略论中国海警教育与培训体系的构建
阮智刚[1]
21世纪被国际社会公认为“海洋世纪”。我国是一个海洋大国，自从2012年党的十八大报告提出“坚决维护国家海洋权益、建设海洋强国”，我国就已将“海洋强国”战略提升至国家战略层次。2013年中国海警局的成立，使得原来的四支海上执法队伍——中国海监、中国渔政、边防海警和海关海上缉私警察合而为一，成为一个全新的海上综合执法队伍，实现了海上执法体制改革的重大飞跃。为了适应我国海洋维权与执法新形势的需要，使中国海警跻身“世界前列”，助推中国向“海洋强国”挺进，在原有四支队伍的教育与培训体系基础上重构海警教育与培训体系，即是当前一项紧迫的课题。
一、海警教育与培训体系构建的必要性
（一）海洋维权与执法形势需要完善海警教育与培训体系
当前，我国海上形势极为严峻，海洋权益受到海洋邻国的严重挑战。在美国以及日本、越南、菲律宾等周边国家的频频挑衅和步步紧逼下，我国海洋权益屡遭侵犯，海上安全受到威胁，热点、敏感问题突出，海上维权形势严峻、任务艰巨。同时，随着我国海洋经济、海洋产业和海上贸易的迅速发展，海上治安问题越来越突出。因渔船越界捕捞作业、渔事纠纷引发的涉外事件、群体性事件频繁发生；非法炸鱼、海洋污染、海上抢劫、故意伤害、走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动不断增多；以“海洋调查”等名义出现的外籍船舶对我情报搜集活动形势严峻；破坏海上生产作业以及海上武装抢劫案件时有发生；海事纠纷、海难事故日益增多，海上处突、救助任务艰巨。
在此严峻形势下，中国海警这支队伍从成立之日起即被寄予了厚望，人们希望这支队伍将来既能有效维护我国的海洋权益，恰当应对海上各类争端事件，又能提高海上执法效率，实现海洋管理的科学化。能否完成这样的使命，就要看中国海警队伍具不具备相应的实力、能力和素质。要提高海警队伍的实力水平，除了装备、技术等外在的硬件条件的准备要充足外，还要重视海警人员能力素质的提高，而这正是教育与培训工作的任务所在。只有建立完善的海警教育与培训体系，海警才会源源不断获得优质的人才资源，海警在职人员的素质与能力也才有望得到不断提高。
（二）海警机构与职责变化要求海警教育与培训体系配套调整
中国海警局的成立庄严宣告，过去“各自为战”的执法队伍将逐步实现机构与职责的整合。被整合的四支海上执法队伍原有的教育与培训体系必然也面临着重大调整。
首先，中国海警的教育与培训工作必须结束以前的分散状态。由于所属的行政系统的不同，原有四支队伍的教育与培训工作包含于农业部渔业局、国家海洋局、公安部边防管理局、海关总署四大行政系统的教育与培训体系当中，与本行政系统其他队伍的教育与培训合并进行，缺乏独立性。中国海警局成立之后，本着高效、便利的原则，这四支队伍的教育与培训工作势将从原有的行政系统中独立出来。
其次，中国海警的教育与培训内容必须实现综合化。中国海警局成立后，中国海警的职责范围发生了重大变化。先前公安边防海警的职责范围仅限于公安机关的职能，统一后的中国海警执法人员不仅要维护海上治安，履行公安机关职能，而且要承担海上缉私以及海监、渔政部门的海上执法工作，其任务职责范围大大拓展。海警执法人员应具备的知识结构和能力素质必然要从单一执法向综合执法转型。四支队伍原有教育与培训体系仅仅着眼于本行业执法工作的需要，培养的是单一型海上执法人才,培训的内容也只能满足海上执法某一方面的工作需要，不能满足海上综合执法的需要。因此，必须建立全新的、统一的海警教育与培训体系。
二、海警教育与培训体系的构建目标
（一）满足海上维权与执法需要
海警教育与培训作为一项人力资源或人才培养工作，最终是为了满足海警的工作需要。“海上维权与执法”是当前和今后一段时期中国海警工作的总任务。中国海警教育与培训体系的构建，首先应当紧贴当前我国海上维权与执法工作的需要，以确定教育与培训工作的目标方向。海警执法是个内涵丰富的概念，包括对内行政执法和对外维权执法。
在对外维权方面，最大的任务挑战来自两个方向。一是东海海域，主要任务是对钓鱼岛领土主权的维护，对钓鱼岛海域进行常态化巡航，巩固目前在主权宣示与控制方面取得的战果，并随时防范日本方面可能采取的新的挑衅措施。二是南海海域，主要任务是针对菲律宾和越南进行岛礁归属与海洋资源方面的维权，以及针对美国进行海洋管辖权方面的维权。
在对内执法方面，从近年发生的海上热点事件来看，海警今后在北海、东海、南海也各有其重点任务。在北海重点是应对外国非法抓扣我渔船渔民事件，并针对“越界捕捞”行为进行执法；在东海重点是处理越界捕捞行为；在南海重点是应对北部湾海域越南船只对我渔船民的抢劫，以及处理渔船越界捕捞行为。除这些具有外交敏感性的涉外执法任务外，更为常规性的任务就是海上搜救以及涵盖海上治安、海上缉私、海上渔业管理、海洋环境与资源管理四大领域的综合执法工作。
构建中国海警教育与培训体系，要注意将海警在执行上述任务过程中可能涉及的知识、能力、素质需求贯穿到教育与培训各环节的设计中去，如教育与培训对象分类、学科专业、课程设计等。
（二）海警教育与培训工作的人才结构
海警教育与培训体系，需要全面覆盖海警所需的各种层次的人员，既要产出能胜任海警一线维权与执法工作的应用型人才，又要产出能服务于我国海洋发展战略决策工作与解决海上维权与执法前沿性问题的研究型人才，或称智囊队伍。
就应用型人才的培养而言，应同时做好两类工作：一是开展面向海警职业的高等学历教育，培养应用型高级人才；二是面向不同级别、不同岗位、不同身份人员，开展全面的职业培训，不断提高海警队伍的业务素质。从原中国海监、中国渔政、边防海警、海关总署海上缉私警的教育与培训情况来看，其教育与培训对象大致呈现为三类：领导干部、业务骨干、辅助人员。在领导干部的任职或晋职培训中，不同级别领导干部的任职培训内容的深度与高度必定有所不同。领导干部又有“政工领导”与“业务领导”之分，不同类别领导干部的培训，其内容的侧重点也必定不一样。在业务骨干的岗位培训方面， 岗位分工不同，培训的内容也不相同。如中国海监、边防海警、中国渔政的岗位培训都主要分为“执法人员业务培训”与“船员专业技能培训”两大类。在辅助人员培训方面，边防海警一直有针对士兵的“海警专业兵培训”，涉及航海、机电、雷达、信号、报务、枪帆6类舰艇岗位。海警专业兵相对海警军官，属于辅助性人员。从目前中国海警局的机构设置模式来看，今后中国海警的管理体制也很可能采取现役制模式，届时仍然需要这样的辅助人员。
就研究型人才的培养而言，中国海警所执行的任务的艰巨性、复杂性，决定了海警事务的规划与决策还需要强有力的智力支持。因此，很有必要培养一支长期、持续研究国际海洋法、国际警务、国际政治的智囊队伍，为提高海警战斗力提供理论指导 、为海警训练创新提供理论支持、为海警以及国家海洋发展战略制定等提供建设性意见建议、为上级机关和首长的决策提供参考性的依据。这类智囊人员，不妨称之为研究型海警人员。
（三）海警干部应具备的知识、能力和素质
中国海警是为应对日益严峻的海洋维权形势，适应我国海洋强国战略而产生的一个特殊警种，是具有警察属性的海上维权与综合执法力量。海警教育与培训的目的是培养合格的海警人才、提高海警人员的业务能力，养成一支满足我国海上维权和执法工作需要的队伍。因此，将来构建中国海警教育与培训体系，必须结合海上维权与执法工作的需要，细致辩明海警职业所需要的知识、能力和素质，开展有针对性的教育与培训。从当前我国海上维权与执法的任务来看，海警职业所需的知识、能力和素质可做如下解析。
第一，海警工作具有技术性。海警人员应当懂海、适应海，即具备基本的海洋科学知识，如海洋环境（气象、水文）、海洋资源方面的知识，掌握海上生活所需的游泳、潜水、救生等技能，具备过硬的身体素质等等。海警工作使用交通工具以船艇为主，以飞机为辅。这要求所有海警人员都应掌握一定的航海知识、船舶知识（包括船舶设备使用、安全急救方面的知识），最好还能掌握小型船艇驾驶技能。[2]当然，为了保证海警执法执勤的交通安全，以及在维权与执法过程中有效组织对抗、缉捕或驱离，还需要能够熟练操纵大型船舶、组织指挥船艇战术、操纵飞机的专职海警人员。海警船艇正常工作与相互联络，则需要专门的掌握轮机维修保养技能和通信设备使用技能人员。
第二，海警工作具有涉外性。这要求所有海警人员必须掌握有关的国际法、海洋法知识、国际政治知识以及外语对话能力。与我国海上维权执法有关的国际法、海洋法知识，至少要包括《联合国海洋法公约》、我国与周边国家签订的条约、协定。外语对话能力，将可能涉及英语、韩语、日语、马来语、越语等语种。
第三，海警工作具有综合执法性。这要求所有海警人员必须掌握我国海洋行政管理、海洋渔业管理、海上治安管理、海上缉私方面的法律法规知识和相关执法技能。
第四，海警工作具有环境特殊性。海警人员长期生活在海上，风大浪高，艰苦枯燥，要求所有海警人员必须具备忠于职守、甘于奉献的政治素质。海警在维权执法过程中经常面临撞船、暴力抗法甚至武装袭击等不测事件，其危险性较大，制止违法行为难度高，这要求所有海警人员必须学会武器、警械使用、擒拿逮捕等执法执勤技能。
三、海警教育与培训体系构建设想
中国海警教育与培训体系的构建，应以设立怎样的一套教育与培训机构为基本线索，而其前提是我们对海警未来的人员构成及人才来源渠道作何判断。从目前的多种信息[3]来看，我们认为：首先，中国海警将来很可难采取全部现役制的管理模式，因此中国海警的人员身份仍将延续原公安边防海警的“现役军官+海警专业兵/士官”的结构。其次，中国海警的干部人才来源仍然需要采用多样化渠道，即除了利用自身的资源培养一部分人才外，再借助地方高校、军事院校优质的教育与培训资源直接引进一些自己难以培养的人才。基于这种判断，我们对中国海警教育与培训体系的构建路径有如下设想：
（一）筹建一所现役制海警高等教育院校
筹建现役制海警高等教育院校，即采用现役制院校管理模式，开展全日制的本科职业学历教育，并且开展培养研究型海警人才的研究生教育。
1.职业学历教育的必要性
面向海警开展职业学历教育似乎有悖于我国当前公安院校招录培体制改革的思路[4]，但我们认为这样做，仍不失为可行而且必要的选择。因为，海警人才的培养比普通警察人才的培养更为复杂，普通警察人才的培养主要是掌握治安、侦查、刑事科学技术等这些公安学、公安技术知识与技能，而海警人才除公安学、公安技术知识外，还需要同时掌握航海知识、船艇知识、船艇操纵技能、法学知识、国际关系、海洋科学、海洋行政管理和渔业管理等等知识，知识结构面可谓多元复杂。将任何单一专业背景的人员招录进来，都需要弥补其他诸多领域的知识和技能，进行短短2年的培训无疑会遭遇比普通警察院校培训更大的压力，效果更是难以保证。因此，在这方面我们可办一所类似于美国海岸警卫队大学、日本海上保安大学这样的海警高等院校，开展本科层次、应用型的职业学历教育。
2.现役制的选择
将海警高等教育院校定位于“现役制”，是为了顺应中国海警将来的现役制管理模式。现役制的中国海警，对海警人员的政治素质、身体素质、纪律作风等都有很高要求，通过四年的现役制生活，可以直接铸就牢固的军人气质。此外，在海警人员来源多元化的格局中，尽管地方入伍大学生经过军事化训练，也能习得一定的军人作风，但易受先在的思维和行为习惯的影响而打折扣。因此，若始终有一批训练有素的军校毕业生注入海警队伍，能够对队伍纪律作风的保持的起到中流砥柱的作用。
3.海警高等教育的若干要素界定
规划海警高等学历教育，最重要的四件事是：定位人才培养目标、设置专业结构、设置课程结构、注重动手能力。
第一，人才培养目标的定位，应主要着眼于培养能胜任海警一线维权执法工作的应用型人才，同时培养和储备海警研究型人才。在本科学历教育层次，政治忠诚、知识扎实、技能过硬、体魄强健的应用型、复合型人才应是人才培养目标的基本内容。
第二，专业结构方面，应兼顾工学、法学两类专业。从原中国海监、中国渔政、公安边防海警的教育与培训经验来看，船艇操纵、轮机维护与保养、通信等船艇技术人员是海上执法队伍的中坚力，“大型船艇的操纵与维护保养人才”是中国海警目前较为紧缺的人才。因此，设置专业结构时，应将航海技术、轮机工程、通信工程这三个专业列为必要专业，在此基础上再考虑是否需要配置其他专业。那么，除了这三个专业之外，还应设置哪些专业？我们认为至少应当设立“海警执法”专业和国际政治专业。
首先，中国海警局成立后，中国海警的职责范围发生了重大变化。先前公安边防海警的职责范围仅限于公安机关的职能，统一后的中国海警执法人员不仅要维护海上治安，履行公安机关职能，而且要承担海上缉私以及海监、渔政部门的海上执法工作，其任务职责范围大大拓展。海警执法人员应具备的知识结构和能力素质必然要从单一执法向综合执法转型。海警执法人员不仅要具备公安学、军事学知识素养，而且要具备海洋、渔业、海关等法律知识。因此在海警高等院校中应当设置一个培养海上综合执法人才的“海警执法”专业十分迫切和必要。但目前普通高等学校本科专业门类中没有这一专业，下一步应该尽快在公安学一级学科下申请设置一个“海警执法”特设专业。其次，当前我国海洋维权与执法面临着严峻的形势，个别国家近年频频做出的挑衅动作，使得我国海洋政治环境愈加复杂，今后在解决与周边国家的海洋争端、进行海警维权执法乃至推进我国的海洋强国战略方面，将会产生许多带有浓厚国际政治色彩的海洋战略决策和海警法制建设类的课题。因此，作为海警高等教育院校，要坚决承担起为未来中国海洋发展战略、海警发展战略的决策和立法提供智力支持的重任，开设国际政治专业并开办研究生教育，致力于培养能从事海洋战略研究、海洋政策与法律研究方面的高层次人才。
第三，课程设置方面，无论是工学类专业，还是法学类专业，都应注意保持海洋科学知识、船艇知识、国际政治知识、法律/执法知识合理搭配，外语能力、船艇技能、执法技能、救生技能和军事技能兼顾，并且加大实验、实训课程的比例，提高学员的动手操作能力[5]。当然，不同专业的课程设置应有其侧重点。此外，更要打破专业设置时“理工类课程与法律/执法课程不可交融”的思维定式。在这方面，美国、日本海警院校的专业设置与课程设置[6]都表明，不论何种专业都要掌握航海知识和船舶驾驶技能[7]，而且船艇技术类专业都要学习法律/执法课程。尤其是日本海上保安大学的三个船艇类专业的课程设置中，都将行政法、国际法、民事法、刑法、刑事诉讼法、海上保安制度论、海上犯罪搜查论、环境防灾论等等法律/执法类课程作为其必修科目。[8]“海警执法”专业的课程设置，应注意满足海洋综合执法的业务需要，围绕海洋环境保护、海域使用、海岛保护、海上治安管理、海上刑事案件侦查、海上渔业执法、海上缉私等业务，充分开设相关专业课程。
第四，学员实践能力培养方面，为保证海警职业学历教育与海警岗位工作的对接，海警高等教育还可以借鉴美国、日本海警院校的大吨位船艇的航行实习训练和岗位综合训练。如美国海岸警卫学院每年夏季都要进行航行实习，第四个夏季，四年级学员利用5周的时间进行远洋航行，还利用5周时间熟悉海岸警卫队岸上的各种装置，在现场操演海岸警队的实战动作。[9]日本海上保安大学学员在第4学年结束后，还要进行6个月的专攻科训练，进行为期约15周的世界远洋航海实习训练，学习海上保安官在执勤、执法时所必要的基本法令、法规，[10]这近乎是一种用专业技能或岗位技能培训。
4.软硬件资源的配备与研究机构的设立
为实现上述海警职业学历教育的设想，当然还有许多其他配套的规划，如打造“理论与实践”相结合的“双师”型师资队伍、配备大型实习船艇等。师资队伍的学缘结构，要兼顾航海、轮机、通信、法学（国际海洋法）、公安学、国际政治等专业。为满足培养研究型人才的需要，以及为国家海洋战略和海警发展战略提供决策参考的需要，则要注重引进高学历、科研能力强的一流师资人才。
筹建一所现役制的海警高等教育院校，主要是为中国海警培养应用型人才，但同时也应注重发挥海警院校为国家海洋战略和海警发展战略提供理论支持、为国家培养和储备研究型海警人才的功能，并承担实施海警中高级领导干部培训的任务。因此，要注意建设海洋政策与法律研究中心、海洋战略研究中心、海洋维权研究中心、海洋执法研究中心、国际海洋争端研究中心等学术科研机构，以开展深入的海警学术研究。
此外，这样的一所海警高等院校还可以被赋予对外交流与承担海警高层次干部培训、海警维权与执法重大专题培训的功能。因此，今后也可以利用海警高等院校广泛开展涉外学术交流，以收集和了解各国海洋发展、海警执法的政策制度和执法措施方面的信息，并且依托海警高等院校开发和设计面向海警的各类培训项目。
（二）建立一套完整的职业培训机构
1.筹建海警职业培训学校
一所现役制海警高等院校不可能产出海警所需的全部人才，如专业的法律人才、飞行人才，有时也难以满足海警对某一方面人才的需求，如大型船艇操纵人员，因此未来中国海警有可能在自行培养船艇技术人才（包括大型船艇操纵、轮机、通信）的同时，仍需从地方院校或军事院校招录法律、船舶、飞行等专业的高校毕业生。此外，中国海警将来难免需要“海警专业技术士官”（包括飞行、船艇、执法三类）这样的辅助人员。因此，也有必要考虑这两类人员的培训需要。对于从地方或军校招录的毕业生，应将入职培训与岗位资格培训相结合。对于海警辅助人员，应开辟飞行、船艇、执法三个专业，进行岗位资格培训。
基本的设想是：第一，高校毕业生的“入职与资格培训”为期1年，并且根据现有海警人员入职培训的要求，后续还要进行3个月的“岗位任职培训”和3个月的基层“当兵锻炼”。从地方高校招录的法律专业毕业生，应主要学习航海知识、船艇知识、海上综合执法知识与技能，要求其获得“小型船舶驾驶资格”和“海上综合执法资格”；从地方高校招录的船艇专业毕业生，可以在招录时设定必须获有大型船舶驾驶资格，然后对其主要进行大型船艇操纵训练，同时学习海上执法类知识，要求获得“小型船艇驾驶资格”和“海上综合执法资格”；从地方或军事院校招录的飞行专业毕业生，可以在招录时设定必须获有相关的飞机驾驶资格，然后对其主要进行海上飞行巡逻训练，同时学习航海知识、船艇知识、海上综合执法知识与技能，要求获得“小型船艇驾驶资格”和“海上综合执法资格”。第二，对海警辅助人员的培训，招录对象为表现优秀的海警专业兵，为期2年，要求同时拿到“小型船艇驾驶资格”和各专业的岗位资格，其岗位资格的知识与技能要求应视辅助工作的内容而定，并且标准相对低于军官，培训合格者将成为长期留任的海警士官。
2.建立各级海警培训基地
建立系统内各层级的培训基地，是原来四支海上执法队伍的共同做法，中国海警未来的教育与培训仍可延续。以原公安边防海警为例，这类培训基地的功能主要是承担两类培训：一是各单位内部海警干部的短期岗位业务培训，以满足适应法律政策变动、解决普遍性业务难题、使用新的办公软件等等需要。二是海警专业兵训练，对新征入伍的士兵进行航海、机电、信号、雷达、报务、枪帆等6项海警技能的培训。这种模式，将来仍然值得中国海警借鉴。今后我们有望看到中国海警整合原有四支队伍继续下来的培训资源，在各海区分局、各总队都能建立自己的培训基地。当然，这种自设培训基地的做法只是一种常规需要，并不排斥海警在必要情况下可以采取委托地方院校或军事院校开展培训的传统做法。
[1] 阮智刚，男，湖北武穴人，汉族，公安海警学院船艇指挥系海上执法教研室讲师，主要从事法理学与海上执法教学和研究。
[2] 日本海上保安大学设立的航海、机电、通信三个专业都要求必修“小型船舶基础”这门实验课程，而且作为职业培训学校的海上保安学校也要船舶航运、航空、海洋科学、通信系统四个专业共修“小型船舶操纵”这门课程。参见李明：《日本海上保安大学的课程设置与启示》，载《海洋信息》2013年第4期。
[3] 这种信息主要包括三类：第一类是中国海警局顶层机构的设置，仍是司、政、后的现役模式；第二类是中国海警局目前面向地方大学生的招聘简章中的“接收方式”以及“工作生活待遇”仍是武警现役制模式；第三类是可行性信息，即原中国海监、海关缉私人员的初任培训都是采取军事化或准军事化的培训方式，四家队伍整合后采取现役制的管理模式有一定的历史基础。参见《2015年度中国海警接收普通高等学校应届毕业生简章》，载中国海警接收普通高等学校毕业生网，http://www.chinahjzs.net/Zcshow.asp?id=2，最后访问时间：2015年5月23日访问。
[4] 这种改革思路是：放弃以往的四年全日制本科学历教育，改为进行更加贴近警察职业需要的培训式学历教育，即招录高中、大专、本科学历人员，然后进行专科、专科升本科、本科获第二学位的专科和本科2个学历层次的教育，学制2年。参见李明：《日本海上保安官的培养模型研究》，载《海洋信息》2014年第1期。
[5] 参见李明：《日本海上保安大学的课程设置与启示》，载《海洋信息》2013年第4期。
[6] 美国海岸警卫大学“船舶制造与海洋工程专业” “海洋环境科学专业”的核心课程中都有“罪犯审判” “海洋执法”2门法律、执法课程。参见郑中：《美国海岸警卫学院课程设置研究》，湖南师范大学2010年硕士学位论文。
[7] 在美国海岸警卫学院，航海学原理、航海计划、船舶驾驶原理与科学、美国海岸警卫队指挥是所有专业学员都必须学习的课程。在日本海上保安大学，“小型船舶基础”是其三个专业的必修实验课程。参见郑中：《美国海岸警卫学院课程设置研究》，湖南师范大学2010年硕士学位论文。李明：《日本海上保安大学的课程设置与启示》，载《海洋信息》2013年第4期。
[8] 参见李明：《日本海上保安大学的课程设置与启示》，载《海洋信息》2013年第4期。
[9] 徐建飞、高攀、王长胜、董胜利、韩玉超：《美国海岸警卫队大学教育分析与研究》，载《公安海警高等专科学校学报》2006年第1期。
[10] 参见徐建飞、张雷涛、胡云琴：《日本海上保安大学教育分析与研究》，载《公安海警高等专科学校学报》2005年第3期。