一、地方治理与公民参与

“治理”一词在过去几十年，被广泛运用到各种领域，其内涵如此丰富以至难以给出一个确切的定义，如鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所言：“过去的15年，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”（注：［英］鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，载《国际社会科学杂志（中文版）》，1999（1）。）。世界银行认为，治理是指一个国家为了发展而在经济与社会资源的管理中运用权力的方式。（注：World Bank，Governance and Development，Washington DC，1992，p.3.）经合组织（OECD）的发展援助委员会将“治理”进一步界定为“运用政治权威，管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展”（注：OECD，“Development Assistance Committee orientations on participatory development and good governance”，Paris，OECD/GD（93）191，1993，p.14.）。全球治理委员会对治理的定义具有较强的代表性，认为治理是个人或公私机构管理他们自身事务的诸多方式之和，它是多种甚至相互冲突的利益集团走到一起，找出合作办法，并采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。（注：参见［瑞士］皮埃尔·德·塞纳克伦斯：《治理与国际调节机制的危机》，见俞可平主编：《治理与善治》，242页，北京，社会科学文献出版社，2000。）从以上定义中可以看出，“治理”一词至少有以下要点：既涉及个人，又涉及组织；既涉及公共组织，又涉及私人机构；既包括制度与规则，又包括协议、协定与惯例；既是权力运用的方式，又是权力互动的过程。在政府包办一切的全能政府时代，治理参与无从谈起。当政府认识到自身的边界和职能，认识到社会中其他各自由主体在公共事务治理中的作用时，政府才会主动培育各社会主体，并促进其快速发展，使其与政府共同解决公共问题成为可能，治理参与的行为才会发生。因此，治理本身就包含参与，公民参与是治理的基本内涵。

“地方治理”是将“治理”应用于地方层次，主要指地方政府在面对问题或冲突时，如何促使各领域利益相关的个人、公私机构走到一起思考解决办法，并采取行动的持续过程。治理本身就是利益相关的各主体为解决问题或冲突的持续参与过程。与传统公共行政相比，“地方治理”不仅是词义的变化，管理方式的变更，更是政府职能的转变。地方治理中的公民参与，就是公民个人，或者以社会中存在的各种公私机构为载体，参与到与自身相关的地方公共事务中去。传统全能政府的行政模式使中国政府意识到了政府能力的有限性，改革开放的发展史实际上是一部政府职能的转变史。在对政府边界认定、职能范围划分的同时，各社会主体得到培育并逐步成长，地方治理中的公民参与正是在这一基础上逐步产生和发展起来的。因此，基于政府职能转变的视角，重新考察中国地方治理中的公民参与，不但增加了考察视角，而且更显严谨。