北京社区公共服务建设研究
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第一节 社区公共服务规范化和标准化面临的主要问题

北京社区公共服务规范化和标准化建设所面临的情况与以往任何社区建设模式都有所不同,不仅涉及范围更广,工作量更大,而且城乡之间、城区之间、街道和社区之间差异甚大,情况错综复杂。为了有效回应社区居民的服务需求、提高社区公共服务建设的科学性、规范性和有效性,北京市从社区建设实际出发,开展了大量深入细致的社区调查[1],从社区组织体系、社区治理机制、社区服务平台和服务内容、社区运行保障、社区服务设施、社区队伍建设等方面找出社区规范化和标准化建设面临的主要问题和差距,为科学构建社区公共服务制度规范和标准、加快推进社区规范化建设奠定了重要的基础。

一、社区组织体系方面的问题

在开展社区规范化建设之前,北京市不同区县之间社区组织体系存在较大差异,社区组织体系完善程度出现由城市中心向周边弱化的趋势,其中,东城区、西城区、朝阳区、海淀区等城市中心地区的社区组织体系比较健全,平谷区、延庆县等远离城市中心的地区社区组织体系还不够完善。

根据北京市社会办2008年9月对全市2519个社区的调查统计,全市所有社区都依法建立社区居委会,但社区党组织、社区服务站的情况有所不同。全市共有社区党组织2405个,约占样本总数的95.5%,有4.5%的社区没有建立党组织;社区服务站1797个,约占样本总数的71.3%,有28.7%社区没有建立社区服务站。从社区服务站分布情况看,不同区域之间存在较大差异。首都功能核心区和城市功能拓展区社区服务站设立比例高于城市发展新区和生态涵养发展区,近郊区县设立比例高于远郊区县,如东城区、西城区全部社区成立了社区服务站,平谷区还没有设立社区服务站。表4—1反映了社区规范化建设前全市社区居委会、社区党组织和社区服务站设置的基本情况以及存在的问题和差距。

表4—1 社区规范化之前社区居委会、社区党组织、社区服务站设置情况

调查发现,在已建立的社区服务站中,挂牌并配备专门工作人员的有588个,占32.7%,挂牌但没有配备专门工作人员的有1209个,占67.3%。绝大多数社区实行一居一站模式,个别城区有按“一居多站”模式设置的。如东城区有两个高档社区,为满足居民需要一个社区设立两个服务站;石景山区有一个社区由三个家委会改制而成,同时将三个家委会改成了三个社区服务站。

全市共有各类社区社会组织1.5万余个,社区志愿服务组织近9000个,但社区社会组织以东城区、西城区、朝阳区等中心城区社区居多,离中心城区较远的社区和城郊社区较少,社区社会组织发展不均衡。

二、社区治理机制方面的问题

在开展社区规范化建设之前,北京社区“居站合一”现象比较普遍,大多数社区居委会和社区服务站在职责任务、人员、经费、办公场所等方面都没有明确分开。

“居站合一”容易导致居委会自治职能与协助政府履行公共服务的职能相混合,而且,在“居站合一”模式下,社区治理结构、社区工作机制、社区自治机制、社区工作准入机制、社区民意表达机制、社区监督评价机制等方面都与现代社区发展要求存在一定差距。

表4—2反映了北京市实施社区规范化建设之前社区治理机制方面的基本情况。

表4—2 社区规范化之前北京社区治理机制的基本情况

从表4—2可以看出,在社区规范化之前,社区居委会自治功能较弱,社区服务站的服务功能也没有充分发挥出来,这些都是社区治理机制不够完善的表现。具体来说,在社区治理结构方面,社区组织与政府之间,以及社区组织体系各主体之间的关系没有理顺,由社区管理向社区治理转变的体制机制没有建立,社区实际上成为政府行政管理职能向基层延伸的一个环节,没有形成完善的现代社区治理结构;在社区工作机制方面,社区党组织、社区居委会和社区服务站“三位一体”工作机制没有建立,社区联席会或例会制度也不够健全,协调沟通工作不到位,尽管社区党组织、社区居委会工作配合比较好,但社区内部分工不明确,有的社区服务站服务功能较弱,出现被边缘化现象;在社区自治机制方面,社区居委会没有充分发挥自治功能,社区居民会议制度、社区议事协商会议制度和社区事务听证会制度不够健全,社区自我管理、自我服务、自我发展、自我约束的能力明显不足;在社区工作准入方面,没有建立规范的社区工作准入机制,政府职能部门和街道向社区分派工作的现象还是比较常见;在社区民意表达机制方面,社区组织与居民之间的联系不够紧密,部分社区居民表达意愿的渠道不够顺畅,社区组织忙于应付上面的工作,社区居民有问题不去找社区组织;在社区监督评价机制方面,社区事务公示制度不够完善,居民群众的知情权、参与权、选择权、监督权没有充分保障,社区监督实际上是以上级监督和社区组织内部监督为主,社区居民参与不够。

三、社区服务平台和服务内容方面的问题

在社区规范化建设之前,北京市各区县、街道对社区服务平台的性质、职责、人员管理和经费以及社区服务平台的服务内容等问题认识不统一,具体做法也各不相同。在这种情况下,多数区县采取“居站合一”模式设置社区服务平台,但在具体设置方式上不同城区又存在一定程度的区别,比较典型的主要有东城、西城和朝阳三种模式。

东城模式、西城模式和朝阳模式这三种模式社区服务平台设置方式不同,名称各异,人员配备和工资待遇也存在差别,因而表现出不同特点(如表4—3所示)。

上述三种模式虽然体现了北京不同区域社区公共服务的特色,但与社会主义市场经济条件下“居站分离、政社分开、民主参与”的社区治理新模式仍然存在一定差距,也在一定程度上影响了北京社区公共服务的整体效应和整体形象。

表4—3 社区规范化之前北京社区服务平台的几种典型模式

在北京市不同区域,不仅社区服务平台设置方式不同,社区服务功能和服务内容也存在差异。从服务功能看,中心城区社区服务功能比较强,远离中心城区的社区服务功能比较弱。从服务内容看,有的社区注重从居民服务需求出发开展社区服务,社区服务项目多,内容丰富,有的社区则主要侧重于承接政府委托的公共服务项目,主动开发社区服务项目的动力不足。但总体上看,社区服务内容大部分属于协助上级政府部门完成的社会管理和公共服务任务。

据北京市社会办2008年9月统计,全市社区居委会和社区服务站的各种各类工作任务共232项,其中,属于社区居委会自治性质的工作77项,约占33%,协助政府部门和街道办事处开展的工作155项,约占67%(见表4—4)。

表4—4 社区规范化之前北京社区居委会和社区服务站主要工作事项

从社区服务平台设置和服务内容看,在建立社区服务站的区县,政府公共服务进社区有了可以依托的服务平台,但多数社区存在社区服务站设置不规范、服务内容比较单一、服务功能不够强等问题,而且各区县之间社区服务发展不平衡现象也比较突出。

四、社区运行保障方面的问题

在社区规范化建设之前,北京各区县都没有建立强有力的社区运行保障机制。在社区建设搞得比较好的西城区、东城区、朝阳区、海淀区等城区,社区与政府职能部门之间的联系也没有制度化、规范化和常态化。在其他区县,社区运行保障更加薄弱。

调查发现,在开展社区规范化建设之前,多数社区既没有与街道办事处“一站式”办公大厅建立工作对接机制,也没有与劳动保障所、司法所、社区服务中心、社区警务站、社区卫生服务中心、出租房屋和流动人口管理站等政府职能部门在社区层面的职能站所建立工作对接联动关系,这在很大程度上影响到社区提供公共服务的能力和工作效率。

社区运行缺乏保障还与社区筹资渠道过于狭窄有关。国外社区活动的资金来源除了政府拨款之外,社会募捐也是一个重要来源。从北京市的情况来看,社区建设和运行的资金来源主要依靠街道、社区自筹,政府的财政支持主要通过项目形式,而且很不稳定。驻社区单位、企业、个人和社会福利募捐等筹资方式所发挥的作用十分有限。在这种情况下,如果不加强政府财政投入,那么,社区开展公共服务的资金来源就很难得到保障。

另一方面,社区的运行保障也与社区物业管理存在一定关系。要加强社区运行保障机制建设,还需要在社区居民自治体系与社区业主自治体系之间建立有效的沟通机制,对社区物业管理进行必要的引导,使其主动参与到社区建设中来。

五、社区服务设施方面的问题

由于社区建设总体上投入不足,社区服务设施建设也受到很大影响。调查发现,在实施社区规范化建设前,全市绝大多数社区服务站没有独立的办公场所。

据北京市社会办2008年9月调查统计,全市已建成的1797个社区服务站中,有独立办公用房的只占6.7%,63.9%的社区服务站与社区居委会混合办公,29.4%的社区服务站在社区居委会办公用房中有相对独立的使用空间。在有独立办公用房的社区服务站,其办公和服务用房面积也普遍较小,平均面积只有49.8平方米,最小的只有6平方米。

社区服务设施是社区开展公共服务必不可少的基础条件之一。“巧妇难为无米之炊”,社区服务设施的严重短缺对社区公共服务建设造成了相当大的制约。

六、社区队伍建设方面的问题

长期以来,北京市社区公共服务队伍建设比较滞后,社区工作者整体年龄偏大,专业化和职业化水平都有待提高。

据统计,截止到2008年7月31日,全市各类社区工作人员共计36426人,其中,坐班的社区专职工作人员32586人,包括社区居委会专职工作人员14597人,占专职工作人员总数44.8%;社区党组织专职工作人员2702人,占8.3%;社区协管员12194人,占37.4%;社区聘用工作人员3093人,占9.5%。

从社区专职工作人员年龄结构看,30岁以下的有2491人,占专职工作人员总数的7.6%;31~40岁的7032人,占21.6%;41~50岁的13284人,占40.8%;51~60岁的8805人,占27%;61岁以上的974人,占3%。

从社区专职工作人员文化程度看,高中(中专)及以下文化程度的有20327人,占专职工作人员总数的62.4%;具有大专学历的9058人,占27.8%;具有本科学历的3157人,占9.7%;具有研究生及以上学历的44人,占0.1%。

从社区专职工作人员的职业能力看,取得北京市社区专职工作者执业资格证书(有效期内)的有6670人,占社区专职工作人员总数的20.5%。在社区居委会专职工作人员中,持证人数为5751人,占39.4%;在社区党组织专职工作人员中,持证人数为391人,占14.5%;在社区协管员中,持证人数为60人,占0.5%;在社区聘用工作人员中,持证人数为468人,占15.1%。

上述调查结果表明,北京社区建设中存在人才结构不合理、人才老化现象严重、专业人才严重短缺等问题。同时也说明,加强社区工作者人才队伍建设已经刻不容缓。


注释

[1]在开展社区规范化建设之前,为了全面掌握社区基本情况,北京市社会办于2008年9月对全市2519个社区进行统计调查,对当时情况下社区党组织、社区居委会、社区工作人员和社区服务平台的基本情况进行了全面摸底。随着社区规范化建设的不断深入,2009年8月至10月,北京市社会办对朝阳区、东城区、西城区等15个区县开展社区公共服务情况进行调查,掌握了各区县开展社区公共服务项目的基本情况。2010年3月,又对38个市级职能部门和机构、645个试点社区进行了社区公共服务体系建设基本情况调查,了解社区公共服务项目供需方面的相关情况。从2011年11月到2012年9月,北京大学课题组在东城区、西城区、朝阳区、房山区等城区选择部分社区对社区公共服务项目建设情况开展问卷调查和访谈,进一步了解社区规范化建设的进展情况。上述调查为研究社区公共服务规范化和标准化建设问题提供了非常重要的实际材料。