序——分配正义与行政法治

多年挚友、博士同门，西南财经大学法学院朱悦蘅教授大作《现代性语境中的行政法治研究——以农民工权益保护为例》即将在中国人民大学出版社付梓出版，她向我邀约一篇序言，我深感“德不配位”的同时，也特别感念同门情和提携意。悦蘅教授和我同于10年前拜在张树义教授门下，其于博士研究生就读期间即站在行政法治的视角讨论中国农民工权益保护的重大课题。我也常思这位出身书香家庭的都市学者，为什么能对这样一个群体有特别的学术关切。德里达说，书写是一种奇特的经历，借助文本来体验生命。翻读她的大作，竟的确能够感受到深层情感与关怀在她的思想里川流不息。也许向往神圣与崇高，沉淀爱与情感，而非单纯诉诸理性与逻各斯（logos），才是支撑人书写与言说的坚强基石。然而，即便站在现代学术评价的理性体制下，这部著作我以为也触碰到了现代行政法治的一些关键命题，尤其是提炼出分配正义在当代中国法治政府建设中的重大意义。

应该说，今天的中国正日益呈现出一种“多维的现代性景观”，一方面，超大型国家治理不得不借助一种绩效合法性的力量来实现跨越式发展，即便在面临实体经济增长下行压力的今天，中国经济的体量与增长效率仍然在世界上占据越来越重要的地位；但另一方面，通过创新政府行为方式，充分释放社会活力来促进各种要素市场的供给侧改革，并在此过程中尤其注意到供给的均等化、刚性民生需求的满足，并充分促进社会流动，也既需要新经济引擎的驱动，又会深刻影响经济换挡期市场发展的健康与质量。后者实质也就是分配正义的问题。政府对于公共物品的供给不但需要充分、有效，而且需要在一个作为“至上美德”的平等（德沃金语）的框架里来提供，尤其是对于人力资本要素来说，充分释放它的活力，既需要创造一个创业充分、高效干净的市场环境，也需要创造一个确保各种人力要素能够得到公共服务有效保障、身份资格平等一致的分配正义框架。可以说，关注分配正义，关注建构一个更加平等的供给侧制度框架，而不是建构一种仅仅关注绩效的“生产型政府”，既是中国跨越各种现代性陷阱的关键，也是中国政府在多元利益格局中塑造中立性美德与正义品性的关键，自然也就构成国家治理能力现代化的题中应有之意。

农民工群体正是中国快速城镇化与社会碎片化进程中的产物，它既是日益消解城乡二元结构这样一种现代性历程的展现，也展现出现代性本身残酷的一面，那就是将一种紧密结合的生产要素关系（即人与土地）打碎，将它们抛入一个市场导向的、新的匿名、陌生的“需求体系”（system of needs），这种黑格尔意义上的需求体系就是市民社会的本质，就是高度发达的工商社会的本质，也是孕育新的道德风险的场域，这恰好也符合现代性本身的个体化、原子式、碎片性的风貌，解除了人对土地的依附，人需要在市场中寻找新的可以结合的生产要素，而没有特定身份，在命运的巨浪中随波逐流，这不正是现代人的某种宿命与镜像吗？农民工这样一个复合概念与身份，其实某种意义上正是对现代人性格的揭示。在重现实现生产要素之间彼此结合的过程中必然存在各种风险与不确定性，而如果政府不能为这种风险预防和不确定性化解提供基本的公共资源，就会掉入现代性的陷阱，让这样一个群体无法获得对共同体的基本认同，也无法构建新的市民阶层。

悦蘅教授的大作正是从现代性自身孕育的多重效应这样一种问题意识入手，探讨中国行政法治究竟能够为农民工群体提供怎样的法律关怀和制度保障。与一般具体、微观或对策性地探讨这个话题不同，作者实际上是借助这样一个话题展现中国现代性的复杂以及行政法治任务的某种嬗变。应该说，传统农民工问题的行政法研究，更多是将研究范式建立在一种“防御型”行政法治与“供给型”行政法治这样两种模式之上，本书作者的视角不但触及了这样两个传统领域，而且进一步站在政治科学的理论立场上检讨了农民工群体权益保障的中央—地方政府博弈，展现出当代中国政府统一的科层制逻辑中巨大的张力，以及这种张力对于分配正义政策的扭曲或伤害，这种视角可以说是一种非法教义学意义上的行政法学外部视角，它揭示出政治结构对于行动者的巨大影响，以及促使我们反思构建更加合理的中央政府与地方政府关系，如此才能更好地形成合理政策偏好，确保相关人的基本权益。

更重要的是，如果我们注意到风险社会与复杂社会在中国的出现，使得行政法治对于分配正义的追求已经不能再仅仅停留在防御政府偏离“同等情况同等对待”的均等化承诺，也不再是简单地供给相应基本民生，而是要防范一种制度风险，行政法治对于分配正义的追求应该建立在“调控型”行政法治的新范式之上。也就是说，传统农民面对的风险主要是自然风险，如山洪、地震；传统工人面对的风险主要是技术风险，这是来自工业文明发展的代价；而新的农民工群体面临的风险主要就是制度风险，也就是政府内部权限之间，以及政府在分配特定身份、资格与权利的时候由于制度设计的偏颇所带来的风险，这种制度风险正是一个日益成长的市场经济与市民社会面临的最大风险，它要求行政法治必须促使政府更加合理地建构制度，更加妥当地处理新的城市人群在身份与资格上的法律地位，行政法治必须发挥“调控”的功能，通过法律的作用激发市场活力的同时确保公平框架，通过法律来调整中央—地方关系，防止特定主体的权利因为制度失灵而被牺牲。作者对于《劳动合同法》的讨论，对于政府关系所造成的政策影响的分析，都显示她的问题意识已经超越传统的行政法治范式，开始面向一种制度设计型的行政法，并尤其强调避免制度风险是实现分配正义的重大课题。由此，这样一个讨论传统课题的著作在研究思路和研究方法上都有了很多新意，也将传统研究之视角与结论向更加纵深的方向拓展，当然也就展现出中国问题的更多复杂性，揭示出更多现代性历程中的变量。我们有理由期待作者将来可以在更多具体、微观问题上延续这里的宏大叙事，作出更多专题式、但不失体系化的研究。

读书如见人。毕业这些年，虽然联系不算太多，但能看到好友佳作不断，新思迸发，也是倍感欣慰。陆机在《文赋》里说，“遵四时以叹逝，瞻万物而思纷”，人是生活在意义世界中的。那么对于读书人来说，没有什么比读到故人的佳作更容易让人感怀那一段纯粹的读书时光和时光的背影里纯真的友谊。谨以这篇小序献给那一段岁月以及岁月中的学人。

王旭

作于广州飞北京的旅途中

2016年3月27日