第二章中国科技人才的国际流动分析
第一节有关概念的界定
一、人才
关于人才的概念，国内外并没有普遍接受的说法。中国人才概念的源头为知识分子，它的发展经历了四个阶段(赵恒平和雷卫平，2009)，相应的认识也在不断深化。目前最权威的说法当属2003年的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》，该文件对人才的界定为：具有一定的知识和技能，能够进行创造性劳动，为推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明，在建设中国特色社会主义伟大事业中作出积极贡献的人。这个定义明确指出了人才需要具备的条件，即需要掌握一定的知识和技能，具有进行创造性劳动的能力(包括正在进行创造性劳动、具备进行创造性劳动的能力和曾经进行过创造性劳动的人)，还需要对国家的经济、社会发展作出实际的贡献(这种贡献已经发生或者即将发生都可算入)。
与国内类似，国外对于人才也没有固定的表达方式，常见的说法包括人才(talent)、高技能工人(highly skilled worker)、人力资本(human capital)、高技能者(the highly skilled)等。Yeoh等 (Yeoh & Eng, 2008)综合各方意见后认为人才是指增加经济链顶端价值的一种资源，它综合了教育、知识、技能与创造力并跨越不同领域(包括企业家能力、教育、研发、服务和创意产业)。人才概念的出现与知识经济和全球化的出现密切相关，知识经济的到来使得各国对于掌握知识、技能和创造力的人才的需求大量增加，而全球化则导致人才在国内外流动的倾向更加突出，从这个意义上来说，人才就是为智力的国际流动专门打造的一个概念。
从国内外人才概念的差别来看，中国的人才概念强调的是人才所作的贡献，而国外的人才概念更强调其流动性特征，从其共性看，则都是强调具有知识、技能和创造能力，这是我们在理解国内外人才概念时需要注意之处。
二、科技人才
科技人才在中国是一个使用比较广泛的概念，但是对于这个概念的确切含义却仍没有一个公认的看法。1987年出版的《人才学辞典》认为，科技人才是科学人才和技术人才的略语，是在社会科学技术劳动中，以自己较高的创造力、科学的探索精神，为科学技术发展和人类进步作出较大贡献的人，其他国内学者有关科技人才的定义多是根据它调整而来(封铁英，2007；张国初，2008)。但此概念在统计上有不少问题，因而，OECD关于科技人力资源(OECD and ECSC-EC-EAE，1995)以及UNESCO关于科技人员(UNESCO，1984)的概念逐渐为更多的国内学者所接受，并认为抛却中国关于人才道德的相关标准，它与科技人才的概念是大致相同的(杜谦和宋卫国，2004；贺德方，2005；李思宏，2008；张国初，2008)。中国科学技术协会(简称中国科协)在进行中国人力资源统计时，所使用的概念基本上也是借用OECD 和EUROSTAT关于科技人力资源的定义(中国科学技术协会，2008)。
《国家中长期科技人才发展规划(2010—2020年)》中首次对科技人才进行了完整的描述。该规划指出，科技人才是指具有一定的专业知识或专门技能，从事创造性科学技术活动，并对科学技术事业及经济社会发展作出贡献的劳动者，主要包括从事科学研究、工程设计与技术开发、科学技术服务、科学技术管理、科学技术普及等工作的科技活动人员。这一定义不再涉及道德和学历的因素，主要从开展科技活动所具备的能力和实际产出效果的角度进行阐述，因而更好地与国际标准实现了接轨。在具体分类上，该规划将科技人才细分为五大类，它们的边界相对比较清晰，有利于进行统计分析。因而，就目前而言，该规划对科技人才的定义是中国目前最清楚而且最具有可操作性的定义。
三、高层次科技人才
关于科技人才的分类，国内的观点有两种：一种是分为青年科技人才、高层次科技人才两类，这类似于欧盟第七框架计划中起始独立研究人员和高级独立研究人员的分类；另一种是更加系统的分类，如Chi(2007)提出了人才的七个层次——门外汉、新手、入门者、学徒、学徒期满的职员、专家、大师，这是从职业资格角度进行的分类。结合上述概念，作者认为高层次科技人才作为在科技领域已经进行着高水平创造性劳动的特殊群体，它同样应该结合教育资格和职业资格的分类进行区分，具体而言可以分为三个层次：
核心层——大师，他们是有资格教授低层次专业人才的专家或职员，大师能成为制定规则、标准和规划的精英团体的一员，或被公认为在较宽的专业领域具有特别的知识或能力，例如两院院士、“千人计划”入选者、国际重大科技奖项获奖者、跨国企业高管等。
中坚层——专家和学徒期满职员中的佼佼者，受到同行专家的高度认可，工作中表现出卓越的能力和较高的效率，并在某一子领域有特殊的技能和知识，例如“国家杰出青年科学基金”获得者、国家“百千万人才工程”入选者、中科院“百人计划”入选者、有影响力的科技企业的高管等。
外围层——学徒和学徒期满的职员中的优秀者，也可称为有潜力的高层次科技人才，包括上面核心层和中间层未涵盖到的优秀科技人才等。
当然上述定义主要是从科研人才的角度进行划分的，有关科技管理人才、科技创业人才、科技服务人才中高层次科技人才的层次可参考上述分类进行区分。具体对于高层次科技人才的认定，一般不再依靠职业资格或教育水平，而将主要依靠同行的认可程度来进行，它并没有一个统一的标准。在实际操作中，通常采取同行评议、影响力和知名度排名、定量指标评价等方法进行。
四、海外科技人才
目前对于海外科技人才的界定并不清晰。作者认为海外科技人才是相对于中国大陆而言的，这就需要从国籍、目前在境内外的身份和发展状态来综合确定，为此将其细分为四类(它们之间的区别可参见图2—1)。
图2—1 海外科技人才界定范围示意图
第一类是中国香港、澳门和台湾地区的科技人才赴中国大陆全职工作或者来大陆留学，或者具有中国大陆户籍的人才赴香港、澳门和台湾地区留学或全职工作；
第二类是拥有中国国籍(包括香港、澳门和台湾地区)并赴其他国家和地区留学或全职工作的科技人才，后放弃中国国籍者仍归入此类，主要包括留学人才和直接赴海外工作的科技人才；
第三类是其他国家和地区从未获得中国国籍但来中国大陆留学或者全职工作的科技人才，主要包括外国专家和外国来华留学生两类人才；
第四类是其他国家和地区从未获得中国国籍但来中国大陆开展过留学或全职工作以外的交流合作活动或者与中国大陆未曾有过任何接触的科技人才，这是范围最广的一类。
五、海外高层次科技人才
从政策实务的角度看，中国政府对海外高层次科技人才的定义随着时代的变化而不断丰富和灵活，一些重要的定义如下。
1980年的《外国文教专家工作试行条例》提出外国专家是指应聘在我院校、宣传出版、文化、艺术、卫生、体育等部门工作并享受专家待遇的外籍教师和工作人员。
1985年的《关于接受外国研究学者入中国高等院校进行科学研究的规定》提出外国研究学者是指到对外开放的中国高等院校专门从事科学研究工作的学者，他们须是具有相当于教授或副教授学衔的人员，或已取得博士学位并来华从事博士后研究的人员。
1990年的《对外国专家奖励办法》提出外国专家系应聘(邀)在我政府机关、经济管理部门、工商企业、农业、教育、科研、医药卫生、财政、金融、文化、新闻出版、体育等单位工作的各类外国专家。
2000年的《教育部“春晖计划”海外留学人才学术休假回国工作项目实施办法》提出海外优秀留学人才是在国外著名大学或大学强项学科任助理教授以上专业技术职务，并在本专业取得国内外同行公认重要成就的我海外留学人才。
2000年的《关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见》提出海外高层次留学人才是指我公派或自费出国留学，学成后从事工程技术、教学、科研、管理等工作并取得显著成绩，为国内急需的中青年高级经营管理人才、专业技术人才、学术技术带头人，拥有具有产业化开发前景的专利、发明或专有技术的人才。
2005年的《关于高等学校学科创新引智计划“十一五”规划的通知》提出海外学术大师为国际著名教授或同领域公认的知名学者，学术造诣高深，学术水平在国际同领域处于领先地位，取得过国际公认的重要成就。海外学术骨干为具有所在国副教授以上或其他同等职位，拥有创新性思维，与学术大师有合作基础，在所属领域取得过同行公认的创新性成果的骨干型人才。
2007年的《关于规范在华任职外国文教专家和外籍专业人员“转聘”和“兼职”等问题的意见》提出外国文教专家是指应聘在中国的教育、科研、新闻、出版、文化、艺术、卫生、体育等领域工作，达到该领域所规定的专家标准的外籍高级专业人员［包括相当于副教授、副研究员、副编(译)审、副主任医师、艺术总监等以上职称的外籍专业人员，以及经国家外专局批准的境外专家组织在中国的外籍总代表］。
在总结上述定义的内涵特征的基础上，根据OECD的定义以及叶忠海(2005)提出的高层次科技人才概念，作者认为海外高层次科技人才是指：具有外国国籍或永久居住权，在一定的时间范围内得到国际同行认可，对科技创新已经作出卓越贡献，或者具备作出卓越贡献的潜力与倾向，继而发挥引领或骨干作用的科技人才群体或个人。这个概念基本上能反映海外高层次科技人才的时间范畴、空间范畴、职业发展层次范畴和职业领域范畴。
六、我国海外科技人才概念体系分析
目前中国针对海外科技人才的说法让人眼花缭乱，根据现有国家政策文件的提法，总计有238个海外科技人才的概念。这些概念之间相互重叠交叉，有些甚至含混不清或者彼此混淆，既不利于理解政策的针对对象的内涵，也不利于政策的宣传和执行，因此必须科学规范化、简化、层次化。要实现这一目的，首先需要从地域、民族、职称、人才级别等方面对概念进行分解，并明确其各自的界限范围。本书涉及的海外科技人才概念，来自1949年新中国成立以来中央和国家各级部门发布的、专门针对海外科技人才或包括海外科技人才内容的、目前仍有效的277部法律、行政法规、法规性文件、部门规章和部门规范性文件，这些政策文件的基本构成情况可参见下图2—2和图2—3。
图2—2 海外科技人才政策的法律层级分布情况
图2—3 海外科技人才政策的部门分布情况
为全面地分析这些政策中所涉及的海外高层次人才概念，笔者首先全面查询了中央各级部门的网站，获取了网站上面有关海外科技人才政策的文件文本，并通过主要的法律法规专门网站进行了政策文本查遗补缺和政策基本情况(包括有效性)的确认工作；其次，借助EXCEL表，逐条打开文本的内容并记录了有关概念的名称、出现次数、具体界定内容(只有部分文件对概念作了定义和说明)等情况；再次，详细分析了各概念本身的特征，结合已有的针对海外科技人才的各种定义，提出了通用的海外科技人才概念的内涵及其范围；最后，采用分析和统计的方法概括了我国海外科技人才概念的主要特征，对这些特征所体现的梯次差别进行了分类，并阐述了不同类别的内涵及其相互关系，从而形成了完整的海外科技人才概念谱系。
具体的分析过程如下。
(一)从地域空间界限看
国家现有相关政策文件涉及的限定语有国外、外国、海外、境外、外籍、旅外、在外、在华、来华、回国、国际、世界、全球等十多种。但这些概念不是从一个维度进行论述的，涉及地理、法律、政治、生物圈等意义上的空间范围，要全面地理解这些概念，就必须首先对上述定语本身有一个清楚的认识，根据《辞海》、《辞源》、《汉语大词典》和《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》等权威工具书和法律文件的解释，作者对它们的内涵进行了总结(见表2—1)。
表2—1海外科技人才政策中所涉及的地域范围的内涵说明
从上述概念的内涵来分析，外籍人才和外国人才，国外人才、海外人才和在外人才，国际人才、世界人才与全球人才这三组概念的内涵基本上是相通的，可以替代使用，来华和在华的本质含义也没有差别，为了避免混淆，应采用最为常见的说法来加以统一；旅外一词现在很少使用，而且其含义被海外人才完全囊括，因此建议不再使用。作者建议外籍人才和外国人才选择外国人才，国外人才、海外人才和在外人才选择海外人才，国际人才、世界人才和全球人才选择世界人才作为标准的说法。在此基础上，今后可以考虑使用的表示地域范围的词包括世界、海外、外国、境外、来华、回国。
(二)从民族界限看
现有的相关政策以华人血统为基础，根据是否具有中国国籍以及是否在中国居住学习等将其分为华人、华侨、华裔、归国华侨、华侨学生、归国华侨学生、侨眷、外籍华人、非华裔等类别。由于华人是一个人种概念，包括具有中国国籍的各个民族的人，以及中国以外地区拥有汉民族血统的所有人和与汉族相近的回族、苗族、瑶族、土家族、满族、壮族等民族的大部分人注7，这种区分有利于更有针对性地采取不同的政策措施来吸引他们来中国发展，但从中国日趋国际化的发展态势看，这种划分显然不利于中国从全世界吸引各民族的优秀人才来中国发展。
美国作为世界上民族和种族成分最复杂的移民国家，它的民族划分对中国的民族界限划分具有较强的借鉴意义。美国将民族或种族划分为五类，即白人、黑人、拉美裔(印欧混血人)、亚裔(黄种人)和其他族裔(如棕色人种)，界限分明，也大致点出了族群的种族与民族构成。作者认为，现在这种划分方法虽然需要调整，但仍然有其存在的意义与价值，今后一定时期内应该保留。需要说明的是，《辞海》中对华人的解释包括两个部分：中国人的简称；已加入或取得了所在国国籍、具有中国血统的外国公民。也就是说，它是中国籍华人和外籍华人的统称，但这一定义不利于海外科技人才研究和政策制定，所以我们有必要对这一概念进行剥离。一般来说，华裔的定义是在国外的中国人的后裔，而外籍华人则是已加入或取得了所在国国籍、具有中国血统的外国公民，实际上这两个概念只有居住代数的差别而没有民族、长期居住地、国籍等方面的本质差别，作者认为应将其统一定义为华裔。这样，华人的概念就可以专指在中国国内定居的具有中华民族(56个民族)血统的中国人。同时，随着中国人国际流动规模不断扩大和国内有关制度逐步与国际接轨，归侨、华侨学生、归国华侨学生、侨眷等概念也将逐步退出历史的舞台，从长远来说，归侨、归国华侨学生、侨眷应逐步取消(或者说融入作者定义的华人的概念中)，而华侨学生则应逐步融入华裔的概念中。最终应该保留的概念只有三个，那就是华人、华侨和华裔，分别指代在国内定居的华人、拥有中国国籍但在国外定居的华人和没有中国国籍且在国外定居的华人。
尽管中国可能很难达到美国那样的种族构成，但为了迎接更加开放的时代，中国还是非常有必要将海外科技人才的划分进一步扩大化。首先，将来源地区分为亚洲(隐含不包括中国在内，黄种人)、欧洲(白种人)、北美洲(白种人为主)、拉丁美洲(中南美洲，多种族)、大洋洲(白种人为主)、非洲(撒哈拉以南的非洲，黑种人)、中东(白色人种为主)七大地区；其次，根据其国籍和出生地情况将在中国定居的非中国血统的人按其来源区分为三类，即非中国籍人才、中国籍人才和××裔中国人才。以非洲为例，没有中国国籍但在中国工作的非洲科技人才称为中国非洲籍科技人才，有中国国籍但并非出生于中国的非洲科技人才称为中国籍非洲科技人才，出生于中国且拥有中国国籍的非洲科技人才称为非洲裔中国科技人才。通过这种划分，我们可以比较清楚地区分种族成分，从而有利于更好地根据其文化背景实施管理并提供更有针对性的服务。
(三)从职业称谓看
国家现有科技人才政策针对海外科技人才的称谓包括学生、专家、学者、科学家、人才、科技人才、人员、教师、助理教授、副教授、教授、特聘教授、讲座教授、讲席教授、学术骨干、特聘研究员、学科带头人、领军人物、大师、院士等。在这些称谓中，其中有些是一般性称谓，如人员、人才、学者(针对从事学术研究的人才)、专家、教师(针对从事教育工作的人才)等，这些称谓区分了不同职业身份的科技人才。还有一些称谓进一步体现了职业内部等级上的差异，例如助理教授、副教授和教授等。即使是上述一般性称谓其实也隐含一定的级别差异，例如人员通常是指所有担任某种职务或从事某种工作的人，专家是指具备专业技能并依赖此类技能为生的职业人员，而人才则只针对其中进行了创造性劳动并作出了社会贡献的专家，这三者大致是范围依次递进的关系。对于不同的职业称谓及职业等级，现在已经有了比较成熟的区分体系，一般是划分为三类的较多(例如高级职称、中级职称、初级职称)，具体可以参考1986年中央职称改革工作领导小组出台的相关文件及其后续文件。当然，有些职业称谓如学科带头人、大师、学术骨干、院士等与职业等级区分不同，它们更强调荣誉性，通常不用于区分职业等级。
(四)从人才的发展层次看
职业称谓对不同职业级别的科技人才进行了初步划分，在此基础上，国内的政策文件又增加了大量修饰性定语，进一步明确或强化了人才的职业等级差异，从而体现出同一职业等级下人才发展层次和水平的差异。其中所涉及的定语包括优秀、知名、高层次、高水平、高级、尖子、资深、杰出、一流、顶尖等。从有关概念的定义及其界定范围来看，在这些级别定语中，优秀和知名，高层次、高水平和高级，杰出和资深，尖子、一流和顶尖分别具有相似的含义。同时，对于比以上层次都要低的科技人才，可用普通一词来形容。这样，形容不同职业级别的定语就包括五个：普通、优秀、高级、杰出、顶尖。这五个定语附着于其他类别属性的名词上时，其含义才会更加明确而具体(具体参见表2—2)。
表2—2职业等级修饰定语的差别比较
注：上述限定语的解释来自百度百科或《辞海》。
(五)从成为海外科技人才的途径看
成为海外科技人才的途径一般来说有留学、被国内企业或机构派往国外工作、技术移民、投资移民、随家属迁移等。但从实际涉及的概念来看，目前基本上只对是否通过留学成为海外科技人才进行了界定，并形成了一系列概念。具体来说，这些概念除了冠以“留学”一词外，还和表示地域、民族/种族的词组合使用。因此，尽管成为海外科技人才的途径有很多，但目前国内主要是从留学人才和未留学人才两个方面进行区分，或者说对于未留学人才没有再做具体的细分。
当前，是否有留学经历仍是中国考察和评价人才的一个重要标准，并出现了70多个相关的概念，因此也有必要进行进一步区分。最常见的留学人才概念包括留学人员、留学生、外国留学生、海外留学生、来华留学生等学生身份的人才以及留学人才、回国留学人员、回国留学人才、海外留学人才等。仔细分析这些概念不难发现，无论是出国还是来华(流动方向)，无论是正在学习还是学完后工作(身份)，无论留学的方式是求学、攻读学位、进修业务还是从事科学研究及进行学术交流(目的)，他们的身份最终都可以表示为留学人员，以这个概念为基础，并以中国大陆为中心(地理范围)，按上述三个维度可对留学人员进行如表2—3所示的分类。
表2—3留学人员的分类及其区别
上述分类将所有留学人员的流动方向、身份进行了清晰的界定，而如果希望更进一步明确留学的目的，还可以将留学具体替换为求学、进修、研究、访问、工作等而无须增加新的定语。此外，还有根据年龄、退休与否来进行区分的海外科技人才概念，例如海外青年学者、海外中青年科学家、外国退休专家等，但为数不多，此处不再详细讨论。
(六)海外科技人才概念分类体系之间的关系
通过上述五个方面的梳理和重新分类，可将中国为数众多的海外科技人才概念纳入其中。对具体的概念群所做的分析表明，在作者统计的海外科技人才概念中，职业称谓的使用频率最高，高达97.4%；其次是地域空间，使用频率也达到了87.0%；此外使用频率相对较高的包括发展层次和出国途径两类，出现频率分别为35.9%和29.0%；民族/种族的使用频率单独看只有5.6%，但通过出国途径和地域空间的分析，同样能够得到其中暗含的民族成分差异，因此其使用频率远比数据显示的使用频率要高。
如果把年龄等其他情况也算做一个独立的类别，那么对6个类别之间组合得到的概念所进行的分析显示，实际上没有一个只使用其中一个分类类别的海外科技人才概念，使用3个分类类别的概念最多，使用频率为50.2%；其次是使用2个分类类别的概念，其使用频率为42.0%；使用4个分类类别的也占到了7.8%；但没有同时使用5个甚至5个以上的分类类别的海外科技人才概念。它们常见的组合方式如表2—4所示。
表2—4海外科技人才概念群按组合类别分解的情况
注：以上所列为具体分类类别组合的出现频率超过2%的概念的基本情况。
从表2—4可看出，“‘地域空间界限’＋‘职业称谓’”是最基本的组合类别，在此基础上，主要通过添加“发展层次”、“出国途径”等修饰语来完善和丰富概念的内涵和外延，从而形成系统化的概念体系。进一步从概念属性看，海外科技人才作为一个概念一般应该包含地域空间界限、职业称谓两个特征，其他特征则用于进一步阐述其他的相关特征。