二、招标文件的发售

招标人向潜在的投标人提供招标文件的目的，是提出交易条件，方便投标人编写投标文件和了解招标程序和规则。招标人应根据招标公告规定的程序和要求，向响应招标公告要求，对招标项目感兴趣的所有潜在投标人提供招标文件，或者向响应其投标邀请书的投标人提供招标文件；如果采用资格预审程序，招标人应向已通过资格预审的所有投标人提供招标文件。

（一）关于发售招标文件的基本要求

《招标投标法实施条例》第十六条规定：“招标人应当按照资格预审公告、招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点发售资格预审文件或者招标文件。资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于5日。招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。”这里强调三点：

一是招标人应当在招标公告（投标邀请书、资格预审文件）规定的时间和地点发售招标文件，投标人应当在此地点和规定的时间内购买招标文件。

二是招标文件的发售期不得少于5个自然日，这是一个最低期限，招标人应综合考虑节假日、文件发售地点、交通条件和潜在投标人的地域范围等情况，适当合理延长招标文件发售期，以吸引尽可能多的潜在投标人参与投标。

三是为减轻投标人负担，吸引更多的潜在投标人参与竞争，鼓励招标人或其招标代理机构免费发放招标文件，确需收取必要的成本费用的，也应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。尤其是在电子招标的情况下，已经没有印刷、邮寄之说，招标人应当免费提供招标文件。

另，政府采购货物和服务项目招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。

（二）发售招标文件环节存在的常见问题

（1）在发售招标文件以及相关资料和有关解释中因工作疏忽或有歧视性做法，向不同投标人提供的资料在内容、交付时间以及解释与答复的内容和时间等方面不一致，导致潜在投标人的信息不对称，偏袒个别投标人使其占有先天竞争优势，违反公平原则。

（2）招标文件发售地点与招标公告规定的地点不一致，或者发售时间过短，都影响投标人权益。

（3）招标文件售价过高，增加投标人负担，投标人对此也颇有微词甚至引发投诉。

相关案例2-44 售价1500元的招标文件

某造价不到300万元的土建项目，招标文件每份售卖费1500元，60多家施工队伍报名，收取售卖费近5万元归招标代理机构所有。有关部门认定这家招标代理机构存在通过售卖招标文件牟利的行为，遂作出相应的处罚。

评析：招标代理机构从事招标代理业务，出售招标文件可以收取编制成本费，但收费应当合理，不得以营利为目的，仅能够用于“弥补招标文件印制成本费用”，本案招标代理机构以出售招标文件牟利，这是违反法律规定的行为。

（4）招标文件发售时间过短、时间安排不适当，如安排“十一”长假发售或者只发售一天，或者发售方式不符合要求，导致部分潜在投标人失去购买招标文件的机会，这种不符合常规做法，本身就隐含着一种倾向性或具有排斥性。

（三）招标人应当严格依法发售招标文件

（1）招标人应确保提供给所有投标人的招标文件资料完全一致；对投标人提出的有关招标文件的任一合理要求的答复和招标文件的修改补充资料都应书面告知所有潜在投标人，但不指明其出处和来源。

（2）招标文件的发售地点应与招标公告中列明的地点相一致，招标人不得随意进行变更。如果确实因意外情况（如台风、地震等不可抗力因素），需要变更发售地点的，应及时在与发布招标公告相同的媒体上发布变更公告或书面通知潜在投标人。

（3）设置合理的招标文件发售时间。招标文件发售的起始时间，应以招标公告中确定的开始发售日期为准，文件发售时间可以与公告发布的时间不一致。招标文件发售的截止时间，相关法律法规中都没有明确规定，一般由招标人自行决定，大多规定建设工程勘察设计、施工、货物采购招标文件的发售时间至少为从招标文件发售之日起5日。

招标人应设置比较合理的招标文件发售时间，足以让外地潜在投标人有足够时间安排行程来购买到招标文件。政府采购货物和服务招标项目招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。尽管《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》第二十六条第二款也规定：“招标文件的发售期不得少于5个工作日”，但机电产品国际招标发售期都应当要长一点。招标文件售出后，不予退还，也不得擅自终止招标。而且该办法第二十七条进一步规定，招标公告规定未领购招标文件不得参加投标的，招标文件发售期截止后，购买招标文件的潜在投标人少于3个的，招标人可以依照本办法重新招标。重新招标后潜在投标人或投标人仍少于3个的，可以进入两家或一家开标评标；按国家有关规定需要履行审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，报项目审批、核准部门审批、核准后可以不再进行招标。

（4）对于招标文件发售形式，纸制或电子文档均可。招标人应当制作书面招标文件，也可以在通过信息网络或者其他媒介发布电子招标文件，通过信息网络或者其他媒介发布的招标文件与书面招标文件具有同等法律效力。招标人如果同时采用两种形式发售招标文件，必须保持两种形式招标文件内容的一致性；出现二者内容不一致时以电子招标文件为准。但对于机电产品国际招标项目而言，除另有约定的，纸质招标文件和电子招标文件出现不一致时以纸质招标文件为准。

（5）规范招标文件售价。虽然出售招标文件除收回招标文件编制成本外还另有重要作用，即通过发挥招标文件价格杠杆作用，来达到控制潜在投标人数量，引导符合招标人要求的潜在投标人投标的目的，实践中有这样的做法，但是《招标投标法实施条例》第十六条第二款规定：“招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。”因此，以招标文件免费提供为原则，采用电子招标方式时，招标文件应上传至电子招标交易平台供潜在投标人自行免费下载，招标人不应另行向潜在投标人收取任何其他费用。

发售纸质招标文件可以收取编制成本费，但收费应当合理，不得以营利为目的，仅能够用于“弥补招标文件印制、邮寄的成本费用”；对招标文件所附的设计文件，招标人可以向投标人酌收押金；对于开标后投标人退还设计文件的，招标人应当向投标人退还押金。因此，对招标文件的收费，只能相当于招标人印制、邮寄招标文件的成本，且必须避免收费过高而影响潜在投标人参与投标，招标人和招标代理机构均不得抬高招标文件售价来牟利。

外地潜在投标人购买招标文件需要招标人代为邮寄的，招标人可以根据邮政部门的收费标准适当收取一定的邮寄费用，但这一做法最好能在招标公告中事先规定。招标人发售招标文件等的费用，必须全部开具发票，防范投标人向税务部门投诉的风险。招标文件售后不退，投标人不得要求招标人退还其购买招标文件的款项。如果招标失败后重新招标的，原参与投标的投标人还需要重新购买招标文件。

（6）招标文件发售前，应允许供应商查看招标文件，以便潜在投标人自行确定是否有意向参加本次招标。采用邀请招标方式采购的，只有接到投标邀请书的供应商才有资格购买招标文件。采用资格预审方式的公开招标项目，只有通过投标资格审查的潜在投标人才有资格购买招标文件。

（7）发售招标文件环节也要注意保密。《招标投标法》第二十二条第一款规定：“招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。”也就是说，开标前，招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况，这就意味着招标人在发售招标文件时也负有保密义务，尤其在登记投标人报名信息时，招标人应该对每一个购买招标文件的潜在投标人单独登记，不得将投标人信息登记在同一份表格中，以免后购买招标文件的投标人轻易获得已购买招标文件投标人的信息，这对先购买招标文件的投标人来说是不公平的，违反有关保密规定，也会为串通投标埋下隐患。

（8）正确处理未购买招标文件的潜在投标人可否参加投标的问题。对此问题，《招标投标法》及配套规定都没有作出明确的规定，因此应根据招标文件的具体规定来处理。如果招标文件明确规定不接受未购买招标文件的投标人的投标，则对未购买招标文件的投标人提交的投标文件，招标人有权拒绝接收；如果招标文件没有明确规定，则招标人应当接收该投标文件。例如，《机电产品国际招标标准招标文件（试行）（第一册）》第一章“投标人须知”中第2.1条明确规定：“投标人是响应招标、已在招标人或招标机构处领购招标文件并参加投标竞争的法人或其他组织。任何未在招标人或招标机构处领购招标文件的法人或其他组织不得参加投标。”

当然，遇到未购买招标文件的潜在投标人投标的情况时，招标人应对投标人获取招标文件的来源进行了解，如果是多家投标人共用一本招标文件，则有串通投标的嫌疑[20]。