向技术专家进行了咨询,促成双方达成调解协议。

〔调解结果〕

广州市中级人民法院于2018年2月7日作出(2017)粤01民初215号民事调解书,确认如下调解协议:

一、陈某兴、陈某根、钟某某须于调解书生效之日起三个月内就案涉污染地块向人民法院提交环境详细调查报告,于提交环境详细调查报告之日起两个月内向人民法院提交修复方案、修复协议、修复机构的主体、资质等材料,并于调解书生效之日起一年内共同将案涉污染地块的污染物总石油烃(TPHs)修复到未受污染的环境水平,即《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)HJ/T 350-2007》标准中的A级标准(1000mg/kg)。

二、逾期未修复的,由人民法院选定有资质的机构代为修复,修复费用由陈某兴、陈某根、钟某某承担。如果因客观原因确实无法在上述期限内修复的,陈某兴、陈某根、钟某某应不得迟于期限届满前三十日向人民法院申请延期并提交相关材料,由人民法院决定是否延期。

三、案涉污染地块的范围以广州市开发区、黄埔区土地执法测字2017(镇龙)第172号、173号《测绘报告》所确定的实测图为准(即第172号《测绘报告》中坐标J1、J2、J3、J4、J5、J6、J7、J8、J9、J10所围区域,第173号《测绘报告》中J1、J2、J3、J4、J5、J6、J7所围区域)。如果污染物超越上述范围,也要一并修复。

四、陈某兴、陈某根、钟某某及其委托的修复机构在修复过程中不得存在任何违反法律、法规等规定的行为,也不能造成任何新的污染,并主动接受人民法院、公益诉讼人、属地环保行政部门及社会监督。

五、陈某兴、陈某根、钟某某修复完毕后,应及时向人民法院提交修复工程总结材料,由第三方机构对治理修复效果进行评估,如果产生费用,由陈某兴、陈某根、钟某某承担。

六、本调解协议第一、二、三、四、五项所产生的费用,均由陈某兴、陈某根、钟某某共同承担,并互负连带责任。陈某兴、陈某根、钟某某对上述费用各承担三分之一,如陈某兴、陈某根、钟某某支付超过自己应承担的部分,有权向其他方追偿。

七、污染现场废液压油242桶、基础油5罐(重约30吨)的处理,按照广东省广州市黄埔区人民法院(2016)粤0112刑初415号刑事判决执行,实际产生的费用由陈某兴、陈某根共同负担,并互负连带责任。

〔调解理由〕

法院生效调解书认为:

(一)关于调解协议第一条。首先,关于确定一年修复期限的问题。经咨询专家,该修复期限主要包括如下几个部分:1.对污染现场进行环境详细调查,并出具环境详细调查报告通常需要三个月的时间;2.聘请专业修复机构后,修复机构根据详细调查报告制订修复方案通常需要两个月的时间;3.出具修复方案后,仍需要六个月左右的时间进行修复。因此,本院对一年的修复期限予以确认。

其次,关于修复具体污染物的问题。经公益诉讼人向国土部门查询,案涉地块被规划为建设用地,且在污染发生时建有简易厂房。经咨询专家意见,现在尚不存在建设用地环境的国家标准,最为接近建设用地环境标准的是《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)HJ/T 350-2007》,因此该标准应当作为案涉污染地块土壤修复的基准。但该标准中涉及92项物质的标准限值,本案有证据证明的污染物是废液压油,经咨询专家意见,废液压油对应该标准中的物质为总石油烃(TPHs)。如果要求三被告将该92项物质均修复至标准限值,欠缺事实依据。在调解过程中,双方同意仅对案涉污染地块中的污染物总石油烃(TPHs)进行修复,故本院对此予以确认。

最后,关于将污染物修复到何种标准限值的问题。《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)HJ/T 350-2007》分为A级和B级两个标准,其中A级标准中总石油烃(TPHs)的含量限值为1000mg/kg,而B级标准中总石油烃(TPHs)的含量没有限值要求,故专家建议适用A级标准。《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)HJ/T 350-2007》规定,符合A级标准的土壤可适用于各类土地利用类型。我国目前实行的《土地环境质量标准》(GB 15618-1995)中尚未对土壤中总石油烃(TPHs)含量提出限值,而《农用地土壤环境质量标准(三次征求意见稿)》中规定的“石油烃总量”标准为500mg/kg,故广东省环境科学研究院出具的《环境损害鉴定评估报告》以上述征求意见稿中的500mg/kg的标准作为评估的基础。本院认为,《农用地土壤环境质量标准(三次征求意见稿)》不宜作为案涉污染地块的修复标准,具体理由如下:1.案涉地块被规划为建设用地,建有简易厂房,实际也未作农业用途,故适用农用地“石油烃总量”标准不妥;2.上述标准仅为征求意见稿,尚不具备法律效力,而且存在被修改的可能;3.《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)HJ/T 350-2007》是规定土壤总石油烃(TPHs)含量限值现行有效的国家标准,而且该标准规定符合A级标准(1000mg/kg)的土壤可适用于各类土地利用类型。因此,双方协议将案涉地块总石油烃(TPHs)含量修复至1000mg/kg的标准,符合现行有效的国家标准和案涉地块的用途,本院予以确认。

(二)关于调解协议第二条。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百零三条规定:“被执行人不履行生效法律文书确定的行为义务,该义务可由他人完成的,人民法院可以选定代履行人;法律、行政法规对履行该行为义务有资格限制的,应当从有资格的人中选定。必要时,可以通过招标的方式确定代履行人。申请执行人可以在符合条件的人中推荐代履行人,也可以申请自己代为履行,是否准许,由人民法院决定。”该条款规定了被告逾期未修复的救济措施,即由人民法院启动代履行程序。调解过程中,本院也考虑到实际土壤修复工作可能会出现不可控的情况,如果确因不可归咎于被告过错的客观原因导致逾期未修复,且被告已经实际开展修复工作的,此时应灵活掌握,不可盲目启动代履行程序。协议第二条规定被告申请延期及法院审核的内容,有利于修复的连续性,故本院予以确认。

(三)关于调解协议第三条。在2017年9月30日本院组织当事人第一次现场调解过程中,广州市开发区国土资源和规划局委托深圳地质建设工程公司对案涉污染地块进行了测绘,初步确定了案涉地块污染物的范围,并据此制作了《测绘报告》。但上述范围只是初步的测绘结果,案涉地块污染物的具体分布情况并不详尽。协议第三条中“如果污染物超越上述范围,也要一并修复”的兜底条款,使得调解协议操作性更强,并确保隐蔽的污染物一并得到修复,可以最大限度地保护生态环境,故本院予以确认。

(四)关于调解协议第四条。经咨询专家意见,土壤修复一般应遵循原地修复的原则,不能将受污染的土壤与他处的土壤进行简单替换,否则会造成新的污染。协议第四条对被告修复土壤的行为进行了规范,并引入监督机制,可以保障修复工作合法、有序地开展,故本院予以确认。

(五)关于调解协议第五条。判断被告是否修复合格,涉及环境工程方面的专业知识,应当由专业机构评估后确定。协议第五条规定由第三方机构对治理修复效果进行评估,可以从专业上对修复结果最后把关,确保修复达标,故本院予以确认。

(六)关于调解协议第六条。调解协议第一、二、三、四、五项所产生的费用与土壤修复有关,协议第六条规定三被告对外承担连带责任、对内各承担三分之一,既可以最大限度地保障土壤修复工作的开展,也厘清了三被告之间的责任分担,可尽量避免三被告之间产生新的纠纷,故本院予以确认。

(七)关于调解协议第七条。对污染现场废液压油242桶、基础油5罐(重约30吨)的处理,已经由广东省广州市黄埔区人民法院(2016)粤0112刑初415号刑事判决明确由广东省广州市公安局黄埔区分局执行,且该刑事判决已经发生法律效力,故本案不应对上述污染物进行重复处理。鉴于刑事判决未对上述污染物的处置费用进行处理,且陈某兴、陈某根同意仅由其二人负担上述污染物的处置费用,协议第七条有利于污染物的处理,故本院予以确认。

【法官评析】

在“蓝天、碧水、净土三大保卫战”中,净土保卫战被称为一场“看不见硝烟的战争”。土壤是农业生产的基础,是人类最基本的生产资料和劳动对象,也是陆地生态系统的重要组成部分。本案系全国首例以调解方式结案的涉及土壤修复的环境公益诉讼案件。本案中,被告在建设项目需配套建设的环保设施未经验收、未取得《危险废物经营许可证》的情况下,非法处置危险废物,对周边土壤造成严重侵害,应当承担侵权责任。广州市中级人民法院在案件调解过程中充分咨询技术专家意见,从专业角度完善调解协议,为修复工作奠定了良好基础;引入第三方机构对修复结果进行评估,以保障修复达标;根据污染土地性质,合理适用《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)HJ/T 350-2007》标准中的A级标准等,保证调解协议的专业性。同时,在调解协议中具体规定了修复范围和修复标准,保证了调解协议的可操作性。本案合理运用调解方法,促成公益诉讼人与被告达成调解协议,有利于受污染的环境得到有效和及时的修复,体现了环境资源审判修复性司法的重要特点。

【相关法条】

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

第二十五条 环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后,人民法院应当将协议内容公告,公告期间不少于三十日。

公告期满后,人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的,应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的,不予准许。

调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容,并应当公开。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》

第五百零三条 被执行人不履行生效法律文书确定的行为义务,该义务可由他人完成的,人民法院可以选定代履行人;法律、行政法规对履行该行为义务有资格限制的,应当从有资格的人中选定。必要时,可以通过招标的方式确定代履行人。

申请执行人可以在符合条件的人中推荐代履行人,也可以申请自己代为履行,是否准许,由人民法院决定。

编写人:广东省广州市中级人民法院 刘欢