二、第一阶段：协商时期

可以说，在加拿大各级政府中，地方政府是推进公民参与的先锋。从20世纪60年代开始，它们就不得不顺应公众有关土地使用规划的协商诉求。这些针对地方政府的诉求是由省政府规划立法（planning legislation）保护的。讽刺的是，省政府直到最近才将公众协商纳入自身的实践中。加拿大联邦政府有关公民参与的政策和实践也落后于市级政府。

不过的确存在第二种促进加拿大地方政府较早接纳公民参与的动力，这就是20世纪60年代到70年代早期的地方激进主义，公民团体联合起来阻止地方的大型发展规划，如高速公路、摩天大楼和其他形式的“城市重建”。虽然这些抗议并不总能取得成功，但是这确实提醒了多数的加拿大市政部门，在项目开工、变更社区项目和做出预算决定前至少要告知民众政府的意图。许多城市的政治官员和行政人员至少在初期不情愿地承担了一些最基本的协商工作。与可能反对项目规划提案的居民见面的想法，让被广泛称之为“保守派”（注：Richard Tindal，Susan Nobes Tindal，Local Government in Canada，Fourth Edition，Toronto：McGraw-Hill Ryerson，1997.）的议员们深恶痛绝，至少多伦多市是这样的。

随着20世纪60年代社会激进主义的蓬勃发展，以及城市发展与宜居城市建设间的冲突的出现，公众的协商要求及其实践需求逐渐成为加拿大市级政府的核心。出版于1961年的简·雅各布斯（Jane Jacobs）的开创性著作《美国城市的生与死》对这一时期城市激进主义有着重要影响，简的思想使一个典型案例——阻止横穿多伦多市中心社区的士巴丹拿（Spadina）高速公路提案——的斗争更具活力。支持与反对这一提案的力量引发了多年的政治战。直到20世纪70年代，它才以省政府介入并终止该项计划而告终。（注：John Sewell，The Shape of the City：Toronto Struggles with Modern Planning，Toronto：University of Toronto Press，1993.）但是参与和需求在本质上具有地方性，这与其他事宜一起促成了1972年的选举，产生了由市长戴维·克龙比（David Crombie）领导的潜心致力于改革的多伦多市政议会。他们（本届议会）提出的市中心建筑限高45英尺计划，部分地提升了这一时期的协商与争议水平。

讽刺的是，这一时期联邦政府的一个创议刺激了加拿大地方城镇话语表达的参与需求。CYC（The Company of Young Canadians）成立于20世纪60年代，是加拿大国产版约翰·F·肯尼迪的和平队。加拿大联邦政府资助青年人成为社区发展人员，以维护加拿大所有社区的公平为职业。CYC成员在加拿大市政一级的各类社区发展和反发展创议中十分活跃，如蒙特利尔市这一时期上演的一些邻里争议，都是针对市政厅机械化政治这一传统展开的。（注：Karen Herland，People，Potholes and City Politics，Montreal：Black Rose Books，1992.）

协商虽然源于土地使用规划，仍然期望能够扩展到预算、社区服务规划、地方出租车行业规制等市政活动的其他领域。这一时期出现了两个主要的地方政府协商工具。

第一个并且是最普遍使用的工具是公众见面会或信息发布会。这类会议可以由当地政界人士或市政工作人员出席或主持。一般说来，会包括一个展示阶段（常会有一些视觉辅助如地图、图表等）、问答阶段和一个提出非正式结论的阶段。有些城市聘请专业调解人主持这些会议，从而造就了一批“公共参与专家”骨干，他们全身心关注会议的流程而非具体事宜。

这些会议的经验不尽相同。在有些会议中，市政工作人员远远多于出席会议人员。而在某些会议中，当民众对议题感兴趣时，听众可能多达数百人。这种情况通常发生在当某项增进发展或服务变更的提议被认为给当地居民带来负面影响的时候。在规划问题上，当地居民可能会非常强烈地表达“别在我家后院”（NIMBY，邻避）的情绪。尽管这种纳入公民参与的方式应用广泛，然而对此持批评态度的观点认为，这不过是一个“告知与推销”的方式而非参与，这种观点促成了市政府对其他公民参与方式的采纳。

然而，必须承认公众见面会仍然是地方政治家和行政人员推进公共参与的主要方式。事实上，市政议会成员和行政官员在公众见面会召集和参与时，各自的角色有时会成为彼此出现摩擦的根源。例如，渥太华市2008善治特别工作组（2008 Task Force on Good Governance）听到来自议员的抱怨称，行政人员在未知会他们的情况下活跃于他们的选区。

第二个工具是出现在协商初期的咨询委员会，它是许多加拿大城市公民参与的基石。20世纪70年代初，新组建的温尼伯市成立了进行协商的居民咨询委员会（RAGs），为处理社区问题提供了方向。魁北克的邻里劝解会（Les Conseils de Quartier），成立于20世纪90年代，也发挥同样的职能，向市议会表达社区居民的诉求和愿望。还有一些咨询委员会关注某些市政职能。例如，2013年，渥太华市有5个咨询委员会，包括一个旨在让城市变得更方便于残疾人的残疾人咨询委员会；一个为议会在政策、项目和环境管理的相关服务上建言献策的环境管理咨询委员会。后者成员由7名公民与1位议员组成。（注：参见http://ottawa.ca/en/city-hall/your-city-government/advisory-committees。）其中公民成员是在某项服务或政策领域有直接利益的个人，或者是消费者或者是供货商，而市议会牢牢占据主导地位。

除了这两个比较有代表性的公民参与方式外，这一时期我们还发现了更加丰富的公民参与实践源头。20世纪60年代末，联邦政府启动了邻里改善项目（NIP）。该项目为整个国家的城市社区改善提供资金支持。一个重要的革新是，积极的协商必须介于市政官员和社区居民之间。联邦资金的拨付需在双方就改进达成合作意向之后。正如土地规划立法一样，市级政府更复杂的公民参与早在另一级政府的行动中就打下了基础。