第一章 市场转型、弱势群体与社会政策
一、市场转型期的市场失灵、政府失灵问题
（一）市场转型理论概述
在我国，市场转型起始于20世纪70年代末和80年代初，这是一场使得中国社会经历了全面而又深刻变化的社会变革。这一过程中，我国经历了从再分配经济向市场经济的转变，进入了以发展经济为导向的快速社会转型时期。伴随着市场转型，市场经济的发展逐渐取代了原有的再分配经济。这两种经济生产方式有着本质的区别。在市场经济中，消费者和生产者之间，通过价格和货币形成了横向关系。但是，在再分配经济中，这种横向关系是较为薄弱的，再分配者和直接生产者之间所形成的是一种纵向关系。资源的分配主要是以政治和行政权力为基础，中央控制了大部分的财富、物质和劳务，并按照法律、习惯、意识形态和掌握再分配权力的社会群体的决策进行再分配。
早在1989年8月，倪志伟就在《美国社会学评论》上发表了《市场转型理论：国家社会主义从再分配向市场的过渡》一文。文中提出了市场转型理论。倪志伟的市场转型理论认为，伴随着原有的分配机制的解体，新的市场机制逐渐成为新的资源分配方式，在这样的一种市场化过程之中，原有的再分配阶层的权力与特权逐步让渡于市场，伴随着市场化的到来，形成了以市场为中心的新的结构，而这客观上也削弱了再分配部门的垄断地位。倪志伟的市场转型理论主要由三个理论命题组成，分别是市场权力命题、市场刺激命题和市场机会命题。其中，市场权力命题认为，关于资源控制和分配的权力将由再分配部门转移向市场本身。市场刺激命题认为，由于资源配置的方式发生转变，在市场中，取得回报与人力资本的价值密切相关，因而市场中的直接生产者将直接受到市场的激励，而这种激励，大大强于原有的社会分配形式。市场机会命题则认为，伴随着市场化改革的出现，市场取代了再分配部门在资源配置中的作用，市场成为资源流动的新渠道，而企业家也成为新的社会精英，社会结构也因此出现了改变。[1]
由此可见，进入市场转型期后，市场在资源分配中的基础性作用开始日渐凸显。我们希望市场经济能够达到一种理想状态，即遵循市场交换原则，市场价值机制决定市场上的交换行为，在资源的分配上不再受到国家权力的影响。但在追求市场的理想运行状态的过程中，我们也不能忽视一个重要的问题：伴随着经济的转型，社会转型也随之而来，即社会的存在类型发生了改变，社会系统内在结构开始发生变迁。正如符拉基米尔·科隆泰曾经所说，社会转型并不可能凭空产生，社会转型的发生会受到多方面因素的制约，如社会发展的历史、文化背景、地缘政治、伴随而来的或者是长期积累而产生的社会问题等。[2]这也就意味着，伴随着市场转型，产生了社会转型。社会转型是一个动态的过程，不可能完全从再分配时期转向完全的市场经济时期的发展状态。在这个时期，需要解决很多伴随着转型过程而来的问题。
因此，市场转型不仅仅是市场本身的发展过程，更涉及整个社会的转型过程。在这样一个背景和发展形势之下，我们在讨论社会政策的改革与创新的时候，不仅要把握市场转型这一根本特征，探讨市场在转型期的角色、定位和特点，同时，也不能忽视由此而来的社会转型之下的国家和政府的角色、定位和特点。
（二）市场转型期的市场失灵问题
在市场转型时期，市场经济有了一定的发展，经济形式经历着从再分配经济的类型向市场经济的理想类型的转变，客观上带来了再分配者地位的下降，生产效率有了一定的提高，也出现了越来越多的发展机会。这些都有利于实现市场上的资源优化配置。但是，不可否认的是，中国尚处于从再分配经济向市场经济的过渡时期，在市场转型的过程中也遭遇了很多现实层面的困难。这一方面是由社会转型时期的具体国情造成的；另一方面，也是由市场本身的特点所决定的我们必须面临的困境。也就是说，虽然市场机制的广泛性和有效性使得市场在资源配置中起到了很好的基础性作用。但是，市场并不是万能的。市场存在着所谓“市场失灵”的现象。那么，什么是市场失灵呢？所谓市场失灵就是指“缘于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最优的状态”[3]。那么，我们如何能够较为全面地看待市场失灵问题就成为理论探讨的关键，具体来说，市场失灵出现的原因主要有市场内在机理和外部环境两大方面的原因。首先，让我们从市场自身视角看看原因所在。
从市场本身来说，市场的资源配置作用不是完全理想化的。市场是一个复杂的概念，市场的运作和发展受着多方面因素的影响。在市场转型初期，“市场经济”是一个新的名词。市场的运作尚处在发展挺进阶段，构成市场体系的各种要素的作用还未真正显现，且它们相互之间的联系与配合还非常不成熟，由此就会导致一系列的后果。
从市场主体的特性角度出发，对于市场中的企业来说，它们无可避免地以追求利润最大化为目标。当某一行业或某种商品利润空间较大时，它们往往蜂拥而至，而这就会扭曲市场中正常的价格机制。这时候，很有可能导致市场中的价格体系难以传达正确的信息，就无法实现资源的最优配置，难以达到帕累托最优原则，这也必然会使市场中的一部分人的利益受到损害。而市场主体对利润的追逐，也导致了市场信息的不完全和信息不对称的存在，市场中的交易者，往往因为无法把握完备的市场信息而进行盲目的交易，从而导致经济运行的不稳定，降低市场配置资源的效率。
从市场中的“人”的角度出发，对于市场来说，市场虽然有着自身的发展规律和运行规律，但是，市场的运行也是与市场中的每一个交易者密切相关的。也就是说，每个人在市场中都扮演了重要的角色，市场的存在是以具有完全理性能力的“经济人”为基础的。在一个现实的市场中，每个人对市场的偏好、愿望、要求都各不相同。这也意味着必然有人对市场有着不合理的偏好。例如，有的产品对消费者有害无利，却得到了较好的评价，而有的产品对于消费者来说有着很好的价值，但这份价值却难以得到消费者的认可。在一个市场中，由于消费者的评价不同，市场上出现了两类产品，其中，消费者的评价低于合理评价的产品称为优值品（merit goods），而消费者的评价高于合理评价的产品称为劣值品（dismerit goods）。[4]而市场本身是很难改变消费者对产品的主观评价的，这也导致了价格规律在现实的市场运行中经常出现偏差，进而导致市场失灵的出现。
从市场所能够提供的“产品”来看，市场是无法提供公共物品的，这也是市场自身难以克服的一项缺陷。提到市场中的“公共产品”，可以以“灯塔现象”为例。灯塔为大海中行驶的船只提供了照明服务，一个消费者对灯塔的使用并不会减少其他消费者对灯塔的使用。但是，这些船只的主人并未为灯塔提供一定的成本费用。从这一点来说，是违背了市场的交换原则的。灯塔作为一种公共物品，具有非竞争性，仅靠市场机制，是无法解决灯塔的收费问题的。[5]因此，市场在提供国防、法律、教育、消防等方面是存在着缺陷和失灵的。
从市场本身的发展规律来说，市场本身是具有周期性的。市场经济的周期性，主要表现在当生产遭到破坏时，经济发展陷入萧条状态，随后，通过市场的调节，生产得到恢复，从而处于经济回升状态。这个周而复始的过程使得市场不能永远保持一个良性的运作状态，也就不能永远使得资源能够得到最优化的配置。因而，对于市场本身来说，是难以抑制周期性的经济波动的，市场必然会受到失业、通货膨胀、通货紧缩等问题的困扰。
因此，市场自身有着一定的缺陷，也有着难以抑制的困境。可以说，市场失灵是客观存在的，这和市场的发展与运作规律是密切相关的。市场虽然在资源的优化配置中发挥了很大的作用，但是，市场并非是万能的。
市场失灵既有来自市场内部机制的原因，同时，市场存在于社会之中，是社会经济发展的产物，也会受到外部条件的限制等原因的影响。对于市场来说，即使市场机制能够完全发挥理想的作用，也无法解决所有的问题，尤其是社会领域内的问题。这是因为，市场失灵的影响不仅会出现在经济领域，同时，也会对非市场经济领域或社会领域产生一定的作用。因此，探讨市场失灵的问题，也要结合我国的市场转型和相伴而来的社会转型的客观国情，动态地对市场失灵现象做出分析和解释。
首先，对于处在转型时期的中国来说，这一时期，市场经济虽然得到了一定的发展，但是，市场经济的发展尚属初级阶段，市场发育水平有限，难以在社会福利和社会保障领域内承担起更多的职能。这是因为，一方面，目前我国的资本市场的广度、深度、规范度和投资工具都不能满足社会保障基金的投资需要。另一方面，对于市场来说，它虽然在生产产品和提供服务方面有着明显的优势，但是，市场并不具备再分配的功能，因而市场并非在任何环境或领域下都是高效的。所以，如果过分强调社会服务市场化，让资源的分配全部依赖于市场的调节机制，也会在客观后果上造成政府对社会福利事业的投入不足，例如当下我国的教育和医疗服务供需失衡现象就是一个很好的说明，由此也进一步加剧了社会不平等。
其次，我国在社会转型初期，政府迅速从社会福利的绝对主导地位中退位。这时候，市场的高效率被简单地等同于“天下没有免费的午餐”，在城市，各种服务收入成为很多政府部门、服务性事业单位，甚至福利性服务机构获得额外经费的重要渠道。而在农村，税费改革前，基层政府要靠收费来弥补财政经费不足。这样一来，市场化的运作机制造成了这样一个结果：缴费是获得任何一种服务的前提条件。在这种情况下，已经在市场竞争中败下阵来的贫困人群抵御风险的能力又下降了，这严重违背了追求社会公平正义的社会福利的宗旨和要求。
最后，由于我国现今仍处在市场经济发展的初级阶段，主张效率优先，兼顾公平，重视个人本位的价值观，重视人的主体性，特别是在社会福利领域，一味地强调个人追求自身福祉和提升保障能力的自我责任。而这一点，已经与计划经济时代强调的集体福利的价值观明显不同。在计划经济时代，个人主体作为经济主体的性质为政治和道德力量所掩盖。但到了市场经济发展的初级阶段，在强调个人价值的同时，也容易滋生极端个人主义思想。这一时期，国家不再大包大揽社会福利事业，社会福利事业的承担者由政府转向市场中的个人和家庭，而个体在市场经济中，由于存在上述市场配置资源的局限性，以及社会福利中的公共物品和准公共物品难以由市场配置达到最优，因而，个体的福利状态难以达到优化状态。
通过上述分析，我们发现，市场失灵在社会转型期是客观存在的，这既与市场自身的客观发展规律密不可分，也与处于转型期的我国特殊国情有着密切关系。那么，在优化资源配置、提升全民福利问题上，如何克服市场失灵带来的影响，就成了一个非常关键的问题。
（三）市场转型期的政府失灵问题
在西方社会福利理论界，传统上的看法是，政府干预是弥补市场缺陷、医治市场失灵之病的最好手段，政府可以通过自身拥有的权威、组织和专门人员，对其掌握的大量资源进行较为合理的配置，以此为个体提供保障、福利与服务。然而，在西方，国家干预主义在现实中发展到“福利国家”这一巅峰状态时，却也存在着不可忽视的“政府失灵”问题。因此，人们也在进行了政府角色与市场角色的辩论后，开始深刻地反思政府作为福利资源基础性配置角色这一命题。
比如，林德布洛姆就认为，市场和政府之间，没有绝对的好或者坏。只有把市场和政府有机地协调起来，合理地调配和运用市场资源、政府资源，才能够使得资源得到更为优化的配置。[6]市场失灵的客观存在，要求政府进行相关的干预，以修正市场失灵问题，实现资源的优化配置。在探讨了市场转型期的市场失灵问题后，我们有必要对市场转型期的政府角色做一个深入的探讨。
从市场转型期所具有的特殊国情来看，我国从计划经济时期到市场经济时期，市场和政府的角色都发生了巨大变化。具体来看，在我国，进入社会转型时期以前，我国处于计划经济时期。在这一时期中，我国的城镇建立了一套以终身就业、充分就业为基础的，由单位直接提供各种福利和服务的社会福利体系，为城镇职工及其家属提供了完整的社会保护。而在农村，在集体经济的基础上，建立了以土地保障为基础，辅以包括合作医疗制度、五保供养制度等在内的集体福利制度。纵观这一阶段，虽然农村和城镇的社会福利水平存在着很大的差距，客观上也存在着二元化格局，但不可否认的是，在这个阶段，国家直接或间接地在社会福利中扮演了重要的角色，直接占据社会福利中的主导地位，政府充当了“划桨人”而非“掌舵者”的角色，直接包办一切福利，是直接的责任主体。这种大包大揽的形式也在客观上为政府带来了沉重的经济压力，政府实施纯福利公益性的福利制度，采用单一的公有制的所有制形式，既不进行成本核算，也不讲求效率，福利财政来源全部由政府拨款，政府财政负担沉重不堪。此外，政府大包大揽的做法也使得福利的接受者淡化了自己的责任意识，强化了人们的平均主义和大锅饭意识，淡化了人们的自我保障意识。
从计划经济时期进入市场经济时期之后，政府的工作重心转向了推动我国的经济效率的提升和经济的增长上，为了配合市场经济的发展及国有企业改革，我国开始对医疗、住房、养老等福利体系进行了一系列改革，政府也不再在社会福利中占据绝对主导地位。改革开放之后，政府社会政策的出发点不再是保障全民福利，而是减轻国家和国有企业的负担，因而，这一时期，政府在公共福利提供上的角色和功能明显弱化。在这一时期，伴随着市场经济的发展，我国经历了体制转轨、产权流动等市场化改革，产业结构和所有制结构的调整引发了大量的结构性下岗和失业。此外，伴随着工业化的发展，企业中的资本投入增长率超过了就业增长率，资本密集程度不断提高，企业中需要排除大量的富余人员，这样就增加了下岗、失业人数。再有，在城乡二元的社会结构之下，推拉效应与传统的户籍制度互相冲撞，产生了大量的农民工群体。以及，伴随着经济的发展，城乡二元结构之下的城乡差距日益加大，农村居民难以得到政策支持和保障，这也加剧了农村中弱势群体的规模。
纵观我国的社会政策在社会转型期前后的发展过程，以及开始社会转型后社会福利的发展现状，我们不难发现，一方面，政府在社会福利中的角色定位发生了巨大的变化，政府退出大包大揽的角色；另一方面，伴随着社会转型时期的到来，涌现了大量的社会问题以及新的福利需求，单纯依靠市场难以达到福利资源的优化配置。那么，虽然政府已经不再大包大揽地承担福利供给的责任，但是政府的干预对于修正市场失灵，依然有着十分重要的作用。同时，政府角色的介入也是政府自身的优势使然。
首先，社会福利作为公共选择的产物，具有公共产品或准公共产品的特点。而对于公共产品来说，需要由代表公共利益的政府来提供，准公共产品的提供则需要政府发挥主导作用，并适当引进自由企业的积极性。政府还能够最大限度地利用市场机制的作用，为市场机制的正常运转创造良好的条件，弥补市场在资源配置中的缺陷。
其次，政府在解决社会公平问题方面有着重要的作用。市场经济这一竞争的经济体制，必然会使得社会产生弱势群体，他们往往在激烈的市场竞争中处于不利地位，缺乏应有的机会与资源，权益无法得到很好的保护，生活也相对比较困难。而政府将社会福利的提供内化成制度化的政府职责，是政府保持社会公平的政策手段，它的实施能有效地保护社会弱势群体。
最后，经济体制转型的过程必然涉及一系列经济社会的制度变迁，原有的体制机制具有刚性和运行惯性，因此转型不可能自动进行，而市场机制又难以解决转型期涌现的各种矛盾、问题。政府在打破原有的利益格局和权利结构，建立新的制度规则，重建社会福利体系中有着不可替代的作用。政府能够承担起转型期所涉及的巨额转型成本，从而将转型过程中的社会摩擦降低到最低程度，推进新旧体制的顺利过渡。
因此，对于社会福利的发展来说，政府有着特殊的优势，是社会福利的“强力推动主体”。政府能通过强制性权力建立并保障市场上的权利，直接提供某些基本的服务，并间接创造出信任、理解、安全保障的环境。政府还具有强大的资源调动能力，它掌管着国家财政、社会资源，可以用行政的手段调动和运用社会财力、物力、人力实施福利的生产与供给。所以说，传统社会网络无力应付市场给人们的生活带来的不确定性危机，只有国家有能力运用受众的权力保护人民免于社会风险。
但是，当我们承认了市场的缺陷和政府的优势后，并不能单纯地让政府在社会福利中扮演绝对的甚至是唯一的主导角色，计划经济时代的教训也说明了这一点。不容忽视的是，除了“市场失灵”的存在，政府在转型期还存在着“政府失灵”。因此，在探讨政府的角色问题时，除了要从修正市场失灵的角度出发，还要结合转型期的特殊国情，重新审视政府在社会福利中的角色定位。
关于政府失灵的论断，从公共选择理论的角度来看，社会福利事业经历了“市场失灵—政府干预—政府失灵—福利多元”的发展历程。[7]该理论认为，由于缺乏竞争力，缺乏控制成本的积极性以及缺乏有效监督，出现了以低效率、寻租等为表现的“政府失灵”。“政府失灵”本质上是由于政府治理机制的不健全而无法使资源配置达到最佳的形式。
首先，我国正在经历着由以计划经济为基础的“管制型”治理模式向以市场经济为基础的“服务型”治理模式转型的过程。从政府角色的纵向维度来看，一方面，对旧体制存在着“惯性”、“路径依赖”[8]；另一方面，新体制在形成的过程中并不完善。社会转型时期的新旧体制交替作用，政治、经济和社会生活呈现了暂时或局部的管理无序状态。政府在社会福利政策中的责任设定上缺乏有序稳定的认知空间。在这一时期，中国的经济改革基本上是一个政府逐步强化市场进而自身退隐的过程。我们将政府的职能的转变误认为政府的退出，以为在经济活动中取消了计划经济的因素就能自动形成市场经济机制，结果客观上造成了政府转型的实效下降。
其次，在市场转型的过程中，有很长一段时期，我国经历了由以提供社会保护为目标的社会政策转向以提升经济竞争力为目标的经济政策。在转型的过程中，过分偏向了经济的发展，而忽视了社会保护。社会福利在市场经济中，没有成为一个相对自主的政策领域，而是成为了经济政策的附庸。简而言之，就是说政府在社会福利发展中缺乏责任意识，忽视政府在财富再分配和社会福利提供中的重要地位，政府在社会福利中对经济的干预出现了越位。我国政府力图在市场经济的发展过程中通过干预经济来发展经济，修正市场失灵，但实际上，政府的经济调节措施并不如我们理想的那么到位。实际上，政府失灵使得政府进一步阻碍和限制了市场功能的正常发挥，加剧了市场缺陷和市场混乱。
最后，不可否认的是，计划经济时期我国采取的高度集中的体制机制决定了，我国政府的相关体制机制也存在一定程度的官僚化倾向，这也会间接地导致政府在履行社会福利职责、生产和供给福利与服务过程中的低效率性。这一现象绝不是中国仅有的，在西方社会中，英国虽然被誉为“福利国家”的典型代表，但是其福利国家制度，在仅仅维持了四十年左右后便出现了深重的危机，也曾广为人们所诟病。这其中，固然存在经济支持难以为继的问题；但另一个重要原因是，有些学者看到，由国家统一进行社会资源与财富的筹集与配置，容易造成政府机构本身的“官本位”和“低效率”问题。这是因为，由政府掌握大量资源并以某种资格划分作为条件对公民进行资源配置，无法满足人们的个性化、特殊性的需要，另外，也容易使得政府机构在运行成本高涨的同时，不能正确看待公共利益与部门利益之间的关系，往往以部门利益盖过公共利益。
由此可见，除了市场失灵的存在，政府的失灵也影响了社会福利的发展。因此，在发展社会福利的过程中，除了要重视政府的角色定位，同时也要根据政府在转型期的失灵表现，对政府的角色定位做重新的审视和调整。
注释
[1]See Victor Nee,“ATheory of Market Transition:From Redistribution to Market”,American Sociological Review,Vol.54,1989.
[2]［俄］符拉基米尔·科隆泰：《俄罗斯的社会转型》，载《国际社会科学杂志》，2000（2）。
[3]伍柏麟：《社会主义市场经济学教程》，317页，上海，复旦大学出版社，1993。
[4]参见樊勇明、杜莉：《公共经济学》，35页，上海，复旦大学出版社，2001。
[5]参见［美］米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，37页，北京，商务印书馆，2001。
[6]［美］查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治—经济制度》，1页，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1994。
[7]参见许芸：《从政府包办到政府购买——中国社会福利服务供给的新路径》，载《南京社会科学》，2009（7）。
[8]参见张强：《社会保障制度变迁中的政府与市场关系探讨》，载《广东商学院学报》，2004（2）。