第四节 公文处理工作流程

首先我们提出以下四个问题,来说明什么是公文处理工作流程,为什么必须按照规定流程处理公文。第一个问题:作为秘书人员,领导交给你一个任务,要你尽快写出一份公文,你怎么办?第二个问题:作为部门主要领导,参加政府会议时,本部门向你电话汇报一件比较紧急的事情,需要报政府领导,该领导正好在主席台上,你怎么办?第三个问题:作为部门主要领导,参加上级会议,在会上发了一些材料,回到本单位后,你怎么办?第四个问题:作为单位主要领导,上级下发文件部署了某专项工作,你怎么办?

一、公文处理工作流程

根据2012版《条例》的有关规定,党政机关公文处理工作流程是由公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作组成的程序系统。其关键之处在于,加强对流程的优化设计和统筹协调,提高流程处理质量和效率。

按照法定职责、权限和程序处理公文,这是党政机关公文处理工作流程的核心要求。特别是作为普通工作人员,这样做,在想做事、能做事、做成事、做好事的同时,既是保护领导,也是保护自己,避免犯错误的客观需要。

由于在党政机关日常工作中,公文拟制、办理、执行结束后,就相对比较集中地完成了一项工作,所以,下面主要是对“公文拟制、办理、执行”的流程进行分析,而将相对比较分散的“公文管理”单列一节进行分析。

二、公文拟制

2012版《条例》第十九条提出,起草公文应当做到七个方面的要求。公文拟制得好,可能不显山不露水,但是一旦有问题,轻则影响机关形象,影响公文执行,重则造成重大的政治、经济、社会影响和损失。所以,我们必须高度重视公文拟制工作。

(一)起草环节

起草是根据领导的交拟意见或批办意见撰写文稿的过程,一般分为交拟、拟议和撰写三个步骤。

1.要准确领会和贯彻领导机关意图

领导机关在下达公文撰写任务时,应尽可能地向撰稿人明确提出文稿的任务(写什么)、意图目的(为什么写)、思想(主要有什么思想观点)、政策根据(有什么根据)、写作要求(具体怎么写,有哪些重点、亮点,人大代表、政协委员、人民群众关注的热点、焦点问题)等,即所谓“交任务、交意图、交思想、交政策、交要求、交重点”,以便撰稿人心中有数,保证撰写的时效和质量。例如,2012版《条例》第十九条第七项所要求的,机关领导要主持、指导乃至亲自动手起草重要公文,或经领导集体研究讨论后,交撰写人创作成文,经反复研究修改,凝聚集体智慧而成。例如,《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的起草过程,党的十八大报告、十九大报告诞生过程。[28]

起草人员必须与领导机关保持高度一致,公文内容才能很好地体现领导机关的工作意图,保证公文的质量,获得领导认可。要准确领会领导机关意图,必须学会与领导机关沟通,把领导的所思所想、所筹所划弄清楚,做到既能按领导意图正确“发挥”,又不自作聪明,越俎代庖。对领导机关意图,凡属正确的要坚决执行;不完善的要提出补充修改意见和建议,诚恳地提出自己的不同看法;对确实错误的(而不是个人认为错误的),要严格按照组织程序,选择恰当时机,讲究方式方法施加影响和引导,尽量予以弥补和纠正。在这个过程中,要注意把握好角色定位,努力做到既是文秘又是参谋,如有异议,不急不躁,深思熟虑后提出建议而不擅作决定,更不能用个人看法代替领导机关意图。

2.要做好拟议工作

拟议是指撰稿人正式动笔之前的酝酿、构思过程,如对第十九条第三项所要求的“内容简洁,主题突出,观点鲜明,结构严谨,表述准确,文字精炼”,以及第四项所要求的“文种正确,格式规范”,要有一个通盘的谋划和考虑,做到胸有成竹。重要文稿应会同有关部门和人员共同商议研究,如第十九条第五项所要求的,要深入调查研究,充分进行论证,广泛听取意见,在调查、座谈、讨论等基础上,拟出提纲要点,经领导审阅认可之后才开始正式起草,切忌单纯由几个秘书人员闭门造车,使部门沦为单纯提供资料的角色。例如,第十九条第二项所要求的,一切从实际出发,实事求是分析问题,所提政策措施和办法切实可行。通过拟议,可以深入一线实际,发现问题、提出问题和解决问题,可以发现人才、培养人才和选拔人才。

3.要坚持依法执政,依法行政,做到依法行文

部分地方为促进经济发展、改善招商引资环境,出台文件规定够什么资格标准的企业,行政执法部门不得擅自进入检查,有的甚至需要当地党委一把手(甚至报上级党委决定)允许后才能检查,也就是简单地将本来辩证统一的管理和服务割裂开来,通过发布这样的公文、出台这样的政策,来弱化法定的管理,强化所谓的服务,从而达到吸引投资、推动经济发展的目的。实际上,不管是从中国特色社会主义法律体系的法理来看,或是从公文制度来看,还是从公文实践来看,结果往往都是适得其反,这是公文意图与公文举措及其效用相背离的典型例子。

党政机关及其工作人员必须不断提高法制观念和依法办事、依法行文的能力。公务人员必须培养独立思考判断的基本思维习惯和品质。没有真正的独立思考和判断,就不会有真正的依法执政和依法行政。在接受具体写作任务后,首先应该翻阅上级来文和有关文件,学习党和国家有关的方针、政策,深入理解其精神实质和政策界限,查阅相关阶段性文件材料,搞清楚问题的来龙去脉和现状,掌握“两头”(即掌握中央精神与实际情况、实际需要)、明晰“中间”(即明晰领导意图与文件意图),准确把握政策界限,根据本地区、本系统、本部门的实际情况有效地贯彻上级精神,提出正确的措施和办法,正确办理文件。也就是说,在公文起草过程中应当做到“符合国家法律法规和党的路线方针政策,完整准确体现发文机关意图,并同现行有关公文相衔接”[29]。法律、法规等必须面对日新月异的经济社会发展,做文、做事者自身也有诸多历史的局限[30],这些都是客观存在的。因此,依法行文,更重要的是依照法律的基本精神和宗旨行文,而不是简单地死抠法律条文,从而束缚了思想的解放,削弱了改革的力度,打击了创新的勇气。

4.要加强对起草工作和所涉及内容事项的组织协调

一个基层起草人员,要善于争取直接领导对公文起草协调必要性和协调难度的理解,而作为机关一个内设部门的中层领导应该具有敏锐的问题意识,及时向机关主管同志提出协调意见和建议,协助领导提出协调方案和对策,如有必要还需在机关主管同志的领导下协调内部人员开好协调会,并积极、准确、全面地去落实会议精神。

协商存在几种情况:一是虽然进行了协商,也经过会签,但意见并不成熟。二是会签部门之间没有达成统一认识,却没有如实反映。三是会签人不是主要负责人,会签意见不能代表部门意见。四是在会议讨论事项时,部门间出现新的分歧、新的意见,各唱各的调,令领导难以决断,只好发回部门重议。五是根本没有协商,却谎称协商。六是公文执行难度大。七是分工不明。

对于协调过程而言,应该注意以下几点:(1)如2012版《条例》第十九条第六项所要求的,公文凡涉及其他地区、部门职权范围的事项,拟文部门应主动与其协商,取得一致意见后行文,不能擅自行文,更不能谎报瞒报。(2)如仍有分歧意见,主办部门的主要负责人应直接出面或委托专人进行协调,确保协调结果能代表部门意见。(3)经协调仍无法取得一致时,主办部门须实事求是地列明各方理据,提出办理建议,与相关部门负责人会签后,报请上级机关协调或裁决。[31]否则,在向下行文时,如第十六条第四项所要求的,涉及多个部门职权范围内的事务,部门之间未协商一致的,不得向下行文;擅自行文的,上级机关应当责令其纠正或者撤销。(4)主办部门及有关部门要以大局为重,不能只顾本部门利益。如上级机关一旦裁定,就要坚决服从,认真执行,自觉维护公文权威,保证公文执行效用。(5)公文起草人(包括所有接触公文的人)如发现问题,都应该有责任、有义务按照组织程序反映有关问题,汇报、通报、告知公文制度的有关要求,然后按照领导的正确指示处理公文。

(二)审核环节

2012版《条例》第二十条要求,“公文文稿签发前,应当由发文机关办公厅(室)进行审核”。第二十一条要求:“经审核不宜发文的公文文稿,应当退回起草单位并说明理由;符合发文条件但内容需作进一步研究和修改的,由起草单位修改后重新报送。”

抓好审核把关工作,要注意如下六个方面:一是高度重视审核把关的意义作用。审核把关是公文处理工作的重要环节,影响到公文制发的质量和效率。二是明确审核把关的责任。发文机关办公厅(室)要高度重视,进一步规范程序,健全制度,加强领导,切实负担起公文审核把关的责任。相关业务科室要从公文体例、格式、内容、行文规则、协商一致性审查、合法性审查、信息公开审查、保密审查等方面进行审核把关,在严格履行处理程序后,由办公室统一对外发布或报送。负责核稿的人员,必须按照有关制度要求,实事求是,一丝不苟,抓紧抓好。三是明确审核把关应遵循的原则。要坚持依法行文,严格界定发文主体,加强沟通协调,实事求是,依法办事,坚持政策,及时审核,严谨细致,注重质量,精益求精,努力使质量与效率相统一。领导在签发文件前,也必须再次审核文稿,确认后才能签发。国务院再三强调,要坚持权由法授、权责法定,严防“红头文件”越权代法。[32]四是突出重点,全面加强审核把关工作。五是需要发文机关审议的重要公文文稿,审议前由发文机关办公厅(室)进行初核。六是退文要准确、及时,不要遗漏、延误;如需重新报送的,必须对时限、内容、形式等方面提出明确要求;注意准确登记退文受理人员姓名、部门、联系方式等信息。

(三)签发环节

要高度重视签发工作。公文签发作为发文拟制流程中负总责的环节,是指机关或部门领导对拟以本机关、部门名义发出的文件送审稿进行最终审核并签注发出意见的活动。签发是机关领导行使职权、履行职责的重要手段。

要区分签发类别。由于签发人身份、地位及工作程序的不同,可以将签发分为:正签,指在自身法定职权范围内签发公文;代签,指根据授权代他人签发公文;核签,又称加签,指上级领导人签发下级机关或部门的重要公文;会签,指两个或两个以上机关联合行文时,由各机关的领导人共同签发公文。

要注意区别签发和签署。签发一般是在“签发单”相应栏目内的签注活动,或者是在发文稿首页批示同意发文的意见,而后在正式文本上加盖印章发出。而签署是在缮印制作出的正式文本上的签注活动,签署后直接发出。签发人可以是正职或副职领导,而签署人往往只能是正职领导,副职领导一般不联署。

要坚持先审核后签发。只有对公文进行审核无误后才能送交领导人签发。签发人在批示发出之前,必须对文稿做全面系统的阅读检查,以发现审核工作中可能遗漏的问题,并及时纠正或弥补文稿中的错漏,更好地保证公文质量。不能先签后核,否则容易造成签发失效或造成反复签发,浪费时间和资源,使审核失去作为领导签发的“助手把关”作用。部门不应将草稿直接送本级政府负责人签批。未经发文机关文秘部门审核的文稿,负责人原则上不予受理签发。实际工作中,有的单位直接报请领导签发,再交文秘部门行文,导致领导反复签发,欲速反而不达。

要坚持按权限签发。签发人必须根据其职权范围,各负其责,依职签发,只能签发自身法定权限内的公文,而不能越权签发。越权签发的公文不具有法定效用。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。对于某些事关全局的长期性、关键性文件,必须由领导班子集体讨论通过,共同负责,最后由主要负责人签发;或由领导班子集体讨论通过后报请同级人民代表大会及其常务委员会批准后,最后由本机关主要负责人签发。党委、政府的办公厅(室)根据党委、政府授权制发的公文,由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。

例如　《国务院工作规则》第四十八条规定:国务院制定的行政法规、发布的命令、向全国人大或全国人大常委会提出的议案,由总理签署。以国务院名义发文,经国务院分管领导同志审核后,由总理签发。以国务院办公厅名义发文,由国务院秘书长签发;如有必要,报国务院分管领导同志签发或报总理签发。

要坚持规范书写签发意见。签发人签发公文,应当签署意见、姓名和完整日期;圈阅或者签名的,视为同意。签发意见不应直接写在正文文稿上,而应在“签发单”相应栏目内批注定稿及发出意见(如“发”“速发”等),并签注完整的姓名与日期,缺一不可;会签也是如此。代签时,应标注“代”“代签”等字样。签发文稿要用毛笔、钢笔,或签名章、电子印章。有的领导签发公文时习惯于只写姓、月日而不写名、年,时间一长,就会影响对文件生效日期的认定、查考。签发人在签发过程中,对正文内容有具体修改意见和要求的,其表述方式一般应符合国家标准《校对符号及其用法》(GB/T 14706—93)的校对标记要求。修改文字不宜太简略、潦草,应易于理解和辨认。

三、公文办理

2012版《条例》第二十三条规定:“公文办理包括收文办理、发文办理和整理归档。”由于发文办理与公文拟制环节紧密相连,所以,下面紧承上一部分,先分析发文办理。同时,建议考虑修订完善2012版《条例》的相关章节,使之与公文处理工作的实际流程相吻合。

(一)发文办理

1.复核

2012版《条例》第二十五条第一项要求,“已经发文机关负责人签批的公文,印发前应当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核;需作实质性修改的,应当报原签批人复审。”

在实践中我们一直强调,要有“在文稿出手之前再看最后一眼、通读最后一遍、把好最后一关”的意识和行动,甚至于在用印之后、发出之前还应该“再看一眼”。往往就是这“最后一眼”,会发现新的问题或瑕疵,如错别字、多字、漏字、病句、标点符号错误、日期错误等。要通过这样反复复核,从而更好地保证发文质量。这“最后一眼”可以形象地比喻为“生离死别”,如果公文没有错误或有错误而及时发现改正,就是“人文生离”,如果有错误而没有发现,就是“人文死别”。如果认为已经负责人签发的公文就不会有错,或者即使发现了欠妥之处,也习惯于以最后签发稿为准,不认真去思考,或请求复核,就会造成个别发出的公文不尽完美,甚至是荒谬绝伦。

例如　某地工商行政管理局发文称,“当事人未经工商行政管理机关核准登记营业执照。擅自通过互联网,对外销售成人用品、联通手机卡和网络虚拟商品的行为,违反了《无照经营查处取缔办法》第二条的规定,属《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第二项所指的无照经营行为,依据《无照经营查处取缔办法》第十四条的规定,本局拟对你作如下处罚:1.对当事人的行为依法予以取缔;2.没收违法所得人民币12500元;3.处罚款人民币17500万元。以上罚没款合计人民币3万元,上缴国库。”此文所谓1.75亿元的罚款荒谬无比,而且前后矛盾。被处罚的网店卖家遂到网络上发帖喊冤,引起舆论哗然。当地工商局相关人员承认这是办案“笔误”,打印的时候弄错了,同时告知处罚是照章办事,并向这个“倒了血霉的人”提供一份新的、没有笔误的《听证告知书》,要求以旧换新,被“倒霉地”拒绝了。[33]

对校核中发现的问题,应及时与有关人员和部门协商处理,经复核需要对文稿进行实质性修改的,应按程序复审,不能擅自修改。

2.登记

2012版《条例》第二十五条第二项要求,“对复核后的公文,应当确定发文字号、分送范围和印制份数并详细记载。”

发文登记的主要内容还应该包括密级和保密期限、信息公开属性、紧急程度等。发文登记前要仔细检查领导是否签发,发放范围是否明确,主、附件是否齐全,格式是否规范。没有领导签发的不予登记,有不清楚的要及时弄清,有错误不妥的要退回上一个环节。要认真填写登记项目,字迹清晰,内容完整,不要随意漏项或草率行事。登记要分类,不要把不同种类的文件混合登记在一起。

3.印制

2012版《条例》第二十五条第三项要求,“公文印制必须确保质量和时效。涉密公文应当在符合保密要求的场所印制。”

印制前,要确保文稿内容、版本正确无误。印制时要注意爱护文稿,防止破损,不能使用残污纸张,特别注意要防止在公文上留下明显的手印、划痕等。

需要注意的是,1996版《条例》第二十二条没有明文规定将“用印”作为发文办理的程序之一;2000版《办法》第二十四条明文规定,发文办理包括“用印”等程序;2012版《条例》第二十五条没有明文规定将“用印”作为“发文办理程序”。在实际工作中,“用印”是发文办理中非常重要的一个程序,或者说是“印制”环节中非常重要的组成部分,因此建议在修订2012版《条例》时予以补充完善。

使用印章,除了2012版《格式》要求的外,还要注意:(1)首先检查原稿有无领导人签字批示并同意发文。有领导人签字并确认符合规定的,才能在文稿上加盖印章。(2)加盖印章的公文份数要与所需印刷份数相同。(3)专人专用,审核批准,详细登记,用力均匀,端正完整,印油均匀,字迹清晰,掌握功能,正确用印。(4)遵守印章的保管规则:专人保管,安全存放,随印随锁,不可转手,严防意外,遗失即报。

4.核发

2012版《条例》第二十五条第四项要求,“公文印制完毕,应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查后分发。”

在上行文的分发上,要注意如下五个细节:(1)报上级党委的请示、有请示事项的意见,一般报送6份;报告一般报送3份。对于报上级政府的上行文,一般报送5份。(2)报上级党委的公文,如果同时需要上级政府了解掌握,应在主送机关标识上予以明确,如“省委、省政府:”,并分别报送党委、政府。(3)报上级政府的公文,如果同时需要上级党委了解掌握,也应在主送机关标识上予以明确,如“省政府并报省委:”,并分别报送党委、政府。(4)邀请领导出席会议或活动的公文,应将会议日程、议程、方案、领导讲话草稿、请柬、车证等一并附齐,其中邀请党委领导的送党委办公厅(室),邀请政府领导的送政府办公厅(室)。如果附件材料不能同时报送,应作出说明,如注明“××材料另行报送”。如以公文形式邀请领导,则不宜再附请柬。(5)同一内容的公文,主送机关不能一份写党委,一份写政府,并分别报送,或者多次行文报送,而且不作说明,因为这样报送公文不利于上级机关收文办理。

投送文件既要准确、快速,又要确保安全。要建立发送登记手续,特别是送给领导同志的文件,更要严格履行登记手续,以防出现错漏延误。可以利用发文登记簿履行交接手续。有的地区和部门将上行文直接交由本机关以外的人向上级机关报送或催办,这样做很不严肃。2012年《条例》第二十六条要求:“涉密公文应当通过机要交通、邮政机要通信、城市机要文件交换站或者收发件机关机要收发人员进行传递,通过密码电报或者符合国家保密规定的计算机信息系统进行传输。”

在计算机网络条件下,有很多电子公文生成和收发通过网络进行。在电子公文收发过程中,需要注意如下问题:(1)要在OA系统中统一本地区电子公文的发送、接收平台,加强收发管理,避免因多口发送、接收造成混乱。(2)要注意政府信息从产生到正式成文运转,必须打通所有中间环节,避免信息衰减走样。(3)要注意科技以人为本,不能因为推行无纸化办公,反而增加了更多不必要的工作量,影响了公文处理工作的质量和效率。(4)注意采用技术手段锁定电子公文,防止电子公文内容被随意修改,电子公章被随意使用。(5)注意上传的电子版本必须与纸质版本一致,并且是最终版本。(6)发了电子公文的,一般不再发纸质文件。

(二)收文办理

2012版《条例》第二十四条规定,收文办理主要程序是签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复。

1.签收

2012版《条例》第二十四条第一项要求,“对收到的公文应当逐件清点,核对无误后签字或者盖章,并注明签收时间。”

签收时要做好清点和分类工作,注意检查来件是否是发给本机关、本单位并且确实应该由本机关、本单位收文;封皮编号是否与记载相符;信件有无破损、散包、拆封现象;清点收件总数与清单是否一致;通知单或回执单标明的文题、编号、数量是否符合要求;文件是否完全完整,如有无缺附件、缺页、白页、未具落款、未盖公章,或者页码、段落颠倒等明显错误;是否符合2012版《条例》的规定;阅后按页清退的绝密文件要逐页清点,注意有无破损或缺页。对于不符合要求的要及时退回,建立起严格的退文问责制度,这样既可以体现公文的严肃性,也可以科学、规范地处理收文,提高办理效率。通过OA系统进行的电子签收,往往设计了自动签收反馈机制,但是仍然有必要建立独立的签收文档以资管理利用。

2.登记

2012版《条例》第二十四条第二项要求,“对公文的主要信息和办理情况应当详细记载。”

要根据文件的密级、性质、实际需要和数量等进行登记。登记项目一般包括收文流水序号、收文日期、来文机关、文件标题(内容)、发文字号、份数、密级和保密期限、信息公开属性、紧急程度、联系人及联系电话等。登记方法主要有两种:(1)流水式登记法。就是将收到的文件按照时间顺序不分种类依次登记,同时将文件办理过程和转送手续简要记载在同一登记簿上。(2)分类式登记法。就是根据本单位确定的文件分类标准分类进行登记。例如,可分为中共中央文件、国务院文件、省委文件、省政府文件、省直机关各部门文件、兄弟单位文件、下级机关文件等。

要严格按照登记项目逐项登记,不得漏项,不得出现重号和跳号现象。目前,一般采取两种方式登记:一种是笔录,可以分类为主、流水为辅,便于处理、清账;另一种是电子处理,可以流水为主、分类为辅,因为电子文档可以按照设定条件进行自动分类筛选和排序,只要做到登记项目齐全、设定条件合理即可。只有做好登记,公文处理的后续工作才能做到“底数完备,条目清楚,事项明确,管理规范,动态更新,有序落实”。

3.初审

2012版《条例》第二十四条第三项要求,“对收到的公文应当进行初审。初审的重点是:是否应当由本机关办理,是否符合行文规则,文种、格式是否符合要求,涉及其他地区或者部门职权范围内的事项是否已经协商、会签,是否符合公文起草的其他要求。经初审不符合规定的公文,应当及时退回来文单位并说明理由。”

做好审核把关工作既有利于纠正来文机关行文的错误,体现公文的严肃性和规范性,提高执行公文处理办法的自觉性,也有利于及时有效地办理收文。

收文审核环节经常发现的问题主要有:一是文种误用。二是部门、单位没有先行沟通取得一致。三是格式不规范。四是乱用紧急程度,有的文件明明不急,为了快办事,就随意使用紧急公文标志。五是公文要素不齐,如没有注明涉密文件的保密期限、上报公文应有的签发人、请示应有的联系人及联系电话。六是没有附送材料电子版,或者电子版与领导批示的纸制版不是一个版本。七是没有按照会议要求对文件进行进一步修改、上会审议就再次报送综合办公部门,并要求发文。八是乱用发文级别,部门、单位有时为了强调某项工作的重要性,请求以政府名义发文,实际上由政府办公厅(室)或该部门、单位自行发文即可。九是信息公开属性确定不当,导致来回商议,延误办理时间。十是还有很多低级错误,如用纸不规范、文面不整洁、内容明显颠倒错乱、错页漏页、明显的标点符号和页码错误、领导人姓名有误、时间不对等。对这些问题,要给来文单位及时指出,并拒收不符合收文规定的公文,或者退文。如果来文单位不及时来取,应催办直至取回,初审把关人员不能单纯地认为“我已经通知到了,他不来取是他的责任”,以致应该退回的公文在自己手里一放再放而延误办理。

4.承办

2012版《条例》第二十四条第四项要求,“阅知性公文应当根据公文内容、要求和工作需要确定范围后分送。批办性公文应当提出拟办意见报本机关负责人批示或者转有关部门办理;需要两个以上部门办理的,应当明确主办部门。紧急公文应当明确办理时限。承办部门对交办的公文应当及时办理,有明确办理时限要求的应当在规定时限内办理完毕。”

(1)公文拟办

公文拟办,是指秘书人员对来文应由哪位领导审批,哪一个部门、单位承办,以及承办过程中可能涉及的事项提出初步处理意见、建议或方案,供领导同志批办时参考的工作程序。机关文件主管部门领导填写完拟办意见后,可依据惯例或单位内部的职能分工直接将文件送有关单位及领导。若单位或领导对拟办意见有异议,经确认后,通知拟办人或机要人员修改再办。

办公厅(室)提出的拟办意见必须尽可能及时、准确、周到。“及时”强调的是签收、登记后应尽可能快地提出拟办意见;“准确”强调的是拟办意见要符合领导分工、部门职能的实际情况;“周到”强调的是拟办意见要照顾到尽可能多的情况。做到这三点,拟办意见才可能稳妥可行,才可能为领导作出正确批办发挥好参谋助手的作用。实践证明,要做好拟办工作,必须使收发文部门、起草部门和会议部门保持经常性的内部沟通,做到信息互通共享。

(2)公文批办

公文批办,是指由机关(部门)领导人对公文办理提出最终处理意见。一般认为批办是收文办理的核心,其他环节都是为其服务或落实其要求的,原因在于:批办作为决策性活动,是各级领导行使职权、履行职责的重要手段。领导在批示过程中能够了解有关情况,使正确决策具有充分、广泛的数据信息支撑。领导通过批示公文,发出指示,提出解决问题的思路、原则、方法和措施,下级据此或深化,或完善,或行文,或办事,避免工作中的盲目性和失误,避免拖拉延误现象。同时,批办作为收文办理的核心环节,执行批办制度有利于加强对公文办理的领导,是在拟办基础上的提高和把关,能够确保公务活动信息合理畅通地流动,减少和防止失误,提高办文、办事、办会的绩效。

例如　《国务院工作规则》第四十七条规定:对各地区、各部门报送国务院审批的公文,国务院办公厅要切实履行审核把关责任,提出明确办理意见。对部门之间有分歧的事项,国务院分管领导同志应主动加强协调,取得一致意见或提出倾向性建议。国务院副秘书长要协助国务院分管领导同志做好协调工作。公文及办理意见由国务院办公厅按照国务院领导同志分工呈批,并根据需要由国务院领导同志转请国务院其他领导同志核批,重大事项报总理审批。

公文批办必须做到及时、准确、安全。为此要注意如下四个方面:

一是必须明确批办的范围。主要包括:上级颁发的重要指示、决定、工作部署,针对本机关的批示、批复、通报等;平行或其他不相隶属机关重要的协调性工作的公文;下级机关重要的请示、报告等。

二是必须明确批办的责任和程序。各级领导必须按照分工,在自己的职权范围内批办公文。全局性、政策性、非常重要的公文必须由正职领导亲自批办,其他公文可由主管领导或经授权的部门负责人批办。有时为了避免积压公文而代他人批办公文时,必须经过授权。为避免决策失误,在批办重要公文时,可组织集体研讨或征询有关专家的意见,但法定或特定责任者必须勇于负责,不能事无巨细均经会议讨论,也不能对每一公文均由上至下逐级批示,更不能互相推诿扯皮,层层上交或层层下移矛盾。

三是必须明确批办的意见和分寸。对于应该批办的公文,批办意见必须明确,既不能只阅不批,仅画圈而不签注意见,也不能使用模棱两可、似是而非的语言。批办意见中应明确指出:怎样组织实施(方法、措施、步骤、要求、承办单位或人员)、分工(主办单位、协办单位)、怎样撰拟回复的公文(回复要点、撰稿人)、怎样组织阅知来文中的应知事项(传达范围、传达方式、时间要求等)、对拟办意见的明确态度(同意与否、需补充或纠正什么等)。批办过程中,如发现公文所涉及的问题是自己无权或确实无法处置的,可将批办改为拟办,实事求是地提出建设性意见,提供其他主管领导或职位更高的领导定夺。批办意见应工整、清晰,并务必签注批办人姓名、时间(年、月、日)。

四是必须明确批办意见的落实情况。要采取有效措施监督批办意见的执行结果,及时发现问题,纠正解决。急件、要件应随到随办,及时传阅,及时收回。

(3)办理落实

领导批办后,需要工作人员按照要求办理落实。要注意如下方面:一是明确编目,以便账目清楚,动态管理承办件,避免漏办、错办。二是明确权限,以便顺利办理,避免乱办。吃透文件内容和批办意见,弄清楚是否属于自己主管业务范围。不要因为不属于自己的承办范围,就放在一边不管,影响文件继续运行。三是明确时限,以便及时办理,避免积压延误。要分清主次先后,按照轻重缓急进行落实,讲究效率。四是明确配合,以便协调办理,避免推诿扯皮。有些文件不能一次办结,需要来回多次反复、多次办理的,应尽量压缩中间环节周转、停留时间,以提高办理速度。五是明确类别,以便分类办理,避免错办。六是填写承办结果,以便跟踪管理,避免无果而终。

例如　中央主要领导在重要文件、材料上做出重要批示、指示后,往往要组织召开会议进行传达学习,安排部署下一步工作。

5.传阅

2012版《条例》第二十四条第五项要求,“根据领导批示和工作需要将公文及时送传阅对象阅知或者批示。办理公文传阅应当随时掌握公文去向,不得漏传、误传、延误。”要建立传阅登记单,及时登记传阅时间、环节、结果。

6.催办

2012版《条例》第二十四条第六项要求,“及时了解掌握公文的办理进展情况,督促承办部门按期办结。紧急公文或者重要公文应当由专人负责催办。”

催办就是对承办件在承办过程中的查询督促。催办作为避免文件积压、加速文件运行的手段,非常重要,直接关系到机关文件处理速度和工作效率。为此,要抓好如下几个方面:一是建立健全催办制度,做到逐级负责,文文有人管,件件有人办,项项有落实,事事有回音,使催办工作落到实处。二是明确催办人员,一般由负责文件处理工作的秘书人员承担,对内催办可由本机关内部综合办公部门负责,对外催办可由本机关主管业务部门负责,领导如配有行政秘书,也可由行政秘书兼负催办责任。三是明确催办范围。四是选择恰当的催办方法。催办方法主要有电话催办、发函催办、登门催办、请承办部门来人汇报等。电话催办要注意把打电话的时间、受话人、办理情况等记录在催办登记本上,以便汇报、销办或再次催办,不可简单地记录“没办”“办了”,经不起进一步追问,而是要做到“问不倒”。发函催办就是书面催办,应将需要了解的办理情况、问题列成简明扼要的条目,以便对方回答。登门催办是面对面的交锋,更要讲究表情达意的综合艺术。请承办部门来人汇报,这是在机关领导同志需要直接听取承办情况时才使用的方法。有的还采取网络、电子屏幕滚动展示相关办理进度,这是一种比较温和、间接、非接触的柔性催办方式。五是严格要求催办时效,尽量对承办人或承办部门提出明确的办理时限要求,“先说断、后不乱”。催办时注意及时、定期、全面,防止漏办和延误,做到紧急公文跟踪催办,重要公文重点催办,一般公文定期催办。一般说,特急件要当即完成,急件要当日办理完毕,普通件不要超过一周,其他特殊件要按照办理期限进行催办。六是做好催办登记。对需要催办的文件应当进行登记,做到心中有数,一目了然,便于催办,避免遗漏。可以利用收文登记簿兼作催办账本,在登记栏目中预留催办一栏;也可另辟一本账目,专门登记催办情况。要建立《催办单》和催办台账,加强催办管理。可以通过OA系统,建立办理台账和流程控制系统,定时产生催办信息和工作流程,实现催办的信息化管理。七是加强催办检查。要定期对需要催办的文件进行检查,对逾期未办完的文件要加强催办,并将催办检查情况及存在的问题尽快向主管领导汇报,以避免失误,集小错成大错。同时,要注意发现催办工作中存在的问题和不足,不断改进催办制度,提高催办能力和实效。八是强化落实催办责任,若事项在催办三次后仍未办结、未反馈,该事项转交监察部门处理,即由“办事”转向“办人”,落实责任追究制度。

7.答复

2012版《条例》第二十四条第七项要求,“公文的办理结果应当及时答复来文单位,并根据需要告知相关单位。”

对于所有承办件,都应作出答复,即使不能办理的也要向交办部门说明情况。答复形式主要有如下五种:(1)函复。或者是以机关名义函复,这就需要领导签发;或者是机关授权其某一职能部门直接函复,这就需要领导授权同意。(2)口头答复。(3)复印领导批示。即将领导批示复印给来文单位(注意是否涉密,如涉密应按相关规定办理)。来文单位收到领导批示复印件后,应注意是否需要报请行文办事还是拿着领导批示直接办事,如果不注意这个区别,恐怕会耽误办事,实际工作中常有这种情况。(4)就地处理。有些较复杂问题,需要承办人或承办部门负责人带着本单位审定的方案或意见前往来文机关,当面研究解决或传达处理意见,必要时作出双方同意的修改,形成会谈纪要或者记录,作为结案的依据。(5)统筹协调,一并答复。有的请示性文件,不同单位某个时段的来文都涉及同类问题或情况,就不能简单化地来一件答复一件,需要全局统筹考虑,对该类问题、情况,深入调查研究之后,才能拿出一个统一的意见,统一答复来文单位,避免矛盾纠纷。

(三)整理归档

2012版《条例》第六章“公文办理”,用了一条对“整理归档”进行规定,即第二十七条规定:“需要归档的公文及有关材料,应当根据有关档案法律法规以及机关档案管理规定,及时收集齐全、整理归档。两个以上机关联合办理的公文,原件由主办机关归档,相关机关保存复制件。机关负责人兼任其他机关职务的,在履行所兼职务过程中形成的公文,由其兼职机关归档。”2012版《条例》第二十七条第一句话,是综合了1996版《条例》第三十三条、2000版《办法》第三十八条的内容。2012版《条例》第二十七条第二、三句话,是直接采用了1996版《条例》第三十四条,并综合了2000版《办法》第四十条、第四十一条的内容。为什么将1996版《条例》、2000版《办法》中的其他相关规定删除呢?因为这些被删除的条文,均属于具体的技术性要求,可以用2012版《条例》第二十七条第一句话中的“有关档案法律法规以及机关档案管理规定”进行概括,该条第二、三句话是对第一句话的补充说明,说明联合办文情况下怎么归档、兼任职务情况下怎么归档。

要做好公文整理归档工作,关键是要注意四个方面的问题。一是确定归档范围,明确哪些公文要归档,哪些不归档。二是要确定保管期限、保密要求、保管条件等。三是要做好立卷。四是全面、完整、及时、安全地归档。

四、公文执行

公文执行指在收文办理的基础上,对有执行事项的公文的执行过程,包括决策部署、组织协调、落实反馈、检查评估、调整优化和总结提高等环节。

在公文执行中,要坚持几个基本原则。一是忠实执行与灵活应变相统一,要吃透文件精神实质,灵活应用到工作实际之中,而不是望文生义,生搬硬套,机械执行。二是坚持执行效率与执行效益相统一,要在果断迅速地执行落实公文的同时,注意追求实现公文利益的最大化。三是发扬民主与强调集中相统一,在执行过程中注意听取各方面的合理意见建议,积极主动地争取广大人民群众对公文的理解和支持,形成公文执行的强大合力。四是把握好公文执行过程中人员、战略和运营三个核心要素的统一。要坚持背靠正确的人,用正确的人;坚持谋划正确的事,做正确的事;坚持采取正确的措施,把事做正确。中国人“上有政策,下有对策”的说法,表明中国向来不缺少聪明变通的人,缺少的是认真负责的人,要大力弘扬公文执行中的认真负责精神,须知认真负责才是真正的大聪明。所以,在公文执行中,必须坚持“认真负责第一,聪明变通第二”,把认真负责做在平时。平时不认真负责,关键时刻就很有可能站不出、冲不上、顶不住、打不赢。

(一)决策部署

收到本级机关需要执行的公文,在正确理解公文内容和要求的基础上,结合实际,精心组织,严格而有创造性地执行公文,坚持依法执行、民主执行和科学执行。

通过书面批示、口头指示、会议研究等多种方式,进行决策部署。

(二)组织协调

文秘部门应协调业务部门提出执行意见、建议或方案,机关领导审核执行意见、建议或方案后,履行法定决策程序,作出执行决策和部署,并列入督查、监察台账。

(三)落实反馈

如系主办单位,在执行过程中应对本级机关能够协调和解决的,主动协调解决;对本级机关无法协调和解决的,须及时请示上级机关或函商有关机关。如系协办单位,在本级机关职能范围内,应积极支持和配合其他部门,以形成公文执行合力。

(四)检查评估

在公文执行过程中,发现公文本身存在问题的,应当及时向来文机关或执行机关反馈,并采取有效措施规避执行风险;对执行错误、偏颇、延误造成不良后果的,要依法追究相关责任。

(五)调整优化

执行机关要及时对执行过程进行检查、评估、调整和总结,确保正确、及时、有效地执行,并及时、准确、主动地反馈到有关单位。上级机关或提出执行要求的机关对执行机关负有督查、督办、指导的责任,及时对发现的执行错漏、偏颇、延误之处提出意见、建议和要求,建议或要求执行机关予以纠正。执行机关应当对合理意见、建议和要求予以积极回应。

(六)总结提高

重大公文执行完毕后,应及时做好总结工作,深入分析公文执行过程中遇到的问题、发现的不足、出现的差错、应变的措施,形成公文执行案例,并应用到日常队伍培训中,不断完善公文处理工作制度,不断提高公文处理工作能力和水平。

令人感到遗憾的是,2012版《条例》在党政机关公文处理工作流程中,并没有将流程延伸到公文信息公开领域。这也是在适当时机,对2012版《条例》进行修改完善的一个重要方面。对于政府公文而言,从流程管理来看,应该着重强调,发文办理中,没有正确注明政府信息公开属性的公文不能发出;收文办理中,没有正确注明政府信息公开属性的公文不能受理;对于政府信息公开属性界定正确的,应该按照相应流程做出主动公开、依申请公开、不予公开的处理;对于政府信息公开属性界定不妥甚至错误的,应该建立健全相关审查和纠正机制。对于党的机关公文而言,其信息是否进行信息公开,还处于探讨阶段,不过按照党的建设和法治国家建设的大趋势,可以期盼并且预见的是,即使不作出类似《政府信息公开条例》这样的强制性规定,党内也会制定和采取相关措施,经实践证明确有必要、确有成效的,不妨吸纳到新版《条例》里。建议不论党、政公文,“不予公开”应当有期限,在适当条件下可以变更为“依申请公开”或“主动公开”,对此应该有明确的办法,在专门规定出台之前,可以参照或借鉴密级和保密期限的管理执行。