二、工程建设项目强制招标的范围

规定强制招标制度，具有公开、规范、透明、效益等制度优势，但是程序繁杂、时间过长，在采购效率、成本等方面也有一定的劣势，因此强制招标的项目范围并不是越广越细就越好，要在充分考虑竞争性市场发展成熟度，考虑采购范围的规模和经济性，考虑采购的效率和成本，考虑平衡市场管制和赋予市场竞争自主权二者的关系，尊重市场配置资源的基础性作用，避免过多行政干预等基础上合理确定强制招标的项目范围。

《招标投标法》第三条第一款从项目性质和资金来源两个维度规定了在工程建设项目领域的强制招标项目：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”具有上述条件之一的就在强制招标项目范围之内。但此规定过于原则。准确界定强制招标项目，还要从以下几方面理解、把握：

（一）对“工程建设项目”的理解

《招标投标法实施条例》第二条中规定：“招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。”“工程”和“工程建设项目”有交叉，如何区分呢？简单来说，可以将工程的建设过程称为“工程建设项目”，工程建设形成的最终产品称为“工程”。根据《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》，“建设工程”是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。也就是指所有通过设计、施工、制造等建设活动形成的有形固定资产，要避免对“工程”作扩大化理解[20]，如希望工程、信息化工程、产品研发工程，等等。

（二）“建设工程”范围大于“建筑工程”

建设工程一般是指整个建设项目，建设项目指在一个总体设计或初步设计范围内，由一个或几个单项工程所组成的经济上实行统一核算、行政上实行统一管理和建设的工程实体。一般以一个工厂、事业单位（学校、医院）为一个建设项目。建筑工程是建设项目的各个组成，包括民用建筑、工业建筑、文教卫生体育、市政公共设施、房屋建筑及附属设施，它是建设工程中需建筑的部分，如构筑物、建筑物。建筑按使用功能分包括：（1）生产性建筑，如工业建筑（发电厂、炼油厂、造纸厂、纺织厂等）、农业建筑（粮库、灌溉站、饲养场、拖拉机站等）。（2）非生产性建筑，如居住建筑（住宅、宿舍、公寓等）、公共建筑（医院、影院、商场、宾馆、礼堂等）。简单来说，比如整个一个工厂的建设，开工典礼至生产出成品宣布正式投产，这是一个工程的建设，这个工厂就是建设工程。而工程里的办公楼、职工宿舍、车间就是一个个建筑工程。[21]

（三）对“建设工程”的理解

《招标投标法实施条例》第二条中的“建设工程”，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。在“新建、改建、扩建”之后加上“及其”用词，也就是说只有新建、改建、扩建工程，以及与其直接相关的装修、拆除、修缮工程属于上述法条所规定的“建设工程”，单独实施的装修、拆除、修缮不在“建设工程”范围之内，也就不在强制招标范围之内。就此问题，国务院法制办秘书行政司《对政府采购工程项目法律适用及申领施工许可证问题的答复》（国法秘财函〔2015〕736号）有具体规定，明确“按照招标投标法实施条例第二条的规定，建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮属于依法必须进行招标的项目。据此，与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建无关的单独的装修、拆除、修缮不属于依法必须进行招标的项目。”

（四）工程招标项目具体范围和规模标准

上述应当招标的工程建设项目的范围仍然规定得过于原则，范围明显过大，需要立法进一步对项目范围进行细化，对项目规模标准予以划定。原国家计委于2000年5月1日发布了第3号令《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，对《招标投标法》第三条规定的三类项目具体范围和规模标准进行了界定和列举。主要规定有：（1）关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括：煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目；邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市设施项目；生态环境保护项目；其他基础设施项目。（2）关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：供水、供电、供气、供热等市政工程项目；科技、教育、文化等项目；体育、旅游等项目；卫生、社会福利等项目；商品住宅，包括经济适用住房；其他公用事业项目。（3）使用国有资金投资项目的范围包括：使用各级财政预算资金的项目；使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。（4）国家融资项目的范围包括：使用国家发行债券所筹资金的项目；使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目；使用国家政策性贷款的项目；国家授权投资主体融资的项目；国家特许的融资项目。 （5）使用国际组织或者外国政府资金的项目的范围包括：使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织或外国政府及其机构的贷款资金的项目；使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。

在上述范围内的项目并非不区分项目规模大小一律必须招标，还要考虑项目的规模与招标采购成本的匹配性因素，明确上述范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

原国家计委第3号令的规定解决了招标范围和规模标准的确定问题，促进了招标投标制度落地。但随着经济社会不断发展和改革持续深化，该规定在施行中逐步出现范围过宽、标准过低的问题，加重了市场主体负担。因此，国家发展改革委修订并报请国务院同意后发布了《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委第16号令），自2018年6月1日起执行。2018年6月6日，国家发展改革委又发布《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号），就《必须招标的工程项目规定》中“必须招标的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目的具体范围”进行了明确规定。与原国家计委第3号令相比，新的规定主要修改了三方面内容[22]：

一是缩小必须招标项目的范围。从使用资金性质看，将《招标投标法》第三条中规定的“全部或者部分使用国有资金或者国家融资的项目”，明确为使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目，以及使用国有企事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。从具体项目范围看，按照确有必要、严格限定的原则，大幅缩减必须招标的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目的具体范围（即《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》的内容）。

二是提高必须招标项目的规模标准。将施工的招标限额提高到400万元人民币，将重要设备、材料等货物采购的招标限额提高到200万元人民币，将勘察、设计、监理等服务采购的招标限额提高到100万元人民币，与第3号令相比翻了一番。

三是明确全国执行统一的规模标准。不再授权省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准，明确全国适用统一规则，各地不得另行调整。

根据《必须招标的工程项目规定》，对《招标投标法》第三条中的工程建设项目必须招标的范围明确界定如下：

（1）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：（一）使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；（二）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。

（2）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目包括：（一）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目；（二）使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。

（3）不属于上述（1）、（2）项规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；（二）铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目；（三）电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；（五）城市轨道交通等城建项目。

（4）上述规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。