四、政府治理创新的切入点

笔者认为，学习企业型管理、再造创新型政府主要是这样的一个再造过程：这个过程运用企业管理的理论和方法，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平和公共服务质量为目标，大幅提高政府组织的效能、效率、适应客户需求的能力以及持续改革创新的能力，围绕过程和结果，通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等方式，对公共体制和公共组织进行根本性的改革，用企业化体制取代官僚体制流程。[1]也就是说，创造具有内在改进动力的政府部门，使其具备自我更新的机制。或者说，使政府具备能够应付无法预知的挑战的能力。

奥斯本与盖布勒提出，政府再造需要遵守10项原则：

（1）政府要起领航催化的作用（政策和规则制定），而不是“划桨”（服务提供和执行）。可以使用公共组织之外的许多不同方法（合同、代金券、补助、税收激励等）来完成目标，选择其中最能满足效率、效能、平等、责任和灵活性等需求的方式。

（2）授权社区。把服务控制权从官僚手中转移到社区手中。通过对社区进行拨款和授权使其解决自身问题，以减少依附性。

（3）将竞争机制引入提供服务中。要求服务提供者在绩效和价格的基础上对业务展开竞争。竞争被看作促使公共组织改进质量的基本力量。

（4）有使命感。政府内部进行放松管制，废除大量内部规章制度，从根本上简化行政制度，如预算、人事和采购等。要求各机构明确各自的使命，然后让管理者在法律的范围内自由寻找完成使命的最好方式。

（5）成果导向，按结果而不是按投入进行拨款。结果导向型的政府将责任从投入转移到产出或结果上，并测量公共机构的绩效、制定组织目标、奖励那些达到或超过目标的机构，以及利用预算明确规定：在愿意支付代价的基础上，立法机构期望能得到的绩效标准。

（6）顾客导向，满足顾客而不是官僚制度的需要。利用调查和焦点小组调查等方式倾听顾客的心声，制定顾客服务标准并确保标准能有效起作用，一旦可能就让顾客来选择服务提供者。为了这些投入和激励，应通过重新设计组织为顾客提供最大价值的服务。

（7）积极开源，投资要求得到回报。通过企业基金、共同收益和创新基金等激励手段来鼓励管理者在花钱的同时也关注挣钱。

（8）前瞻预防。通过战略规划、未来愿景及其他手段，为政府提供更好的预见能力。

（9）分权参与。通过组织或体制将权力下放，鼓励那些直接面对顾客的人更好地利用自己的决策进行组织创新，将控制权从“职能部门”（如采购办公室和维护部门）转移到一线雇员。

（10）市场导向，通过市场力量进行变革。应用财政激励手段（如财富税、绿色税收和税收刺激），迫使私人组织和个人重视社会问题的解决。

戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克指出，进行政府再造的人士需要记住

10条原则：

（1）没有新的DNA，就没有真正的改革。

（2）游戏有五个层次，尽可能多地进行变革。

（3）如果希望人们放弃，就必须给他们回报。

（4）重视绩效——并接受后果。

（5）敢于面对特殊利益集团。

（6）保护企业家，不要让任何人打击冒险者。

（7）建立信任，一次一笔交易。

（8）投资进行变革。

（9）人道地管理过渡期，以充满人情的面孔进行再造。

（10）坚持到底。

重视绩效并接受后果。有人发现：“大多数政治家很少关心公共机构的绩效”[2]。政治家关注的是如何化解政治危机，提出新政策或计划，然后对它进行包装以供群众“消费”。对于他们，总有比改进绩效更重要的事情需要处理。另外，政治家担心“自作自受”——如果领导制定了绩效目标却没有达到，那他要怎么办？反对者肯定要利用这点进行攻击。为什么要给政敌提供这些可能导致自己失败的绩效证据呢？这种恐惧扼杀了克林顿政府准备与内阁成员签订绩效合同的计划。国家绩效评审委员会曾建议签订这样的协议，许多内阁部长迅速起草了协议。但管理与预算办公室意识到，在协议上明确规定绩效目标，等于给共和党提供了评价其成败的标准。于是，他们当即停止了这个计划。

政治家靠什么来战胜这种担心暴露自己“软肋”的恐惧？只有让他们确信：他们可以通过改进绩效而得到政治资本，从而得到成功的回报。

政府一般公务员也面临着同样的挑战。提出了绩效标准，就要为此负责。有几个大智大勇者拥有这种“我不下地狱谁下地狱”的胆识？这样的人极少。一般政府机关都是在上级压力之下不得不执行。

大多数媒体属于娱乐业，而不是信息业。它们最重视的是通过广告费获取尽量多的收入，所以它们必须让广告客户和观众高兴。它们关注的是那些吸引注意力的事件，而不是绩效。

敢于面对特殊利益集团——500年前马基雅维利就发现：“没有什么比在进行变革时处于领导位置更危险的事情了。因为创新者会将那些既得利益者推向敌对位置，只有那些可能在新秩序之下获益的人才会给予微弱的支持。”注意，反对是强烈的，支持是微弱的。

对付利益集团的诀窍有：

（1）行动速度要快，不等反对者明白过来已经实施成功。而人们一般总是认为“存在即合理”，当你没有变革时他们认为原有的一切合理，一旦变革成为事实，他们看这样也不坏，于是也就接受了“存在”。

（2）组织大讨论，以形成普遍利益来反对特殊利益。

（3）使用民意调查，证明变革所代表的是普遍利益。

（4）先从支持变革的部门开始。这样取得一定的成功案例后，其他部门支持者的力量就会大增。

政府引导创新的切入点是民众参与政府的绩效评估，由民众来制定政府的考核指标体系并由民众来评价打分。

按照于建嵘教授的说法，政府创新的切入点是“如何真正建立民意表达机制，也即怎么让中国的民众自己来表达公平正义，如何建立各种利益的博弈机制”[3]。他所想到的办法是让农民建立农会，让工会真正维护工人利益。但是笔者认为，于建嵘教授所设想的做法对于政府而言恐怕比较难以被接受——因为公平公正的利益表达机制关系国家的民主和宪政，这在某些人看来过于敏感，不如笔者所提出的“由国民来设计政府的考核指标、来对政府考核评分”更容易接受。这也是为什么笔者在2002年第一版的《学习型政府》一书里最早提出民众考核政府的方案之后，到现在2014年的第3版《政府治理学习企业管理》一书，仍然保留这部分内容。只要这个方案还没得到真正实施，在未来的再版里，就会一直保留着。对于于建嵘教授的著作《父亲的江湖》，强烈推荐每一位党政干部都买上一本，通读一遍，最好是经常翻阅。于建嵘教授的学问是用脚走出来的，他在社会底层寻求力量和智慧，他的著作《岳村政治》、《安源实录：一个阶级的光荣和梦想》、《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》、《底层立场》、《当代中国农民的维权抗争》都是政治学、社会学领域的当代经典巨著，已经对中国社会的转型产生了巨大的影响力。作为一位学者，他对自己提出的要求是：求真，揭开真相，说出真话，探求真理。学者不是演员，也不是鼓动家，当然学者也不是幕僚，不是清客，更不是帝王师。“学者应该追求一种独立的品格，对社会和老百姓做更多有益的事情。”[4]

政府管理创新的难点在于如何调动民众和公务员的积极性，投入创新活动中，为政府管理创新贡献举措、办法。没有民众和基层公务员的主动参与、投入，难以想象政府创新活动能够取得成功。

“压制创造性的协调会造成长久的僵化，依靠强控制得来的暂时繁荣会造成长期的停滞；在小农经济上组织起来的官僚网带来了毁灭性的动乱；以扼杀个性为代价实现了个人、家庭与国家之间、人与自然之间的和谐的思想，虽抵制了宗教的滋生，却可以变为保守的思想体系。”[5]

社会组织需要具有足够的弹性。我们不妨回顾世界历史，东西方改革成功的国家，往往是王权与市民形成联盟，逐步形成市民参与国家政事的相应组织形式，从而击败既得利益集团，比如封建割据势力。日本明治天皇就是利用从武士中分化出来的新阶层（例如日本启蒙思想家福泽谕吉）组成官僚机构，使得维新政策得以推行的，日本因此完成了由封建主义向资本主义的过渡。彼得大帝也是依靠到西欧留学的小贵族、新知识分子，在农奴制的俄国发展起资本主义的。

如果社会组织高度一体化，用政治结构与意识形态结构相结合的强大调节能力去控制一切领域，这样的强控制的结果必然是可悲的。因为它在社会稳定时期有效地遏制了新因素的萌芽。这样的结构是不利于社会进步的。[6]

著名学者金观涛、刘青峰经过研究发现了“变法效果递减律”，其原因在于“封建大国只能用一体化调节力量来控制调节社会，只能用官僚机构来进行改革。除此之外，它不能拥有别的调节力量。社会结构中无组织力量越大，一体化调节能力越弱，变法成功的可能性就越小”[7]。中国几千年的封建社会历史告诉我们：最重要的是积极的创造精神、开明的态度，关键在于我们对新因素的萌芽应采取一种扶持爱护的态度。

创新就意味着首先要发现现在管理模式中的缺陷和问题。某一个机关单位的领导一般都不喜欢下属指出自己单位的缺点。不先寻找改进的对象，创新就无从谈起。所以说，创新能否成功，与这个单位领导的心胸有很大关系。无论是技术创新还是制度创新，其前提都是新的观念、新的思想和新的理论的产生。要突破旧观念、旧思想和旧理论的束缚，就必须真正做到解放思想，敢于思考，勇于思考。

最近一些年，儒家文化又开始流行，要警惕其对于解放思想、管理创新的负面影响。儒家的仁爱思想和积极入世的现实主义精神、讲求和谐与实际的处世原则，是值得肯定的，但是从直观理性来看，儒家本身是先验的，不允许批判的。随着时间的推移，儒家在朱熹时期就已经陷入停滞，成为一个扼杀个性的保守主义体系。如果我们不突破直观理性，思想体系中就会存在着不允许怀疑的先验基础。历史已经证明，只要我们认定某种理论学说或道德规范里有着不能检验和不能批评的核心，那它迟早会沦为迷信。[8]

必须充分发扬民主，营造良好的制度环境。创新意味着以新的制度、秩序、技术、学说、方法替代旧的东西，有可能与现存的秩序和制度相冲突，有可能触动一些人的既得利益，有可能使一些人不适应。创新要承担一定的风险，有可能最终失败，有可能得不偿失，有可能效益不大。创新过程中一旦出现上述负面影响，就必须有一套民主的政治和法律机制，对抗与社会进步背道而驰的保守势力对改革与创新的破坏和抵抗，宽容创新者的失误，保护创新者的积极性，使创新成为社会日常生活中的重要内容。对一个单位来说，也需要营造一个适于创新的内部小环境。

必须制定有效的奖励政策，积极鼓励创新行为。一方面，创新具有很大的风险，往往需要付出代价；另一方面，成功的创新又能为社会带来极大的效益。创新活动的这种双重性，要求政府必须建立一套有效的激励机制，给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证，形成足够强大的激励力量，激发人们的创新积极性。同时也尽可能补偿人们为创新所付出的代价，降低人们为创新所承担的风险，支持敢于冒险的创新者，奖励为社会作出重大贡献的创新者。国际上许多著名的奖项，无论从其设立的初衷还是结果来看，都是为了重奖创新者，鼓励人们大胆创新。一个单位如果想进行管理创新，首先就要建立起鼓励创新的激励机制。

应当制定适当的创新计划，引导和规范社会创新活动。政府的创新计划对全社会的创新活动具有特殊意义。首先，可以合理地配置有限的资源，防止重复劳动，最大限度地降低全社会的创新成本，以期取得最大的创新效益；其次，可以对社会的创新活动进行引导，把主要的创新力量集中到社会最需要的领域和部门，解决社会发展中的关键问题；最后，可以对社会的各种创新活动进行必要的规范和调控，使全社会的创新活动能够有序和持续地发展。

评估与奖励政府的创新活动，对于推动政府创新的实践极为重要。对政府部门的绩效进行科学的评估，依据评估的结果对相关部门及人员进行适当的奖励，是促使政府不断提供更好的公共服务的重要激励机制。政府自身必须对其所属部门的绩效进行科学、客观的评估，并据此对相关部门及官员进行奖励、表彰、宣传，或处罚、批评、惩戒。但是，正如一个人对自己的行为所作的自我评价虽然必要但却不够一样，政府机关仅有自我评价也是不够的，政府的活动及其绩效还应当接受公众的评价，并且应由第三者而不是公共权力机关自身来组织这样的评价。学术机构由于其非营利性和专业性，在从事政府行为评估方面有着不可替代的独特优势，不仅有利于保证评估活动的科学性、客观性和公正性，还有助于消除评估过程中容易产生的腐败和不公正，更重要的是，能够促进政府不断完善自身的制度和行为，增强公民对政府的认同和信任，推动学术界对政府行政改革进行学术研究和对策研究。

任何政策从字面上讲，都是可以制定得非常严密的，但它总会有不那么明确的地方，而且执行政策的是人，一旦机构腐败，执行政策的就是无组织力量本身，那么政策中的不明确之处，就会成为一些人钻空子、攫取私利的依据，这就会导致一个较好的政策不是无法实行就是弊端滋生。[9]所以，在打造创新型政府的同时，也需要对反腐工作给予足够的重视。在中国历史上，有太多改革变法的案例，最后都是因为体制内腐败的力量太强而失败。这样的案例可以在金观涛、刘青峰的政治学、社会学经典名著《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》一书里看到很多，比如西汉末年的王莽改制，北宋中后期王安石的免役法和方田均税法，明代中后期张居正的“一条鞭法”等。

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注释

[1]参见［美］戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，14页，北京，中国人民大学出版社，2002。

[2]［美］戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，323页，北京，中国人民大学出版社，2002。

[3]于建嵘：《父亲的江湖》，86页，北京，中国广播电视出版社，2013。

[4]于建嵘：《父亲的江湖》，12页,北京，中国广播电视出版社，2013。

[5]金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，221~222页，北京，法律出版社，2011。

[6]在中国社会，儒生士大夫阶层与王权结合之后，就始终没有分化过。即使王朝面临崩溃的时候，儒生也不会怀疑儒家思想，去接受所谓的市民文化。

[7]金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，120页，北京，法律出版社，2011。

[8]参见金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，310页，北京，法律出版社，2011。

[9]参见金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，121页，北京，法律出版社，2011。