第一节 选题意义与研究综述

一、选题意义

新闻传媒与政府关系，不管从政治学还是从新闻学，不管是在新闻理论还是在新闻法制领域，都是值得深入研究、探讨的重要课题。中西方新闻事业发展表明，新闻传媒和政府作为两种社会机构，经常性地处于紧张状态。因为新闻传媒努力追求的是言论自由、出版自由，是保障公民的知情权、参与权、监督权等权利；而政府则往往把有效管理、有效控制作为追求的目标。

不过，新闻传媒和政府的紧张状态在不同时期呈现出不同的模式。古希腊时期，自由讨论、自由参与的政治氛围崇尚的是“理性”和“自由论辩”；从中世纪到资本主义前夜，政治学说上推行的是整体上的集权主义理论，其核心思想是：人本身是无足轻重的，只有成为社会的一员才能发挥其全部潜在力量。社会的最高组织形式是国家，国家的价值至高无上。这种“国家至上”观念使得“真理”成为精英阶层的“专利”。由于精英阶层的金字塔塔尖是国王，因而“国家至上”最终演变为“国王至上”。在这种思想的支配下，报刊只能是“国家工具”。（张西明，pp.20-27）1529年，英国都铎王朝亨利八世开列第一张禁书单，开始对出版业进行控制。其后，在政府控制下颁布许可证制度、设立星法院（Star Chamber）等。如果王室或其代理人认为，报刊没有履行支持统治者的义务，将会随时取消报刊出版特许权。

生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。资本主义国家的新闻传播制度，从根本上说是其社会、经济、政治制度的一个组成部分，体现着企业界的根本利益、呼声和要求。但是，这种本质在不同的历史时期和不同的发展阶段，有着不同的表现形式。在资产阶级全面兴起时期，新闻传媒扮演的角色是“第四种权力”，与立法、行政、司法共同调节、平衡社会事务。在这个时期，启蒙运动使自由主义理论广泛传播，从而颠覆了中世纪以来集权主义所确立的人与神及其化身君王的关系：人不需要借助超自然的力量，而依靠自身的理性就能够在面对矛盾的时候分辨是非、善恶。新闻法制全面接受自由主义政治学说，调整政府与新闻事业的关系：限制前者，保护后者。（张西明，pp.2836）

至于当下的美国，新闻传媒是否真正、全面地发挥了“第四种权力”的作用，受到了越来越多的质疑。学者不但质疑美国政府奉行的新闻自由，认为其虚伪、虚假，比如战时严格的新闻控制，造成“舆论一律”现象；而且质疑美国新闻传媒机构本身，认为其在商业利益、政治利益的驱动下，并没有发挥制衡政府的作用，在对外关系上反而往往与政府共谋（conspiracy）。

哈佛大学教授罗杰·希尔斯曼说：“它们（新闻传媒）想当政府的批评者。它们竭尽全力避免成为政府的工具，但它们明白，白宫、国会议员和行政官员在利用它们，而它们对此无能为力。官员是它们的消息来源，反过来官员又利用它们的语言把这些消息公之于众。”（希尔斯曼，p.383）

因此，重新审视美国新闻传媒与政府的关系不仅具有现实的必要性，而且在理论上具有重大而深刻的意蕴。

目前，学界对美国新闻传媒与政府关系的研究存在一些缺憾。

第一，学术意见分歧明显。一种观点认为，美国的新闻自由是“虚伪”的，尤其在战争时期。一方面，政府严格“控制”新闻报道。郎劲松在伊拉克战争爆发后，直言“政治服从是美国新闻政策的第一选择”（郎劲松，p.23）。文有仁认为，西方媒体揭露一批有关美国在伊拉克大搞“宣传战”的材料，成为美式新闻自由的又一次曝光。他举例说，“9·11”事件发生后，美国政府要求新闻媒体听从指挥，不能播出本·拉登和塔利班领导人讲话。“美国之音”（VOA）由于部分播出对塔利班领导人奥马尔的采访录，台长与国际广播理事会（也是“自由亚洲电台”、“自由欧洲电台”的主管）主席在9月28日被撤职。（文有仁，pp.14-16）

另一方面，传媒报道“一律”。刘江认为，1999年3月24日美国对南联盟实施空中打击50多天以来，《纽约时报》、《华盛顿邮报》及一些主要报刊每天都用两个整版以上的篇幅报道科索沃战争，各大电视网的新闻和评论节目也都将焦点集中于这一事件。美国媒体报道有一个重要特点，就是完全抛掉“言论多元化”的口号，表现出鲜明的“舆论一律”，按照美国政府的调子，对南联盟领导人进行“妖魔化”，为北约空袭南联盟煽风点火，推波助澜。（刘江，pp.25-27）

与上述观点不同，有学者认为，美国新闻传媒业因其传统的新闻自由理念和现实的商业利益，依然扮演着“第四种权力”的角色，对美国政府进行监督和批评，进而发挥了权力制衡的作用。李斯颐以伊拉克战争中的批评报道为例，认为在战争状态下对新闻实行预审制，这在各国历史上都十分普遍，今后恐怕也是如此。但美军此次对新闻报道总体上没有采取预审制，用的是事后追惩制。

就新闻传媒业而言，李斯颐认为，战前美国新闻界对战争的认识是有分歧的。据《编辑与出版人》杂志从2003年1月20日到3月14日对美国发行量最大的50家报纸社论倾向的调查，以《华尔街日报》为首无条件支持立即对伊拉克开战的不超过7家，此后一度达到18家，其他多数则认为应当给联合国核查小组更多时间，取得各国对战争的支持或理解，而不应当绕过联合国，采取单边主义的“先发制人”政策。这说明，传媒总体倾向不仅与超过70%的国内公众战争支持率不同，而且和美国政府紧锣密鼓的好战立场有异。战争打响后一周之内，充斥美国新闻传媒的是美军在伊拉克领土上横冲直撞、如入无人之境的报道，传媒扮演的是“啦啦队”（cheerleader）的角色。但是当战争进入第二周，即伊军小规模抵抗展开之时，负面报道和评论开始出现，以后随着美军伤亡的不断增加，批评报道呈现出逐渐上升的趋势。战后，批评报道渐成主流，既有对负面现象的表层批评，也有对战争正当与否的深层质疑。后者从6月份开始急剧增加。[李斯颐（b）, pp.47-64]

第二，现有的研究多集中于非常时期，尤其是战时，难以涵盖“全天候”（日常与非常时期、对内与对外）的美国新闻传媒与政府关系。

通过中国期刊网搜索1999年至2006年主题词为“美国政府”，然后在这个结果中输入主题词“新闻”，共收集到15篇相关的硕士研究生毕业论文，没有博士研究生的毕业论文。在这15篇论文当中，一半以上（8篇）的研究集中于战时，比如外交学院王彩霞的《海湾战争中美国军方与媒体的关系》、武汉大学蔡鹏举的《伊拉克战争中美国政府舆论控制策略分析》、四川大学宋瑾的《从战争报道看美国新闻自由》等。其余7篇论文中有2篇是研究“新闻自由”的，3篇是研究新闻传媒与政治（如外交）的，2篇是研究新闻业务的。

这些论文又多以一次或两次战争为例分析战时舆论控制、媒体报道。固然，战时新闻传媒与政府的关系不应被忽略，但它并不能全面、完整地反映两者关系，因为战争是非常时期，媒体关注的主要涉及美国对外关系，并不能代表日常时期和国内问题上的美国新闻传媒与政府关系。

单篇研究文章方面，通过中国期刊网搜索1979年至2006年主题词为“美国政府”，然后在这个结果中输入主题词“新闻”，共收集到163篇相关文章。其中只有3.6%（6篇）的文章是正面论述“美国新闻传媒与政府关系”，而绝大多数研究则从单个侧面（比如新闻自由、政府对新闻传媒控制等）、单个时点（比如海湾战争、伊拉克战争、“9·11”事件）加以分析，缺少系统性、整体性地对美国新闻传媒与政府关系的研究。

第三，研究缺少纵深感，发掘深度有待加强。纵观以上通过搜索而获取的研究成果，虽然不乏可圈可点之处，但整体上看，它们有一个共同的不足，即大多是静态的、感悟式的研究，缺乏历时性、发展和动态的眼光，缺乏平时与非常时期之间的照应。

在研究深度方面，现有研究也颇显不足。据笔者目前所掌握的文献，国内尚无专门论述“美国新闻传媒与政府关系”的专著；上述15篇硕士研究生毕业论文也多就事论事，基本没有上升到理论高度；163篇研究文章，也许因为篇幅的限制而没有充分展开。

本研究在时间段截取为“1990—2010年”，是因为这一时间段具有非常特殊的研究价值。20世纪80年代末90年代初，东欧剧变、苏联解体，世界政治格局自第二次世界大战以来发生最剧烈的变化，由延续几十年的苏联和美国两极对峙格局变为美国一极独存。在这种情形下，世界各国的发展战略，尤其是对外政策都正在发生并将继续发生深刻变化。对美国而言，是建立“新美利坚帝国”的一极独霸还是多极世界？是回归孤立主义还是继续奉行扩张主义？社会政治思潮是推行新自由主义还是新保守主义？等等。这些问题都是1990—2010年美国深入思考的要点。更有甚者，2001年9月11日，数架飞机撞向美国世贸中心和五角大楼等建筑物，3000多人死于非命。这给美国乃至全世界都造成了极大的震撼。

除了这些社会和政治巨变，美国新闻事业本身也在1990—2010年出现了诸多需要引起重视的新动向。

其一，20世纪90年代继续发展着80年代中后期美国新闻传媒的合并浪潮。合并所造成的影响深具研究价值。1996年2月8日，美国通过《1996年电信法》。在该法通过前后，美国新闻传媒发生的主要并购案有：时代华纳公司（Time Warner Inc.）和特纳广播公司（Turner Broadcasting Corporation）以67亿美元合并，创建了美国同时也是世界上最大的新闻传媒公司；沃尔特·迪斯尼公司（Walter Disney）与大都会/美国广播公司进行价值185亿美元的合并，形成美国第二大新闻传媒公司；鲁珀特·默多克（Rupert Murdoch）的新闻公司（News Corporation）以30亿美元购买新世界通信集团的全部股份，还并吞了20世纪福克斯公司等，从而把在美国新闻传媒公司中的排名升至第三；维亚康姆公司（Viacom）并吞了完成兼并不久的西蒙·舒斯特（Simon & Schuster）出版公司的派拉蒙公司（Paramont），成为美国第四大传媒集团；西屋电气公司（Westinghouse Electric Co.）以54亿美元接管哥伦比亚广播公司（CBS），随后又收购无限广播公司（Infinity），成为拥有77座电台的广播巨头，同时取得了全国10个最大广播市场的统治权，排名上升至第八（后来，西屋将制造业务关闭或出售，集中力量发展新闻传媒事业，并采用哥伦比亚广播公司作为新公司名）。此外，外资公司入主美国新闻传媒的案例还有：日本的索尼公司收购哥伦比亚影片公司、英国电信以230亿美元买下美国的微波通讯公司。

其二，新闻传媒法制出现了新变化。一方面，1990—2010年出台一系列涉及新闻事业的法律。比如《1996年电信法》、“9·11”事件发生后很快出台的《美国2001年爱国者法》（USA Patriot Act of 2001）等，它们或直接或间接地影响了1990—2010年的美国新闻报道。另一方面，美国宪法第一修正案在20世纪90年代也遇到了新挑战。罗伯特·B·霍尔兹（Robert B. Horwitz）认为，过去10多年来，潜在的技术融合与意识形态的改变已经削弱了FCC（美国联邦通信委员会）所保护的广播言论自由的历史。更严重的是，它削弱了第一修正案的公平信息采集模式。比如广播，1987年8月FCC兑现了废止广播公平条款的承诺。虽然这是20世纪70年代以来FCC众多放松管制行动中的一个，但它是正式解除广播“公众信任身份”的重大导向。霍尔兹预言，美国广播的取消管制未来将会快速继续。（Horwitz, p.22）

其三，20世纪80年代末90年代初，美国新闻界出现了一场“公民新闻运动”（Civic Journalism Movement）。一方面，这场运动在一定程度上冲击了美国把新闻传媒视为旁观者、局外人、独立者的经典观念；另一方面，这场运动的兴起反映了美国新闻事业本身的境遇，比如日益下降的报纸发行量、公众对新闻传媒不断下降的信任度等。

以上是本研究课题的学术意义。从实践层面看，其价值亦可期待。

如前所述，1990年以来国际格局发生了巨变，世界进入后“冷战”时期。在这一宏大背景中，美国作为唯一超级大国的言行势必受到世界各国的关注，中国政府也不例外。因此，考察这个时段美国政府与新闻传媒的关系，对于中国政府更准确地把握当下的美国政府、美国政治和美国社会愈显重要和紧迫。这是选题的实践意义之一。

实践意义之二是，对于中国新闻实务界，本课题有助于它们借鉴美国经验，进一步完善新闻传媒与政府的“交往”，从而更好地发挥新闻传媒的作用。

二、研究综述

本研究课题的相关研究文献，可分为国内和国外两部分。

国内文献方面，第一，正面论述美国新闻传媒与政府关系的成果比较少。目前主要有三种观点：一是认为当下美国主流新闻传媒充当政府的“牧羊犬”；二是认为两者基本是共生关系；三是对手关系。

明安香认为，美国学者约瑟夫·斯特劳巴哈（Joseph Straubhaar）和罗伯特·拉罗斯（Robert LaRose）在《今日媒体：信息时代的传媒》（2002年第3版）一书中简要地提出了一个论点，认为美国媒体与政府的关系从第一次世界大战到越南战争再到“水门事件”，经历了从“叭儿狗”（lapdog）到“看门狗”（watchdog）再到“攻击狗”（attack dog）三个角色的转变。据此，他提出，“水门事件”以后，特别是“9·11”事件和伊拉克战争以后，美国新闻传媒，特别是主流新闻传媒与政府的关系已经转变成了第四个角色——“牧羊犬”（sheepdog）。明安香认为，从美国新闻史角度考察，传媒与政府的关系并非新闻界经常自诩的“对手关系”（adversary relationship），而是密切的合作关系。新闻传媒并不是代表公众监督政府的“看门狗”，而是为政府呐喊的“叭儿狗”。比如伊拉克战争，他认为媒体作为“牧羊犬”的表现有：“统一口径、集体决定：压制批评意见”、“配合密切由来有自”等。（明安香，pp.1622）

第二种观点是共生关系。这种观点认为美国政府离不开媒体，媒体也同样需要政府，因为政府是政治新闻最重要的消息来源。媒体如果和政府主要领导关系搞得很僵，得不到重要的“独家新闻”或“内部新闻”，那么就难以吸引受众，进而引发发行量或收听/收视率下降，这是媒体难以承受的。（曹小为，pp.33-34）

诚然，共生关系在一定程度上准确地揭示了美国新闻传媒与政府相互依赖的特征，但它难以解释在“五角大楼文件案”、“水门事件”等案例中，新闻传媒激烈批评政府、政府想方设法打压传媒的情形。而且，“共生关系”概念有失泛化。因为在马克思主义哲学和社会有机体论看来，事物都是联系的、动态的和有机统一的，而不是相互隔绝的、静止的和散乱的。换言之，世界上很多事物都是共生的，相互依赖的。这样，如果以“共生”来界定美国新闻传媒与政府的关系，那么此种共生与其他事物之间的共生有何异同，就颇费思量。

第三种观点是对手关系。刘扬和宋悦在回顾20世纪60年代美国新闻界与政府的关系时认为，美国传媒与政府是对手关系。他们说，对手关系而不是敌对关系需要两个条件：一是被规则保持着的一种稳定的对立关系；二是新闻从业人员有意识地去维护这样的关系。

1947年美国新闻自由委员会（哈钦斯委员会）提交的《一个自由而负责的新闻界》报告认为，新闻界在继续享受言论自由的同时应该顾及社会，承担起相应的责任。也就是为新闻的自由评论和对政府的攻击设下规范，而非禁令。对手关系的另一方面是需要新闻从业者有意识地成为政府的对手。（刘扬等，pp.246-248）

不过，问题是这种关系（如果果真存在着对手关系的话）是否适用于20世纪90年代以来的实际情形？因为这一时期世界格局发生了巨变，“冷战”结束，美国成为唯一的超级大国；美国国内方面，不仅出台了《1996年电信法》（Telecommunications Act of 1996），更有令人震惊的“9·11”事件，给美国乃至世界带来了巨大的冲击。以上种种因素会不会影响、改变新闻传媒与政府的关系，需要深入研究。

李斯颐曾对“9·11”事件以后美国新闻传媒与政府关系开展研究，发现“9·11”事件以后，美国政府的对外宣传，除惯常的记者招待会、新闻发布会，还采取了直接和间接两种不同方法。直接宣传主要对阿拉伯世界，特别是对阿富汗传播美国反恐怖行动的立场和观点。和直接宣传相比，美国政府的对外间接宣传，或者说公关性质的活动，显得形式多样、略胜一筹。

在国内新闻报道管理方面，美国政府通过行政手段直接干预媒介的情况不多见，目前仅见的一例，是“美国之音”的台长默诺·惠特沃思（Myrna Whitworth）因不顾政府禁令直播塔利班领导人奥马尔的采访报道，而同国际广播理事会主席一起于9月28日被美国国务院撤职。

李斯颐研究还发现，实际上，美国政府影响媒介报道更多地采用引导和训诫结合的方式。所谓引导，既指政府有计划地向媒介提供想要传达的信息，也包括隐匿某些不想让公众了解的信息；所谓训诫，是指对媒介不符合政府要求的行为直接提出批评。在引导方面，“9·11”事件发生后，美国政府各职能部门、军方以及情报、司法机构频繁召开各式各样的新闻发布会、吹风会、电视会议，发表书面声明，召集媒介负责人会议，政府首脑也多次发表电视讲话，用密集的动态方式不断提供事实性消息，通过新闻媒介表明美国的立场和观点。回避、隐瞒乃至监控一些敏感信息的传播，则从反向与此相辅相成。美国政府对新闻媒介报道活动的批评、训诫，集中在前两个月里，这种现象以前是比较罕见的。[李斯颐（a）, pp.9-11]

第二，从特定侧面或时点论及美国新闻传媒与政府关系的成果数量比较多。研究维度主要有：

其一，政府调控新闻传媒。于此，理性研究较少，感性抨击较多。比较理性的学者如展江。他认为，美国政府对新闻界实施的调控不外乎硬性调控和软性调控两大类。硬性调控是政府以司法行政手段强制实行的调控；软性调控是政府通过其他渠道实行的非强制性调控。软性调控是政府更经常采用的管理方式，主要有：

——政府拥有较大的公关网络，有效控制公务信息。

——政府拥有直接调控信息的多种手段。在发布、透露消息方面，主要手段有总统广播电视讲话、记者招待会、新闻发布会、单独会见记者；在隐瞒和掩盖消息方面，有保密制度、战时新闻检查制度、示意新闻机构扣发。

——笼络新闻界头面人物，施以橄榄枝。

——必要时敲打新闻界，施以大棒。

在平常时期，硬性调控一般是辅助性调控手段；但在国家利益受到威胁的时候和战争时期，它却是基本的调控手段。硬性调控又分为行政调控、司法调控和资源调控等方式。具体而言，有8种：战时新闻检查制度、保密制度、对刑事诽谤与煽动叛乱的惩戒、对司法系统的保护、对法庭报道的限制、对产权的保护、对媒介广告的管理、对广播电视的特殊管理。（展江，pp.83-89）

唐勇、张毓强认为，美国政府从来就重视舆论调控，这一点在外交事务上尤为突出。在平常时期，美国外交部门对新闻媒体以软调控为主，硬调控为辅。软调控是美国政府外交部门对媒体实行的非强制性、即带有引导性的调控。软调控的方式很多，归纳起来主要有：控制时政消息来源、优化新闻发布手段、掌握新闻发布时机、笼络媒介头面人物、精心制造媒介事件、积极利用公关公司等。（唐勇等，pp.127-128）

坦率地说，此类研究大多有较浓的主观色彩。试举一例：有学者在没有足够证据的情况下提出，政治服从是美国新闻政策的第一选择。从“9·11”事件到伊拉克战争，曾被视为新闻自由“典范”的美国，在新闻政策的取向上毫不掩饰地以“为政治服务”作为其第一选择。同时，在美国政治博弈中，新闻自由是“牺牲品”。

其二，战时美国新闻传媒与政府关系，研究者多从战争的角度切入新闻自由，虽然不乏新颖见解，但难脱以点代面、以偏概全之误。

马力以硕士研究生毕业论文的篇幅考察了美国从第一次世界大战到第二次世界大战、越南战争、海湾战争、阿富汗战争，最后到伊拉克战争期间的新闻政策。他认为：第一次世界大战期间，美国政府通过成立公共新闻委员会（CPI）和颁布《反间谍法》（Espionage Act）、《取缔煽动法》和《通敌法案》（Trading with the Enemy Act）等法令加强了对新闻媒体战争报道的控制。第二次世界大战时期，美国政府（军方）对新闻媒体的控制在一定程度上沿袭了一战时期的做法，控制更加严密。越南战争初期，美国新闻界对政府的战争政策是持支持立场的，与政府（军方）保持密切的合作关系。但到了越战后期，美国的新闻报道特别是电视报道，开始比较客观地向美国民众反映越南战争的真相，甚至揭露“美莱大屠杀”等震惊世界的战争暴行。1991年海湾战争时，美国军方坚持认为“如果对传媒毫不干涉，让它们为所欲为，它们一定会成为战争胜利的障碍”，因此采取了比较严厉的新闻审查政策。阿富汗战争中，美国政府试图和媒体建立一种良性的互动关系。同时，美国媒体对于自身报道引发的社会责任也在加以反思，加强了战争报道中的自我审查。2003年伊拉克战争开战前，美国当局就成立直属白宫的控制新闻舆论的专门机构——“全球宣传办公室”，发起一场规模空前的宣传战，对萨达姆进行一系列的“妖魔化”，争取世界支持；在战争进程中，美国政府（军方）通过“嵌入式”报道，集中一切新闻资源为战争服务，并对战时的新闻舆论实施统一管理和严格控制。（马力，pp.13-23）

对于美国的新闻自由，国内学者多持批评，甚至抨击的立场。杨民青认为，如果说西方媒体比较充分报道虐囚事件就证明西方国家存在超然一切的新闻自由，则仍然是只看表面现象的误解。人们还清楚记得伊拉克战争发生不久，美国有关媒体开除著名资深战地记者，其罪名是违背了国家利益；阿富汗战争前后，全世界公认，西方媒体尤其是美国媒体，表现了与国家利益的高度一致性。

仔细研读西方媒体虐囚事件的报道，不难发现其字里行间搅和着“正义”、“公愤”外加“惋惜”、“痛心”的复杂心境，它们在讨伐“丧失人道”、“丧失人性”的同时，总体上不承认是国家行为，而仅仅是个人行为和偶发事件。（杨民青，pp.22-24）

蓝翀则把海湾战争和伊拉克战争同时进行分析，认为美国政府（军方）都实施了战时新闻管制，打压新闻自由。海湾战争爆发前夕美国国防部就“做了应付新闻界的战前准备，采取‘损害控制’”。美国国防部还与美军中央总部、联合参谋部、新闻机构等部门多次召开协调会议，明确“无害报道”事宜。美国国防部及中央总部对记者主要采取了以下严控措施：一是封闭战场敏感区域，控制记者的活动范围；二是严禁记者个人自由采访，建立新闻记者团制度；三是采取“人盯人”战术，为战地记者配备公共事务陪同军官；四是为每位记者发放基本规则表和准则表，要求严加遵守；五是建立新闻发布会制度，统一报道口径。

在伊拉克战争打响前，五角大楼就宣布派出“采访兵团”：数百名报社记者、摄影师和电视台记者与作战部队捆绑在一起实行“嵌入式报道”。这些被嵌入的记者必须遵守美方定下的“三不准”规定，即“不准问美军和英军的伤亡情况；不准问与目前的军事行动有关的问题；不准问与今后军事行动计划有关的问题”。在美国“钦定”的随军记者中，美英记者占了最大比例（600多人），支持战争的日本则选了10名记者，而对中立国和反战国，则大加限制，如中国内地仅一名，数量极少的法国、德国记者不仅行动受限制，甚至连正式的开战时间也被封锁。（蓝翀，p.195, p.203）

曾妮则通过对《国际先驱论坛报》相关报道的分析，发现美国媒体一方面严厉批评政府的管理混乱，显示出其监督政府的强大力量；但另一方面，对政府的指责仅仅停留在具体政策的层面上，并未触及美国基本价值观乃至制度，显示出其新闻自由的局限性。（曾妮，pp.66-69）

以上是国内研究情况，接下来分析国外文献。

对于新闻传媒与政府的关系，国外学界和业界偏爱“新闻传媒是‘看门狗’”的提法，认为两者是“对手关系”。但近年来有一种新观点受到越来越多的注意，即认为两者是“交换关系”（exchange）。

1828年，英国作家马克莱利把报界称为“第四种权力”（the fourth estate）;1958年，美国作家卡特称报界为“政府的第四部门”（the fourth branch of government）。他们都把新闻传媒视为制约、抗衡政府的力量，都把政府与新闻传媒的关系看作是对立性的。他们认为，新闻传媒的监督作用是重要的政治制衡手段，一个与政府保持对立的新闻传媒即使从短期看可能不利于决策，但从长期看，对健康的政治是有好处的。支持这种观点的著名案例有“五角大楼文件案”和“水门事件”。

然而，这种“对手关系”模式并没有得到大家的一致认同。迈克尔·布切·格罗斯曼（Michael Baruch Grossman）和弗兰西斯·E·卢科（Francis E.Rourke）认为，虽然新闻传媒与政府的对手关系有其重要的方面，但它不能解释发生于两者联系中的广大行动和实践。更为重要的是，对手关系不能解释两者之间的大量合作。当然，在记者心中有一种强有力的观点。这种观点认为总统与新闻传媒之间的关系会受到大量的不可预见的变数的影响，而这种变数是不能用系统方法来分析的。

有鉴于此，他们提出“交换关系”模式，认为记者和行政官员都有很多理由和资源需要相互交换，并且这种依赖是理解两者交往（interaction）的关键。他们把总统享受的与新闻传媒交往的便利条件作为研究的起点，认为行政官员在交换关系中的基本要点是，建立一种有利于双方的交换平衡。实现这个目标的关键是，任何一方都有确定新闻并公之于众的选择信息能力。行政官员寻求的是尽可能地把选择限定于对他们有利的信息。另一方面，记者尽力扩大对所有潜在信息的选择，从而把有利的和不利的新闻都包括在信息池中以便发表。

就政府层面而言，它们在这种交换关系中的有利条件包括：设定新闻议程、建构交换过程、总统机密；就媒体而言，虽然交换由总统发起和界定，但是媒体确实有可以得到的技术，使得交换朝着有利于它们的方向改变。第一，记者可以扩大他们的联系网，除了总统及其任命的发言人，还有其他行政官员；第二，记者可从事调查工作，比如当下流行的调查报告；第三，记者能够用不同的办法迫使总统公开他所掌握的信息；第四，记者可商讨改变获取信息的方法。（Grossman, pp.455-470）

在研究新闻传媒与政府关系的文献中，查菲1947年出版的美国新闻自由委员会专门报告——《政府与大众传播》——值得重视。在报告中，查菲把政府在与媒体关系中的角色概括为三种类型：第一种是利用自己的权力限制大众传播讨论；第二种是采取肯定性行动，鼓励更好和更广地传播；第三种是成为双向传播的一部分。他认为，在当时的总体状况中，第一种情况依然存在，但只占很少一部分；第二种尚未广泛采用；第三种则是新鲜事物。

对于第一种角色（限制性角色），查菲认为，政府是新闻自由的第一道防线，用以维持秩序和人身安全。因此，完全去除对大众传播的限制既不可能也不为人们所希望。它们可以尽可能地接近极限，但永远不可能到达。这个过程的终点是否是零并不重要，问题是我们能否发展到享有越来越多的自由。查菲主张：“限制从不会消失并不意味着限制将会增加”。

政府限制的实现方式有三种：一是政府制定法律，决定什么是受禁止的，并设立法院解决争端，但把起诉权留给个人；二是政府官员在法院对犯有煽动罪嫌疑的出版物直接提出诉讼；三是政府官员不仅起诉而且判决。在这三个层次中，无论哪一个层次都赋予了政府在与媒介关系中的强势地位。

至于第二种角色（鼓励性角色），查菲将政府的积极作用分为四个方面：提供能够使所有人都可以利用的基本物资设备；信息传播管理；在传播产业内贯彻为所有公司制定的产业政策；专门为一种或多种传播产业而制定的措施，它倾向于提升大众传播的自由和改进内容。

政府作为双向传播参与者这一角色对政府提出的要求是：一方面向公众发布新闻、意见和规劝；另一方面，成立专门的组织从公众中搜集事实与意见，它包括政府对公众“讲话”与公众对政府“讲话”两方面。

查菲倾向于认为：政府的限制角色是必不可少的，但要限制在尽可能少的范围内；政府的鼓励性角色是政府发挥才能的新舞台，并应该成为政府角色结构发展的主导方向；政府的参与性角色是政府角色发展的更深层次要求。（Chafee, pp.3-6）

此外，还有一种有意思的观点认为，美国新闻传媒与政府的关系是“游戏关系”。斯蒂芬·赫斯（Stephen Hess）认为，对于游戏规则，游戏参与者知道但阅读新闻的公众不知道。比如，华盛顿官员能够区分“真实的谎言”、“不经意的谎言”和“半真半假的谎言”。“我没有看到完完全全的谎言。新闻官们闪烁其词，他们屈意奉承，但我总感觉他们正按规则行动，而这种规则是记者们所了然于胸的。”

除了直接论述新闻传媒与政府关系，国外研究者也关注战时两者的关系，但他们，尤其是美国研究者在分析时多不直接涉及新闻自由。比如，利兹·霍罗兰（Liz Halloran）和斯科特·迈克斯（Scott Michels）认为，1971年6月13日，《纽约时报》开始登载由埃尔斯伯格（Ellsberg）提供的国防部文件。然而2006年已经不是1971年，气氛明显不同，国家安全愈加呈现不祥之兆。虽然那时五角大楼文件占据着当时新闻的主流，但现在，浩渺的新闻传媒与政府的冲突占据着新闻头条。伴随着更保守的联邦司法官、后“9·11”的世界现实以及公众对媒体的持续怀疑，布什政府似乎相信：从政府的角度看，这时恐惧近在咫尺。

当然，布什总统并不是扩张宪法权力的第一位总统。约翰·亚当斯（John Adams）高调批评煽动性言论；威尔逊总统在一战期间支持把不同政见者投入监狱；罗斯福把日裔美国人拘禁于集中营。

然而，甚至埃尔斯伯格也承认2006年和35年前至少有一点根本的不同：我们现在面临着一种现实威胁，因此政府有一种冲动去诉诸警察措施。布什政府有力地为追查泄密者辩护，为封锁与恐怖战争有关的信息辩护。但记者发现，那些他们认为应该享有的诸如保护消息来源、接近信息、免于惩罚地发表等权利原来建基于摇摇晃晃的法律基础。

至于新闻传媒在美国外交政策中的作用，国外研究者也较多予以关注。伯利（Berry）认为，媒体既不是外交政策的主导者，也不是政府操控的臣服者。相反，在政策的早期阶段，媒体是政府官员有关外交政策言论的中性报道者，因为记者缺乏对这些政策进行批评的分析能力。然而，一旦外交政策已经实施，媒体就容易谈论政府的目标是否达到，谈论政府是否成功。如果政策结果失败，尽管政府试图操控媒体支持其政策，但媒体多有批评。