二、辅助性原则的起源
（一）辅助性原则的起源与思想追溯
虽然从《单一欧洲法令》到《马斯特里赫特条约》，从《欧洲宪法条约》到《里斯本条约》，“subsidiarity”一词总是占据着重要的位置，似乎成了欧盟的一种独特表达，但其实最早使用“subsidiarity”一词，并将其用于社会福利事业的是罗马教皇列奥十三世（Pope Leon XⅢ），他在1891年题为《新事物——关于工人问题》（注：See Pope Leon XⅢ,Rerum Novarum,Once Grandes Mensajes,published by BAC,1991,p.13.转引自Antonio Estella,The EU Principle of Subsidiarity and its Critique,Oxford University Press,Oxford,2002,p.78。）的一篇通谕（注：教皇通谕是罗马教皇就基督教义、纪律、道德和重要现实问题向全世界的天主教会、神职人员和世俗教徒（自20世纪60年代以来还包括“一切怀有善良意愿的人们”）颁发的通告，一般用拉丁文写作，有时有说明内容的标题，但在引用和转载时通常以拉丁文本的头两个词为标题。参见殷叙彝，《从对立到接近——罗马教皇与民主社会主义》，载《当代世界与社会主义》，1994（1），7页。）中首次使用了这一词语。这一原则与“互助”原则是天主教关于社会问题教义的两项基本原则，并由此形成了“自助—邻里互助—他人帮助”的次序。这里的着眼点已不仅是分权，而是还要发挥个人和社会基层在解决生活困难方面的主动性，使福利工作不致变成单纯的慈善事业，因此是有其可取之处的。（注：参见殷叙彝：《关于“subsidiarity”一词的译法》，载《马克思主义与现实》，1999（3），79页。）《新事物》一文中所表现出来的这些思想随后被《四十周年》（Quadragessimo Anno）、《母亲和导师》（Mater et Magistra）以及《一百周年》（Centesimus Annus）等通谕继承，这些通谕都从不同角度阐述了辅助性原则问题。而对这一原则所做的最好阐释则被认为体现在罗马教皇庇护十一世（Pope Pius XI）于1931年为了纪念《新事物》发表四十周年而发布的题为《关于社会秩序重建的通谕》（注：Encyclical on Reconstruction of the Social Order，该通谕又名《四十周年》（《论社会制度及按照福音书救治计划对它的重建和完善化——纪念〈新事物〉四十周年》。参见殷叙彝：《从对立到接近——罗马教皇与民主社会主义》，载《当代世界与社会主义》，1994（1），7页。）中。在这篇通谕中，他将辅助性原则描述为一种超越国家机构组织之上的限制原则，认为辅助性原则是通过规范社会与公民之间的关系、作为市民社会的代理，并通过规范前者与国家机构之间的关系来掌管社会组织。（注：See Theodore Konstadinides,Division of Powers in European Union Law:The Delimitation of Internal Competence between the EU and the Member States,Kluwer Law International BV,The Netherlands,2009,p.122.）通谕中说：
教皇庇护十一世通谕中对辅助性原则的解释是希望强调高层次行为体或者中央机构，第一，其作用是辅助性的，要尽量少地干预低层次行为体或地方机构；第二，应为小的或者低层次社会行为体提供服务；第三，应该尊重这些低层次行为体或地方机构的自治。具体到欧盟而言，按照多层次治理理论（注：1992年，凯利·马科斯（Gary Marks）在分析欧盟结构政策中地方政府日益增加的作用与影响时首先使用“多层治理”这一概念。在马科斯的理论中，这些行为体不仅包括欧盟，还有各国政府、次国家政府（地区和地方层面的），另外还包括一些非国家行为体：非政府组织和活跃于欧盟成员国内和欧盟跨国行为的市民社会。马科斯等人将多层治理视作一种欧盟研究的新理论框架。这种新范式是传统欧盟研究分析范式的模式——政府间主义和新功能主义的替代模式。），联盟作为一个整体，它应该对其内部所有不同层面的行为体负责，以一种善意履行其职责，代表那些成员国政府、地方机构、地区、自治市，甚至是个人向其授权范围内的利益，履行其辅助性功能。
（二）辅助性原则的思想追溯
“辅助性原则”在欧盟法的研究中被誉为“无声的乐章”，它可以被追溯的悠久历史（注：See L.Grasso,et al.(eds),Catholicism,Liberalism and Communitarianism:The Catholic Intellectual Tradition and the Moral Foundations of Democracy,Lanham,MD,Rowman Littlefield,1995.），它长袖善舞的“多面性格”（multifaceted character）（注：Antonio Estella,The EU Principle of Subsidiarity and its Critique,Oxford University Press,Oxford,2002,p.76.），使它成为一个有说服力、有感染力的原则，它一方面表现出原则性，一方面又具有充分的灵活性；不但在法律领域，也在政治领域备受瞩目；不但是一项基本原则，在具体的实践层面，又极具操作色彩。1992年，德洛尔曾设重奖，用于鼓励能够对“辅助性原则”予以满意解释的高人。知趣者为保持体面，多摇头走开，也有摩拳擦掌者，提出的答案五花八门，但无一能真正逮意。（注：See P.Craig G.de Burea,EU law:text,cases and materials,Oxford,1992,second edition,p.129.）
虽然有大量从各个方面研究辅助性原则的学者和文章，但真正对于辅助性原则的历史源流进行研究的文章并不多，一些学者认为这一原则起源于欧洲政治学，首先是由托马斯·阿奎那（Saint Thomas Aquinas）在界定罗马天主教与国家之间关系时提出，随后罗马天主教引用了几个时代，是现代联邦制国家依法治国的一项基本法律原则。（注：参见曾令良：《欧洲联盟法总论——以〈欧洲宪法条约〉为新视角》，52页，湖北，武汉大学出版社，2007。）有的学者认为辅助性原则建立在个人、国家与社会三分的基础上，其理论渊源可追溯至亚里士多德在《政治学》中关于个人与国家关系的论述。（注：参见龚虹波：《欧洲宪法的原则及其意蕴》，载冯兴元等：《立宪的意涵：欧洲宪法研究》，58页，北京，北京大学出版社，2005。）Wilke和Wallace两位学者对辅助性原则的历史溯源作了比较详细的研究，他们在古希腊哲学（特别是亚里士多德的《政治学》（Politics））、圣·托马斯·阿奎那的著作、德国17世纪的社团主义者（corporatist），以及天主教会“社会学说”（social doctrine）之间，建立起一种联系以说明辅助性原则的起源。（注：See Wilke and Wallace,Subsidiarity:Approaches to Power sharing in the EC,RIIA Discussion Paper no.27,Royal Institute of International Affairs,December 1990.）还有一些学者提出一些其他对形成这一概念产生重要影响的思想，如约翰·斯图尔特·密尔（John Stuart Mill）的自由主义（liberalism），以及以Utz为主要领军人物的人格主义运动（personalist movement）。（注：See Antonio Estella,The EU Principle of Subsidiarity and its Critique,Oxford University Press,Oxford,2002,p.76.）
从以上的列举可以看到，不同学者由于视角不同而对于辅助性原则的内涵及实质的理解不同，因而导致他们对于辅助性原则的思想渊源认识不同，甚至差异较大。如果从一种狭义的保护下级行为体或者公民个人权益的角度来看，辅助性原则在古希腊哲学和政治思想中是没有理论依据的，其源流自然要追溯到自然法理论中里程碑式的人物阿奎那。但是，辅助性原则作为一项非常灵活的宪政原则，它在内涵及表述上都是模糊与留有余地的。首先，辅助性原则虽然明确表示出在欧盟与成员国、地方政府以及地区政府在共享权力范围内需要对某一事项作出决策时，应当由与该事项联系最为密切的、受该事项影响最大的行为体作出这种含义，但是却并没有禁止高层次行为体的行为能力，而是提出在该行为体没有能力作出决策或者没有能力作出较好决策的时候，应由更高一级的行为体来作出决策。进而，关于如何认定低层次行为体没有能力作出决策或者没有能力作出较好决策的决定权，该原则并没有给予明确的表达，而是留给具体的制度层面和程序安排，使问题又回到了应该由谁来决策的原点。如果对这一问题不能给出答案的话，那么前面所说的对于成员国、次国家行为体以及公民的保护就成为了镜中之花、水中之月，看起来很美，却毫无价值。因此，辅助性原则在运行过程中的一个根本性问题还在于，当需要作出一项决策时，谁有权力来决定，即辅助性原则首要解决的问题就是当需要作出一项决定时，应该由谁来做才能产生最好的结果，也就是决策权在不同的层级或者中心之间的配置问题，这也是本书在后面几章要对欧盟整体框架制度进行讨论的原因之一。
欧盟政策制定过程目前已经逐渐形成了一种独特的政治现象，即超国家行为体、成员国政府和地区、地方等次国家行为体共同参与欧盟政策制定的不同阶段的活动。现阶段，欧盟在很多政策领域中的政策制定已经不再是超国家机构和成员国政府所垄断的二元政策制定模式，次国家行为体的政治参与已成为欧盟政治不可或缺的因素，政策制定中的权力分配已体现出多元性，社会学学者们将此政治现象称为多层治理、多元治理或者多中心治理。辅助性原则正是要解决在多元主体的情况下权能如何实现最佳配置的问题。如果以这个视角为出发点的话，就必须考察关于国家与社会、国家与公民之间关系的政治哲学理论。
辅助性原则的以上两种视角是否都能有合理的法理学解读，是否都反映了这一原则的本质特征呢？纵观西方政治思想史，辅助性原则所内生的这种政治与理性、政治与伦理、公民与共同体、平等与差异性，以及自由与强制等内涵，一直以来都是人类社会反复思考与争论的基本问题。基于不同时代、不同立场，其最终表现出来的是不同结论，有的倾向于由高层次行为体集权，而有的则坚决保护低层次行为体以及个人的权利。不同价值取向正如一个硬币的两面，展示了辅助性原则的两面性法理学基础。（注：下文中有关西方政治思想的各种观点可参见唐士其：《西方政治思想史》，修订版，北京，北京大学出版社，2008等文献。）
前者“社会有机体论”最早可以追溯到古希腊的柏拉图和亚里士多德，在他们所构想的理想城邦中，公民根本就不可能拥有外在于和独立于城邦利益的个人利益，每个公民都只是城邦的成员而非独立的个体；让·布丹（Jean Bodin,1530—1596）在阐述国家主权理论的同时，强调主权是国家的标志，同时也是国家的灵魂，而主权是在公民和臣民之上“不受任何人类制定的法律限制的权力”（注：Jean Bodin,Les six Livres de la Republique,Payare:Librairie artheme payard,1986,Vol.Ⅰ,p.28.转引自唐士其：《西方政治思想史》，修订版，187页，北京,北京大学出版社，2008。）；霍布斯（Thomas Hobbes,1588—1679）更是因为主张国家的绝对统治而得到了专制主义者的称号；这一价值取向到了黑格尔（Georg Wilhelm Friedrich Hegel,1770—1831）时代更突出地表现为个人与社会、民族与国家的关系问题。黑格尔把理念、历史和国家编织为一个整体，一切道德的和政治的问题都必须围绕国家得到解决，在他的理论中明确拒绝近代自由主义对个人权利的抽象理解，强调国家和历史对个人自由而言的先在价值，形成了他的国家理论；受黑格尔影响的英国思想家格林（Thomas Hill Green,1836—1882）也试图通过重塑现代国家的制度与职能，以达成在个人、社会与国家之间的和谐。近现代的思想家中，罗尔斯（John Rawls,1921—2002）正义论的基本论点是在多元社会的前提下，正义原则是具有不同利益、观念与追求的人们协调共存的基本前提，因而国家有必要在社会公正领域内进行强制干预。
与这样一种认为国家相对于个人而言具有某种先在价值的“社会有机体论”相对的是强调个人权利先在价值的“方法论个人主义”。这一思想开篇于古罗马为后人留下的最重要的政治遗产——罗马法及其所包含的政治与法律思想中，特别是经西赛罗（Cicero，前106年—前43年）等人系统阐发的自然法观念。托马斯·阿奎那的自然法理论预示着西方政治思想史上的一次重大转折，他更多地把自然法理解为一种对国家的要求，古希腊那种共同体式民主观念中强烈的义务色彩被极大地削弱了，自然权利的轮廓明显地突现出来。罗马法与古希腊法律制度最大的不同就在于，它开始对公民的权利提供明确的保障，而这种保障的出发点则是在概念上对国家与个人的严格区分，使它们各自具有特定的权利与义务。尽管国家是社会性存在的一种必需的、自然的框架，但个人才是罗马法律思想的核心。这种思想逐步发展为近现代西方政治思想的主流——自由主义。与古典政治哲学相比，自由主义者们把自由视为某种人们生而具备的自然权利，国家则是人们为了有效维护和行使这种权利通过社会契约进行的一种人为创造。因此，在自由主义者看来，拥有某些确定权利的个人是第一位的、本源性的实体，是目的；而国家则只是第二位的、派生的统治机构，是手段。自由主义的这种观念，使西方政治思想中国家与个人的关系发生了一种根本性的逆转。潘恩（Thomas Paine,1737—1809）更是把国家与社会完全对立起来，他的这种相信社会而怀疑国家的思想是自由主义的一个基本特征，而他关于国家是“必不可少的恶”的主张也构成了自由主义要求限制国家权力和实行“小政府”的主要根据。否认国家权力的至上性也就要求对国家权力必须有所限制，要求明确划定国家行为绝对不能逾越的边界，这就是所谓“有限政府”（limited government）理论。以潘恩为代表的强调社会的“善”和国家的“恶”的理论倾向于要求尽可能对国家权力加以限制，而以哈林顿（James Harrington,1611—1677）和孟德斯鸠（Charles de Secondat,Baron de Montesquieu，1689—1755）为代表的、强调社会对政府的制约作用的理论，则把人们的注意力转向了国家如何创造并维持自身社会基础的问题。（注：孟德斯鸠的情况比较特殊，他一方面注意到了社会对国家的制约作用，但与此同时又加入到前一类思想家的行列，强调对国家行为施以人为限制（制度性约束）的必要性，并且为此提出了一套非常完整的理论，因而成为他们之中最具代表性的人物。）现代西方政治思想中自由主义的强势回归以1974年奥地利裔英国经济学家和政治思想家哈耶克（Friedrich Augast Hayek,1899—1992）获得诺贝尔经济学奖为标志性象征，它预示着从第二次世界大战以后具有明显民主社会主义特征的福利国家建设转向强调“小政府、大社会”的新保守主义政治经济模式以及后来的新自由主义模式。英国哲学家、政治理论家以塞亚·伯林（Isaiah Berlin,1909—1997）将自由划分为“积极的自由”与“消极的自由”，认为消极自由是个人“必须拥有”的领域，其强调“消极自由”的意义正是由于“积极自由”已经对这样一种“必须拥有”的领域构成了强大威胁。在政治社会中，由于组织、机构与国家对个人的强制普遍存在，且这种强制可能以积极自由的名义行使，加之无论是共同管理（民主）还是自我管理（自治）都不可能脱离与其他人的关系，因而为个人保留一种完全个体性的、私人性的、不受任何外部力量干预的领域，才能为国家和集体对个人的控制设定一道界线，才能保证任何人在强制面前都拥有某种进行自卫的武器，也才能使人们有机会自由地追求其他的价值。而针对罗尔斯的正义论提出批判的则是他的哈佛同事诺齐克（Robert Nozick,1938—2002），他试图证明，任何一种社会性的正义原则，特别是涉及对财富的再分配，在本质上都是不正义的，他强调在国家的社会职能问题上，必须认真对待无政府主义的观念，即国家必然“侵犯个人权利，因而从本质上说是不道德的”。诺齐克理解的国家只能拥有甚至比洛克（John Locke,1632—1704）“守夜人的国家”更少的社会职能。诺齐克对国家产生的理论模拟有一个基本意图，即证明任何超出公共安全之外的国家权力与国家职能，或者说任何比最小限度的国家更大的国家，都不具备道德上的正当性，也不能得到理论上的证明。
与以上这种具有明显价值取向的思想不同，功利主义并不在各种冲突的利益主体中表现出明确的价值取向，而是提出“效用”（utility）的理念，休谟（David Hume,1711—1776）认为只要有一个政府存在，人们就应该满足，没有必要对它是怎样建立起来的问题纠缠不休。他举例说明，为了彼此的利益，两个狭路相逢的人显然需要某种能够共同接受的规则，这个规则的内容本身并不重要，最关键的问题是必须有一项规则。而功利主义的另一位思想家边沁（Jeremy Bentham,1748—1832）认为功利从来就是政治的唯一目标，也是政府存在与活动的根据。
综上，围绕着辅助性原则所规范的主体与客体的范畴，西方政治思想史上呈现出不同的的价值取向。如果我们把学者们探讨的国家与个人的问题换成是不同层次行为体之间的权力划分以及先在性和正义性问题讨论的话，可以看出，不同学者基于不同理论支持表现出不同的取舍，这刚好可以印证辅助性原则的两面性特征在理论上的表现。因为辅助性原则本身在内涵及表述上都是模糊且留有余地的，从而更使其呈现出非常大的灵活性。在法律规范与具体实践中所体现出来的中性价值取向，使得欧盟法中的辅助性原则在理论基础上体现出两面性特征。因此，在有关辅助性原则的源流问题上，可以得出这样的结论，即如果从一种狭义的角度认为辅助性原则是一种成员国用以限制共同体/欧盟权能蔓延的堤坝，则其理论源流就应当追溯到圣·托马斯·阿奎那的自然法理论，而如果从一种广义的角度认为辅助性原则规范的是一种有关超国家机构、国家、社会与个人等不同层次行为体之间的权能配置，且当不同层次行为体之间在该问题上发生冲突时，价值取向应有利于高层次行为，则可以追溯到古希腊的城邦政治。