二、问题与原因
自实施“走出去”战略以来，我国国际产能合作取得了显著的进步和成就，对外直接投资流量和存量名列世界前茅，产业规模、技术水平和国际竞争力大幅提升，但企业“走出去”的过程中依然存在着诸多的问题和困难。
（一）主要问题
1.对外直接投资总体规模不大
我国对外直接投资规模与发达国家有较大差距。如图2—6、图2—7所示，联合国贸易与发展会议（UNCTAD）《2014世界投资报告》显示，2014年全球外国直接投资流出流量1.41万亿美元，中国内地为1078.4亿美元，占7.6%，位列第三；2014年年末全球外国直接投资存量26.31万亿美元，中国内地为6604.8亿美元，占2.5%，居第11位。无论是在流量还是在存量上，中国内地的对外直接投资与世界发达国家，特别是美国，相距甚远，尤其在存量上，仅为美国的10.4%，英国的35.04%，德国的38.6%。
图2—6 2013年中国内地与全球主要国家（地区）流量对比（单位：亿美元）
图2—7 2013年中国内地与全球主要国家（地区）存量对比（单位：亿美元）
2.企业“走出去”结构不均衡
第一，在主体结构上，国有企业仍占过高比重。
虽然我国“走出去”开展产能合作的主体具有多元化的趋向，但国有企业继续发挥主导作用。如图2—8所示，2013年非金融类对外直接投资5434亿美元存量中，国有企业占55.2%，仍占一半以上，非国有类企业主要分布情况是：有限责任公司为30.8%，股份有限公司为7.5%，私营企业占2.2%。
图2—8 2013年年末中国非金融类对外直接投资存量主体分布情况
在企业“走出去”开展国际产能合作的过程中，国有企业在国家安全、资源环境等关系国家总体发展战略的特殊领域发挥了不可替代的作用，但其对外直接投资的劣势将日渐暴露，如因所有制问题而引致的经营机制问题、东道国的投资壁垒问题等。2005年8月，中国海洋石油总公司并购美国第九大石油公司尤尼科公司失败，就是一个典型的案例。究其原因，主要就是中国海洋石油总公司对来自中国政府的大量补贴及其并购背后的政府意图无法做出抗辩，因而未能通过美国外国投资委员会（CFIUS）的国家安全审查。
在对外直接投资中，与国有企业相比，民营企业在产权制度、治理结构、运营成本、经营理念等方面占有明显的内生优势。随着这种优势在“走出去”参与国际竞争过程中不断展现，民营企业必将成为对外直接投资的主力军。然而，由于种种原因，民营企业“走出去”开展国际产能合作的独特优势还尚未得到充分发挥，民营企业对外投资的主体地位仍需进一步确立。
第二，在区位结构上，过度集中于避税地。
如表2—1所示，2013年中国内地对外直接投资存量中，投向中国香港的为3770.9亿美元，占57.1%；流量方面的相应数据为628.24亿美元、58.3%，同比增长22.6%。因此，无论从存量还是流量来看，中国内地对外直接投资中绝大部分进入了中国香港，因此，对外投资在区位结构上显得过于集中。
表2—1 2013年中国内地对主要经济体投资情况
表2—2的数据显示，2013年中国内地对中国香港直接投资的主要行业中，第一大行业是租赁和商业服务业。按照统计公报的解释，这类投资活动并不从事具体的经营业务，其主要目的是进行投资控股活动，只负责企业的重大决策和管理事项。另外，香港特别行政区并不以实体生产和制造业见长，但却是不可多得的避税天堂。因此，中国内地流向中国香港地区的投资中，相当大一部分带有避税等策略性意图。换而言之，香港并不是对外直接投资的最终目的地，资金投向中国香港之后，进一步开展国际投资和经营才是重点。
表2—2 2013年中国内地对中国香港直接投资的主要行业
第三，在产业结构上，产业链低端行业占较大比重。
如图2—9所示，从2013年中国企业对外直接投资流量的行业分布看，租赁和商业服务业为270.6亿美元，占25.1%，比重最大；采矿业次之，为248.1亿美元，占23%。科学研究与技术服务业为17.9亿美元，仅占1.7%。
图2—9 2013年年末中国对外直接投资流向的主要行业
如图2—10所示，2013年中国对外直接投资存量中，租赁和商业服务业存量为1957.4亿美元，占29.6%，居首位；金融业存量为1170.8亿美元，占17.7%，居第二位；采矿业存量为1061.7亿美元，占16.1%，居第三位。
图2—10 2013年年末中国对外直接投资存量行业比重
如上所述，流向租赁和商业服务业的投资并不从事具体的经营业务，只负责企业的重大决策和管理事项，后续会进一步开展国际投资和经营；金融行业属非实体行业。因此，为了真实体现对外直接投资的行业排序与分布，在讨论分析时，有必要去除商业和服务业与金融业。如此，排名第三的采矿业，实际上就成了我国对外直接投资的第一大产业选择。而所谓的采矿业，按照统计公报的解释，主要是指石油天然气、有色金属、煤炭、黑色金属的矿选开采业。由此可以看出，在对外投资产业结构分布上，中国企业投资偏重于低技术含量的原材料和能源产业，其投资目的主要是解决中国经济增长的资源瓶颈问题，而这些产业大都处于产业链的低端。因此，从产业结构分布上看，“走出去”的中国企业中，有相当大一部分是通过资源的获取与利用在产业链低端与国外开展产能合作。
3.企业跨国经营整体绩效不高
中国企业联合会发布的数据显示，中国跨国公司平均跨国指数（注：中国100大跨国公司由拥有海外资产、海外营业收入、海外员工的非金融企业依据企业海外资产总额的多少排序产生，跨国指数按照（海外营业收入÷营业收入总额+海外资产÷资产总额+海外员工÷员工总数）÷3×100%计算得出。）为15.72%，不仅远远低于2013年世界100大跨国公司61.06%的平均跨国指数，而且远远低于2013年发展中国家100大跨国公司37.91%的平均跨国指数。2013年中国100大跨国公司中跨国指数在30%以上的只有11家，达到2013年世界100大跨国公司的平均跨国指数的企业只有2家，达到2013年发展中国家100大跨国公司平均跨国指数的企业也只有7家，还有19家企业的跨国指数没有超过5%。2013年中国100大跨国公司的入围门槛只有14.91亿元，而2013年世界100大跨国公司的入围门槛高达1916.4亿元，2013年发展中国家100大跨国公司的入围门槛也达到了187.48亿元。这些数据都说明中国100大跨国公司与海外跨国公司还有很大差距。
4.对外投资风险防控能力不足
企业“走出去”开展跨国经营的过程中，面临着各种风险考验，如国际形势、政策不确定性和地区冲突等引发的政治外交风险，贸易保护主义和汇率利率等引发的经济金融风险，中国“威胁”论、民族宗教风俗等引发的文化风险。其中，地区冲突风险，在亚非拉等资源型投资区域尤为高发，而中国相当一部分海外投资集中在亚非拉发展中国家。另外，在中国企业跨国经营过程中，由于经营不规范而引发的合规风险，已成为中国企业全球化经营的最大挑战。在企业跨国投资经营过程中，以上各种风险相互交织，加之许多中国企业缺乏海外并购的专业知识和先进的国际经营管理经验、缺乏对投资目的地文化和法律的了解，造成的企业风险防控能力不足，导致中国企业跨国并购的失败率居高不下，大量对外投资项目亏损严重。
（二）原因分析
目前，中国不但拥有巨额外汇储备，而且同时也拥有庞大的制造业产能。这既是推动中国经济进一步发展的优势条件，也是制约中国经济发展的现实因素。如何与周边国家开展新型工业化国际合作，消化并利用好巨额的外汇与庞大的产能，推动产业结构调整与转型升级，是“一带一路”合作与发展所要迫切解决的重要问题。在全球化时代，我国产能发展与产业结构调整，不仅仅要考虑到国内产业发展的一般规律，更要考虑到经济全球化时代的世界经济联系。对此，党和政府都非常关切。习近平总书记在其系列讲话中，曾多次提到通过产能有序向境外转移来消化国内产能，这为我国产能发展及产业结构调整指明了方向。同时，2015年5月《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》就下一步如何推进国际产能和装备制造合作，实现我国经济提质增效升级提出了指导性意见。当前，我们应以“一带一路”倡议为契机，认真分析国际产能合作中诸多问题的原因，仔细研究国际产能合作的办法，彻底释放外部消费需求，这不但能帮助庞大的外汇储备找到出口，而且同时也有利于“中国制造”走向国际。
1.政府对外合作管理职能不完善
产能“走出去”是一个系统工程，涉及与不同主权国家或经济体的交往，牵涉与不同文化和民族的交流，很多事情已经超出了企业的能力范围，这不仅增加了企业的运营成本，而且加大了企业“走出去”的风险。同时，“走出去”已经不仅是企业间的竞争，而且体现了国家间实力的较量，因此无论是从微观层面还是宏观层面，“走出去”战略的实施，都要求政府发挥其应有的职能，但因对外管理体制改革还不到位，政府相关职能尚未理顺。
第一，对外合作管理职能未理顺。
长期以来，因资本外逃及国有资产流失等原因，国家外汇管理局、商务部、发改委、财政部、国资委、中国进出口银行等相关部门对对外直接投资实施了较为严格的监管。但因对外直接投资法律法规体系尚未建立与完善，因而对外直接投资审批与管理并没有统一的规范与标准，只能依据各个部门的规定和条例进行管理。然而，由于各职能部门相互独立、各自为政，导致对外投资管理中存在政出多门、多头管理等问题，甚至出现政策相互冲突的现象。另外，由于职能内容交叉和重叠，在审查核准过程中，不但导致审批周期过长、过程烦琐，而且存在交叉审批的问题。虽然相关改革也在不断持续深入进行，但是对外直接投资管理体制问题并没有从根本上得到解决。
第二，国家宏观政策性规划缺失。
虽然“国际产能合作”已上升为国家战略，但是政府在对外投资导向等方面尚未制定一个长期、统一的宏观政策性规划，没有从战略高度对国际产能合作进行统筹规划，未能明确企业“走出去”的重点方向，不能指导企业有重点、有目标、有组织地开展国际产能合作，从而使企业对外投资带有一定的冲动性、随意性和盲目性。比如，由于缺乏明确的投资规划和目标，使得企业对外直接投资区域过度集中，容易造成企业间恶性竞争；由于缺乏前瞻性的战略规划，使得对外投资产业层次比较低，高附加值、高技术领域投资力度不够，不利于产业的转型与升级。
2.对外投资政策法律制度不完备
对外投资政策支持体系是为促进本国投资者对外直接投资而颁布的法律、法规和政策等构成的体系。作为投资母国，为了提高对我国企业的国际竞争力、增加外汇收入必须采取相应的措施，特别应改革制度上的缺陷，通过制定和颁布相应的法律、法规和政策，减少资本流出的障碍，鼓励我国企业对外进行投资。而且我国民营企业对外直接投资起步比较晚，在投资和管理上缺乏经验，加之国家在对外直接投资扶持政策上不完善，更是加大了民营企业“走出去”的难度，表现在如下三方面。
第一，对外投资融资体制不健全。
对外直接投资是资本跨境流动活动，不仅资金需求量大，而且投资期限长。然而，由于我国长期实行利率管制政策，信贷供给远小于信贷需求，商业银行普遍实行信贷配给政策，因此，企业融资难问题普遍存在，特别是民营企业的项目融资困难问题尤为突出，而民营企业是我国对外直接投资的重要力量，在“走出去”开展国际产能合作中发挥着越来越重要的作用。但从总体来看，在对外直接投资时，绝大多数民营企业只能依赖企业自有积累资金或战略投资者的支持，绝大多数融资需求难以从商业银行处得到满足。因此，资金支持不到位已经成为制约中国企业“走出去”的一大障碍。
第二，产能合作的税收政策问题。
目前中国在海外投资方面的税收优惠仍存在着一些不合理的地方。我国内地的海外直接投资大量集中在香港地区，除了血缘亲近、文化语言相通等原因外，更一重要的原因就是避税。在2005—2011年《福布斯》杂志发布的全球税负指数调查中，福布斯税负痛苦指数中国年年排名前四，是全球税负最重的国家之一。世界银行近年的《营商环境报告》统计显示，中国内地的税负恶劣程度在全球197个国家和地区中排行第122，“总税率”仍是63.7%；相反，中国香港地区则是全球税负最轻地区之一。可以说，中国内地与香港的巨大税负差距，是中国内地资本大量涌入中国香港的直接原因。除中国香港之外，英属维尔京群岛、瑞士、开曼群岛、列支敦士登、巴哈马也是国际著名的避税地。这些地区不仅税负很轻，而且有金融业发达，通信交通设施先进，也吸收了大量的中国内地投资。因此，我国的税收制度问题，是引致中国内地企业对外直接投资大量集中于中国香港、维尔京群岛、开曼群岛等避税区的重要原因。
更有甚者，投向中国香港等地的投资中，有相当一部分是“迂回投资”，即以外资身份重返国内。换而言之，这类离开中国内地前往中国香港等地的对外直接投资，实质上是一种战略性的迂回行为，其最终目的是为了换得一个外资身份。而之所以会产生这种现象，无非是为了享受中央政府，特别是地方政府外商投资的“超国民待遇”，如税收、土地优惠等。
所谓外商投资的“超国民待遇”，是指长期以来我国各地政府为了吸收外资而在税收、土地等方面赋予外资企业优越待遇。这种优越待遇国内普通企业是不能享受的。甚至在一些经营领域，很多外资可以进入，但国内民营资本受到限制和约束。这在客观上造成了对国内企业的制度性歧视。为此，中国内地大量资本通过迂回中国香港等离岸金融中心的方式，以外资身份返回国内以获取外资的“超国民待遇”，进而达到套利的目的。这种由制度缺陷而引发的规避行为，不仅造成了对外直接投资的虚假现象，而且扭曲外商在华直接投资的真实状况，成了部分中国企业对外直接投资的重要动机。
第三，对外投资的保险制度不完善。
对外直接投资是一种高风险投资活动，除了一般的商业信用风险外，外交、政治、法律等风险也不容忽视，因而中国企业的对外投资活动迫切需要建立一定的投资保险机制。然而，与发达国家相比，我国的对外投资保险制度建设相差甚大。一般的商业性保险机构因忌惮对外直接投资的高风险，缺乏提供相关保险的积极性，仅有的一些投资保险，往往也因条件苛刻而难以广泛适用。而作为政策性保险机构的中国出口信用保险公司，其提供的对外投资保险条款、投保及承保程序却很复杂，对大多数企业也不适用。
3.国际产能合作保障体系不健全
第一，对外投资专业服务机构缺乏。
各国跨国投资经验表明，在跨国投资活动中，专业的中介服务机构具有不可或缺的地位。跨国投资行为涉国际经济贸易、国际金融、国际法等各个专业领域，其中大量都是通过国际专业服务机构协助完成的。在发达国家，往往都有比较成熟的中介组织，为企业跨国投资提供各种信息，或代理跨国投资的各种事务，比如美国、英国的专业投资银行高盛、汇丰，各种国际知名的会计师事务所、律师行等。我国企业从事跨国经营的时间普遍不长，跨国投资经验严重不足，急需投行、会计师事务所、律师事务所等大量谙熟跨国投资和跨国经营管理的中介机构，为“走出去”的国内企业提供全方位服务。这样，不仅可以有效降低企业的投资成本，而且可以避免文化、语言、管理方式及法律规制等方面的差异而导致的投资失败。然而，目前国内熟悉跨国投资和跨国经营管理的民间专业中介机构数量有限，很难提供跨国投资的专业性服务。国内许多投行、财务、法律中介机构缺乏跨国业务经验，甚至从未接触过跨国投资业务，难以为企业的跨国投资提供有效服务。而聘请国际专业机构，却又面临费用高昂、沟通困难等问题，于企业跨国投资经营业务的开展非常不利。
第二，跨国经营管理人才储备不足。
企业“走出去”开展跨国经营，需要大量既熟悉国际经营环境又了解东道国基本情况的科技、财务、法律类专业人士，这直接关系到跨国投资与经营活动的成败。然而，我国的跨国经营人才储备极为有限。在开展跨国经营业务时，外派到投资地的工作人员多为国内公司总部的管理人员，少有国际投资专业知识与经验的积累，对当地的经济和社会环境也需要一个熟悉过程，从而导致企业海外并购及跨国经营面临困境，这种案例比比皆是。比如，TCL公司并购法国阿尔卡特公司、上海汽车收购韩国双龙公司等，都遭遇了类似的管理困境，即，在并购之后相当长的时间内，都缺乏专业的、合适的经理人及管理团队。无奈之下，只能从国外高薪聘请或沿用原有管理团队，但因语言与文化的差异，这些管理人员很难真正了解母公司真正目标与意图，在管理方法与理念上也很难相互适应，由此导致并购与经营过程中不能很好地合作。如此，不但不能达到预期并购意图，而且会增加大量的费用，增加企业的运营成本。这种因企业缺乏训练有素、经验丰富且精通当地语言的国际化人才而导致的跨国经营绩效不高的现象普遍存在，已经成了制约我国企业对外投资、开展跨国经营活动的重要因素。