第三章中国海外高层次科技人才 政策体系研究
第一节政策分析对象
一、科技人才政策的概念
要详细分析科技人才政策的概念，首先需要了解政策和科技政策的概念。
关于政策，联合国教科文组织的报告认为，政策是一个或一组详细或模糊的决策，它可以制定指令性文件以指导未来的决策，推动或阻止行动的发生，或者指导以前的决策的执行；不同的政策在意图、复杂性、政策制定环境、选择范围和决策机制上都不同(UNESCO，2010)。这一定义简明扼要地点出了政策的构成及其作用方式，那就是要由一个以上的决策构成，这种决策具有指令性质，其目的是指导过去或未来的决策，推动或者阻止某些行为的发生。陈振明等认为，政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定的社会、政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则(陈振明，2003)，这一定义进一步结合中国的实际情况指明了政策的制定主体和目标。
关于科技政策，OECD有关报告认为，科技政策涉及科学研究和技术开发资源的分配，它包括政府将鼓励科技发展作为推动产业发展和经济增长的基本战略，同时也涉及与公共部门有关的问题的解决过程中科学的利用问题。由于基础研究与高等教育密切相关，这方面的科学(和技术)政策很难与整个教育政策以及(科学和)技术(劳动力)政策区分开(Brooks，1971)。美国国会研究服务局(CRS)将科技政策细分为四个维度：针对科学的政策、针对技术的政策、针对政策的科学和针对政策的技术(Stine，2009)，其中前两个维度是科技政策制定者为影响科技界的行为或参与科技相关的活动而制定的政策，后两个维度是科技人员向政策制定者提供分析成果、知识和数据以增强后者做出明确决策的能力。这一概念表明科技政策既可作为主体推动经济发展，也可作为工具服务于社会进步，这就决定了它的涉及范围和涉及深度的复杂性，以及它与其他公共政策工具存在交叉重叠的现象。罗伟(2007)认为，科技政策是国家机关、政党及其他特定社会团体在特定时期为实现一定的科技、社会、经济目标所采取的有关促进科技发展的政治行为或规定的行为准则，它是一系列法律、法条、条例、规划和计划、措施、办法等的总称。这一定义进一步指出了科技政策的实现目标涉及科技、社会、经济等领域，制定主体则包括国家机关、政党、各类社会团体等，并指出其政策表现形式是多样化的。
关于科技人才政策，娄伟认为它是指国家机关、政党及其他政治团体为了规范科技人才的行为而制定的行为准则，其主要针对对象虽然并非科技人才，但含有科技人才的内容，或者是适用于科技人才的准则(娄伟，2005)。这个定义意味着科技人才政策的涉及面比较广泛，不仅包括直接针对科技人才的政策，而且包括涉及科技人才内容的人才人事政策、金融财税政策、高等教育政策、产业政策、科技政策等，是一个多截面交叉的政策体系。
二、科技人才政策的分类
国内针对高层次科技人才的政策有多个划分角度，在已有研究的基础上(娄伟，2005；李昆明，2009)，作者认为，科技人才政策可从如下几个角度进行细分。
(一)从科技人才的开发与管理角度看
从政策作用于人才的方式和手段来看，科技人才政策可分为科技人才使用政策、科技人才流动政策、科技人才培养政策、科技人才安全政策、科技人才激励政策、科技人才保障政策、科技人才评价政策、科技人才管理政策等类别，它们又可以进一步做以下细分：
(1)使用政策，包括科学研究政策、技术开发政策、科技管理政策、科技教育政策、科技普及政策、科技创业政策、科技服务政策、科技交流政策等；
(2)流动政策，包括机构间流动政策、地区间流动政策、国家间流动政策、虚拟流动政策等；
(3)培养政策，包括国内培养政策、国际培养政策、继续教育政策、专业技能培训政策等；
(4)安全政策，包括人身安全政策、财产安全政策、居住安全政策、心理健康政策等；
(5)激励政策，包括物质激励政策、精神激励政策、职业发展激励政策、组织环境激励政策等；
(6)保障政策，包括住房保障政策、养老保障政策、医疗保障政策、子女教育保障政策、配偶社保政策、就业保障政策等；
(7)评价政策，包括人才评价政策、工作评价政策、成果成就评价政策、发展环境与条件评价政策等；
(8)管理政策，包括人才管理政策、机构管理政策、设施管理政策、经费管理政策、项目管理政策、活动管理政策等。
(二)从不同人才类别看
综合科技人才所从事的不同职业领域和发展阶段的特点，可将科技人才政策相应地分为科学研究人才政策、工程技术人才政策、科技服务人才政策、科技教育人才政策、潜在管理人才政策等。其中每一类政策又可进一步做如下细分：
(1)科学研究人才政策，包括自然科学研究人才政策、人文与社会科学研究人才政策、交叉研究人才政策等；
(2)工程技术人才政策，包括矿物勘探和开采技术人才政策，产品开发和设计政策，制造技术人才政策，建筑、交通、通信及其他工程规划、设计、施工等技术人才政策，高技能人才政策；
(3)科技服务人才政策，包括卫生专业技术人才政策、农业技术人才政策、飞机和船舶技术人才政策、科技金融服务人才政策、科技经济服务人才政策、科技法律服务人才政策、科技传播和信息服务人才政策；
(4)科技教育人才政策，包括高校教师政策、中等职业学校教师政策、科技培训机构教师政策；
(5)科技管理人才政策，包括科技企业管理人才政策、科技行政管理人才政策、教育机构管理人才政策、科研院所管理人才政策、科技组织管理人才政策；
(6)科学普及人才政策，包括专职科普人才政策、非专职科普人才政策；
(7)潜在科技人才政策，包括研究生政策、大学生政策、其他潜在科技人才政策。
另外，根据政策的针对对象是否具有特定性，还可以将其分为针对一般科技人才的政策、针对特定科技人才的政策，前者没有特定针对对象，后者则只关注某些性别、年龄段、身体状态的科技人才。从目前的实际情况看，中国后一类政策所针对的特定对象涉及高层次科技人才、青年科技人才、女性科技人才、中年科技人才、退休科技人才、身体有残疾的科技人才、少年科技人才等。
(三)从政策专门性看
从政策专门性，也就是政策阐述的针对性的角度，可将科技人才政策分为四类，即直接针对科技人才的政策、服务于科技人才的科技政策(例如科研项目政策)、包括科技人才内容的科技政策和包括科技人才内容的人才人事政策。
(四)从政策制定主体看
从政策实施的行政范围看，有国家科技人才政策、地方科技人才政策、国内民间组织和机构科技人才政策、国际机构科技人才政策四类，它们又可做进一步细分，其中，国家科技人才政策可分为如下几类：
(1)中央机构科技人才政策，包括中共中央、全国人大、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等中央机构，以及一些中央级的议事机构如中央人才工作领导小组、国家科教领导小组、中央机构编制委员会等制定的科技人才政策；
(2)各民主党派和中共中央下属部门科技人才政策，包括中共中央办公厅、中组部、中宣部、统战部、共青团中央、八大民主党派、工商联等制定的科技人才政策；
(3)国务院下属部门科技人才政策，涉及国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院部委管理的局等制定的科技人才政策；
(4)国家级半官方机构科技人才政策，包括中国残联、中国妇联、中华全国总工会、中华全国供销合作总社、全国哲学社会科学办公室等部门制定的科技人才政策；
(5)地方科技人才政策，可细分为省(直辖市、自治区)科技人才政策、地(市、州、盟)科技人才政策、县(区、市、旗)科技人才政策；
(6)国内民间组织和机构科技人才政策，可细分为大学科技人才政策、科研机构科技人才政策、企业科技人才政策、专业团体科技人才政策、其他国内民间组织科技人才政策；
(7)国际机构科技人才政策，包括外国权力机构的科技人才政策、国际政府组织的科技人才政策和国际非政府组织的科技人才政策等，但这些政策必须满足的条件是它们的针对对象必须包括中国大陆的科技人才。
(五)从对象的覆盖范围看
从政策对象的覆盖范围看，可将科技人才政策分为国内科技人才政策和海外科技人才政策两类。其中，国内科技人才政策还可分为针对全国的科技人才政策、针对某一地域的科技人才政策、针对某一部门的科技人才政策、针对某一行业的科技人才政策、针对某一机构的科技人才政策等。而针对海外科技人才的政策则可细分为针对中国大陆的海外科技人才政策、针对港澳台的海外科技人才政策、针对其他国家和地区的科技人才政策、针对所有海外科技人才的政策等。
(六)从政策的法律效力看
从法律效力看，科技人才政策体系由法律、法规、规章和规范性文件四个层级构成。
第一个层级为法律，包括全国人大或人大常委会制定、颁布的与人才相关的各种法律；
第二个层级为法规，包括国务院制定、发布的有关人才工作的行政法规，中国的中央机构与外国中央权力机构或国际政府组织签订的具有法律效力的协议也可列入此范围；
第三个层级为规章，包括国务院所属部委和地方权力机构颁布的各种部门规章，中国地方权力机构和国外地方权力机构或国际政府组织签订的具有法律效力的协议也可列入此范围；
第四个层级为规范性文件，包括部委所属部门、地方权力机构、国内外民间机构与组织制定和下达的各种规范性政策文件。
(七)从政策工具的结构层次看
依据赵筱媛和苏竣(2007)的政策工具结构层次分类，有关海外科技人才的政策也可以分为战略政策、综合政策和专项政策三类。其中，1956年的《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》、1978年的《国务院批转国家科委、外交部关于加强引进人才工作的请示报告》、1983年的《中共中央、国务院关于引进国外智力以利四化建设的决定》、2003年的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》和2010年的《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》全面阐述了中国在不同年代吸引海外科技人才的政策主张，具有高度的概括性和指导性，可称为战略政策。在此基础上一系列综合性较强且阐述较为全面的政策如《留学中国计划》、《外国文教专家工作试行条例》、《关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见》等则可称为综合性政策。其他数量众多、内容具体、针对性强的政策则为专项政策。
对于处在同一层级的政策，从其内容之间的相互关系看，作者认为可以进一步细分为互补型政策、延续型政策、交叉型政策、支撑型政策、倒支撑型政策、分离型政策等类别(见图3—1)。它们之间的具体含义分述如下。
图3—1 政策之间的相互关系示意图
互补型政策。各项政策的制定主体不同，各个政策的内容相互独立但又具有内在的互补性，从而构成一个针对某个政策方向的完整体系，例如“千人计划”、“百人计划”、“长江学者奖励计划”和“国家杰出青年科学基金”共同构成了我国海外高层次人才引进计划的完整体系。
延续型政策。各项政策的制定主体一般是同一个部门，一项政策出台并实施后，在执行过程中出于应对外界环境变化和完善政策本身的需要而出台新的与之密切相关的政策，这些政策之间具有很强的延续性，例如中科院针对“百人计划”的问题，先后颁布实施了《关于百人计划管理工作中有关问题的通知》(1998年)、《关于百人计划管理中有关问题的处理意见》(1998年)、《关于进一步加强百人计划管理工作的通知》(2004年)、《创新三期项目百人计划管理实施细则(暂行)》(2006年)、《关于进一步完善百人计划管理工作的通知》(2007年)，这些政策都现行有效，都是针对百人计划的管理工作，内容上既有部分重复，也有一些创新、完善之处。当然，如果后来的政策生效以后，之前的政策失效，则可将这种特殊的延续型政策关系称为替代型政策。
交叉型政策。各项政策制定的部门多不相同，尽管各项政策的主要论述对象有明显的差别，但它们的某个部分都有论述内容大致相同的方面，从而使得这些政策之间建立起了一定的联系。这种情况主要出现在一些综合性的政策中，例如《国家中长期科技人才发展规划(2010—2020年)》和《关于促进战略性新兴产业国际化发展的指导意见》分别由科技部和商务部于2011年制定，两者的主体内容完全不同，但在其内容中专门有一段提出要采取各种有效措施加大高端人才的引进力度。
支撑型政策。在这些政策中，其中一项政策由更具有权威性的部门或多部门联合制定，它具有更高的位阶，其他政策则是各个部门针对这一政策提出的贯彻落实细则，内容更详细也更具有可操作性和部门针对性。比如国家出台了《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》以后，31个省(市、自治区)分别出台了地方的中长期人才发展规划纲要，许多部门、行业也相继出台了部门或行业的中长期人才发展规划纲要，从而将国家规划落到实处。
倒支撑型政策。它与支撑型政策有很多相似点，包括其中有一项更高位阶的政策，其他政策是对这项政策的细化。不同的是，支撑型政策是先有高阶政策后有细化的低阶政策，而倒支撑型政策则是先有多项细化的低阶政策，后有根据这些政策综合提出的高阶政策。例如，国家在先后制定了《外国留学生来华学习的有关规定》、《关于科技专家来华定居工作有关问题的通知》、《转发人事部、财政部关于来华定居工作专家工作安排及待遇等问题规定的通知》、《关于回国(来华)定居专家工作有关问题的通知》、《关于为高科技人才、投资者等外籍人员提供入境、居留便利的通知》、《关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见》、《转发公安部、外交部等部门关于为外国籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利规定的通知》、《外国人在中国永久居留审批管理办法》等一系列有关海外人才来华或回国的待遇的政策以后，于2012年由中组部等25个部门联合颁布了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，对他们在中国所享受的待遇进行了全面概括和总结。
分离型政策。其制定主体通常也不是同一个部门，政策内容之间没有直接的相互联系，但总体上也都服务于国家的海外人才工作。例如中组部制定的《关于支持留学人员回国创业意见》(2011年)和中科院制定的《中国科学院外籍院士选举办法》(2010年)就没有直接的关系，前者针对创业者的回国创业活动，后者则是针对外籍研究人员参选中国院士的工作。