四、现代社会发展需要更多普遍性努力

在社会转型时期出现的诸多根本性问题，并不能用过渡性的办法解决。构建和谐社会，固然要求不同群体权利和利益的协调与保护，但过于关注不同群体权益的边界和落差，且据此作无休止的政策修补和平衡，并非实现社会公平正义的最佳路径。例如，“农民工”作为中国社会中的第三种身份，它的被建构和被认同，既构成了现有农民工制度的“合法性”基础，也严重地影响了农民工的公民权利意识和利益表达。

“农民工”是一种基于户籍管理制度产生的身份制度。就农民工权益保护而言，“市民权”只是一个阶段性的命题，而更为根本的是公民权问题。市民权本身是对既有的二元制度架构的迁就和默认，并不符合社会变迁的应有方向。突破城乡户籍藩篱的真实逻辑是，农民工首先应该获取“公民权”，然后才能享有“市民待遇”。“农民权”与“市民权”本身并不具有绝对优劣的意义，一是农民享有历史形成的优于市民的特殊权利——集体土地产权，或者说，从理论上讲，农民“天生”就是有产者，“农民权”并非生来就“一文不值”；二是随着时代和经济发展，市场化必然使很多基于市民身份的利益走向市场，再加上社会保障和公共服务的全面惠及，市民权的利益含量不应再高不可攀。长期城乡二元体制下令人梦寐以求的市民权，也许只能扮演诱使农民放弃其特有权利的“过期”诱饵。在城乡一体化进程中，能否实现城乡统一公共服务是一个非常重要的衡量标准。事实上，城市的居住环境在自然条件上还不及农村优越，真正吸引人口集聚的是其各项公共服务和提供的获利机会。实现了公共服务的统一或者均等化，住在哪里就变得不那么重要了。

城镇化既是物质生产要素流动、重组和积聚、集中的过程，也是人口流动迁移、重组社会利益关系的过程，也就是农民变市民的过程。这个过程是复合的，包含了经济、社会等多个层面相互交织的多元变化过程。劳动力作为生产要素，遵循市场规则，受劳动力市场供求关系调节，而劳动者是经济社会主体，有自身的权利诉求。显然，当前及今后的市场经济体制改革就不能只看到劳动力这个“要素”的配置，同时还要看到劳动者这个“主体”的基本权利。这时候，农民的权利就不只是获取劳动报酬，还有作为社会成员被有意无意忽略的基本权利，如农民有权平等获得所在地城市居民的各项公共服务。因此，要从根本上淡化户籍利益观念，重塑户口权利观，即户口权利向公民权利转化，从户口是权利分配的基础转化为户口在排他性权利配置中不发挥作用。

对于转型国家来说，正如罗尔斯所说的“正义是社会制度的首要价值”，不能以利益的最大化为缘由而伤害到社会权利结构中的公正性要素。诺齐克的根本原则是：个人是目的而不是手段，反对牺牲个人或将其作为达成其他目的的手段。在社会的范围内，无论动机如何、目的怎样，任何侵犯个人权利的行为及准则都是不正当的，也不能牺牲某个人或少数人的利益来促进社会整体利益。即使以避免较大权利的损害为借口而侵犯较小的权利也是不允许的。“在一个正义社会里，由正义所保障的权利绝不受制于政治交易或社会利益的权衡”[1]，“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”[2]。权利也与平等紧密相联，平等是权利最直观的特征和表现。从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。贯彻平等理念，意味着国家不但要在法律上承认平等权，同时还要保障其得以实现。“历史的经验已经证明，没有国家权力的保护，法律和权利都是软弱无力的。”[3]在长时期二元结构的制度安排下，任何一种意义上的平等，甚至同工同酬、同工同时、同工同权、同命同价等，对于农民工而言都不啻是久旱之甘霖，但平等问题之于农民工，要真正化解“非一日之寒”，还有一个长期而艰辛的过程。农民工与农民、市民一样，都应该享受相同的身份和社会权利，在身份、地位、价值观、社会权利等各方面平等化，以实现城乡文明共同进步的社会变迁过程。也就是说，只有平等、普遍地赋予公民权，才能从根本上解决我国二元结构问题。从公平正义的社会价值观出发，必须进行社会权利体系构建的普遍性、制度性努力。只有回归到全面、系统的法律制度设计，只有基于国民身份和社会契约的公民权利、财产权利保护制度，才能构建起现代意义上的社会结构。

目前，我国正处于社会转型和现代化进程中，虽然在很多方面已经实现了市场化，但人口流动还尚未完成市场化。刘易斯认为，不发达国家的经济特征是二元结构，经济发展依赖于现代工业部门的扩张，而现代工业部门的扩张需要农业部门提供丰富廉价的劳动力。[4]市场经济是竞争性的流动经济，人口流动是最富有市场经济特征的人口现象，更是市场经济能够获得各种资源配置优化的根本解释变量。任何资源配置优化都首先是人力资源配置优化，是人力资源配置优化导致了其他资源配置的优化。人力资源的市场化优化配置过程就是人口流动过程。“什么妨害劳动者的自由流动，也同样妨害资本的自由流动。因为一种行业上所能使用的资本量，在很大程度上决定于这行业所能使用的劳动量。”[5]一般来说，实行自由迁徙制度的国家中城市与城市之间、地区与地区之间差距不大，社会收入富裕程度较为均衡。市场经济国家对公民的迁徙和人口的流动基本上采取市场和法制的手段，以此来保证公民享有自由的迁徙权并保持整个社会的稳定。因此，在公共服务均等化的条件下，城乡之间的人口流动是双向进行的，在城乡生活与就业都是基于自身兴趣和特点而作出的选择。

在二元城乡结构和地区发展不平衡的条件下，地方在公共物品的财政支出上也存在差异，从而影响着人口流动与劳动力配置。在全国范围实现公共服务均等化，应尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策，实现城乡基本公共服务制度的对接、融合。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，把医疗、教育、社会保障等关系全民利益的公共服务职能集中到中央层面。中央预算应对所有带有公共服务性质的项目划定一个框架，以减少因地方差异带来的不平等和碎片化。中央政府介入以后，可对特定区域内公共物品支出实施统筹，并逐步建立全国流转机制。如中央政府按照一定的标准，对各个地方政府的公共物品支出进行统筹，对于财力不足的地方实行转移支付，则有可能逐步实现公共物品分配的相对均衡。

社会保障主要是和就业身份相关联，而不是和户籍身份相关联，只要有就业关系，无论在哪里就业，劳动者都应该有自身的养老医疗和社会保障账户。如何将这些附着在户籍上的福利和保障剥离出来，让相关的社会保障可以独立进行区域间的自由流动性，已经成为顶层设计需要关注的问题。要完善社会保险关系转移接续政策，把社会保障可携带性纳入制度设计要求之中，进而推进户籍制度改革，提高社会保障的城乡统筹水平和社会化程度。

物权法明确集体产权的平等市场主体地位后，学术界还缺乏应有的理论和政策准备。我们应当看到，历史上集体所有制没有能够正确实施，客观上是由于计划经济的局限，但在市场经济以及新的时代条件下，集体产权有可能与市场经济相结合，重新焕发新的生机。我们也应当看到，集体产权特别是集体所有权在很大程度上已经名义化和空洞化，使集体产权名实相符本身就已经是革命性的举措。韩国农村发展的起点是1947—1952年间的土地改革，它确立了严格的土地所有权关系。20世纪70年代以来，城市化的推进和农村土地的增值，自然带动了农民财产的上升。[6]在市场化条件下，政府应当明晰农地产权主体及其权利体系，完善农地产权交易的市场制度，构建城乡土地一体化登记管理体系，加快建立城乡之间土地平等交易和产权转换的一整套具体规则。

20世纪50年代公有化运动和改革开放以来市场化改革的双重实践，有可能使以公有制为基础的土地关系与农民个体（或农户）的利益增进一致起来，不仅农民集体和农民个体能够真实地拥有公有土地的物权，并且能够与城市平等地享有公共产品的供给，构建一种不同于西方国家以农民破产或消灭农民为特征的工业化和城市化，从而建成中国特色的全面小康社会的新模式。

注释

[1] 〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京，中国社会科学出版社，1988，第4页。

[2] 〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，第3~4页。

[3] 程燎原、王人博：《权力及其救济》，济南，山东人民出版社，1998，第156页。

[4] 参见〔美〕阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，周师铭等译，北京，商务印书馆，1988，第56页。

[5] 〔英〕亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，北京，商务印书馆，2000，第94页。转引自俞宪忠等：《流动性发展》，济南，山东人民出版社，2006，第2页。

[6] 参见董向荣：《韩国新村运动经验的局限性与启示》，《国际经济评论》2008年第1期。