二、四川省构建社会管理新格局的主要实践与经验
围绕构建和加强社会管理新格局、创新社会管理的具体省情，在正确处理改革、发展、稳定关系的大背景下，四川省以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，在建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新格局中，采取了卓有成效的措施，在实践中形成了具有自身特色的构建社会管理新格局的有益经验。
（一）充分发挥党委的政治保障功能，系统谋划加强和创新社会管理
四川省委、省政府高度重视加强和创新社会管理，把社会管理纳入经济社会发展的总体规划并制定专项规划。在加强和创新社会管理中，首先转变社会管理理念，要求必须坚持“以人为本、服务为先”的基本原则。《四川省“十二五”社会管理创新发展规划》要求：
第一，把人民群众满意与否作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，寓管理于服务，从防范控制型管理转向人性化服务型管理，在服务中体现管理，通过最好的服务达到最好的管理。
第二，社会管理重心下移，以城乡社区管理促进社会管理。社会管理的最终目的是满足人的愿望和要求，只有在与人民群众面对面的接触中，才能把握他们真正的需求，提供更好的服务，追求更好的管理。《中共四川省委、四川省人民政府关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见〉的实施意见》提出要加快将社会管理的重心下移，把更多的资源集中到社区，强化城乡社区自治功能，加快建立健全以社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、以政府部门派驻社区力量为依托、以物业管理机构和社会组织为补充、驻社区单位和社区群团组织密切配合、社区居民广泛参与的新型社区管理体系，以社区管理促进社会管理。
第三，健全社会管理的组织机构，加强社会管理的组织与领导。四川在全省范围内确定51个县（市、区）为省、市（州）综合试点地区，在各市（州）和试点县（市、区）建立了党委、政府主要负责人为“双组长”，由政府常务副市长和党委常委、政法委书记同时兼任办公室主任的社会管理创新综合试点工作领导机构。作为四川省唯一的全国社会管理创新综合试点地区，德阳市在市、县（区）成立专门的社会管理创新委员会，建立了综合试点工作的领导决策机制、专家咨询机制、社会评价机制和考核奖励机制。
第四，创新党委领导社会管理的工作方式，充分发挥党员在社会管理工作中的先锋模范作用。作为全国社会管理创新综合试点的地区，德阳市出台文件明确各级党组织在社会管理工作中的职责任务。宜宾市制定了《基层党组织突发事件预警应急管理办法（试行）》，切实发挥广大基层党组织和党员干部在重大突发事件中的战斗堡垒和先锋模范作用。广元市利州区以规范形式、规范内容、规范格式、规范时限、规范管理、规范程序的“六规范”方式推进村（社区）党务公开。泸州市以地域和载体为纽带，以党建重点项目为统领，以“特色党建小区”布点，以区域化推进党建全域化覆盖，全力实施“区域化党建示范带”建设，建设党建工作“样板试验田”，提升全区党建工作的科学化水平。
第五，建立社会管理绩效评估制度，把加强和创新社会管理落实到党政领导干部的实际工作当中。为充分发挥各级党委在加强和创新社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，四川省积极探索将社会管理工作列为领导班子、领导干部任期考核和年度考核的重要内容，把社会管理的绩效列为基层党建工作责任制的考核内容，把社会治安综合治理的成效与党政领导干部的实绩考核、晋职晋级、评先受奖挂钩，同时在省委、省政府对市（州）进行的综合目标考核中提高综治工作所占的分值，积极引导和推动各级党政领导干部高度重视和切实推进社会管理创新。
（二）充分发挥政府的管理保障功能，全面加强政府社会管理职能
在改革、发展与稳定的新时期，社会管理已成为各级政府的重要职能。以民生发展和维护社会稳定为导向，四川省首先把社会管理摆到与经济发展同等重要的位置。2012年，四川省生产总值达到23849.8亿元，是2007年的2.3倍，年均增长13.6%；地方公共财政收入达到2421.3亿元，是2007年的2.9倍，公共财政支出达到5431.1亿元，是2007年的3倍，正在加快实现从“吃饭财政”向“发展财政”的历史性转变。在经济发展的支撑下，四川省切实加大民生投入占公共财政支出的比重，2012年达63.8%，一大批涉及群众就业、教育、就医、社会保障等民生难题得到逐步解决。其中，96%以上的城乡居民得到基本医疗保障，累计保障城市低保对象936万人次、农村低保对象2001万人次，医疗救助城乡困难群众2790万人次，解决376.5万户家庭住房困难问题。[1]近年来，四川省进一步调整财政支出结构，完善财政转移支付制度，把社会管理试点工作所需经费列入同级财政预算和相关部门综合预算，建立起了多渠道、多形式的投入机制和稳定增长机制。[2]《四川省“十二五”社会管理创新发展规划》确立了社会管理创新发展重点工程6个，涉及建设类别24类、100余项，初步估算建设资金260亿元，2012年开工推进90余项社会管理工程项目。
加强城乡基层政府建设，为政府社会管理职能重心下移提供组织保障。社会管理的重点在基层，难点在基层，突破点也在基层。围绕社会管理重心的下移，四川省进一步加强基层维稳、综治、信访、大调解、民政、卫生、社保的职能。同时，充实相关单位和机构的力量，在乡镇增设1名分管综治维稳工作的党委副书记，已配备综治专干6224人、兼职人员11503人，建立村（社区）综治工作站（室）3.9万个。2008—2010年，全省新建“两所一庭”6028个，基本实现了“1个乡（镇）建1个司法所、1个派出所，4~5个乡（镇）建1个人民法庭”的目标。[3]《四川省“十二五”社会管理创新发展规划》要求，进一步加强基层公安、派出所、司法所、人民法庭以及监管场所、藏区武装驻训点和藏区消防站建设，完善检查联络站（点），推进驻乡（镇）检查室建设，保障人员和经费。
加强城乡社区建设，强化城乡社区的社会管理和服务功能。社区是人们生活的基本纽带，社区应成为服务公众、发挥社会管理功能的基础性平台。作为社会构成的基本单元，社区越来越成为防范社会风险、化解社会矛盾的关键场所，强化城乡社区的社会管理和服务功能已成为社会管理创新的基本动力。目前，四川已确定151个不同类别的社区开展社会管理创新的试点，分别对其组织架构、公共服务、村（居）民自治、网格化管理、社会力量参与、经费保障、绩效考评七个方面进行规范。在加强城乡社区建设和强化城乡社区的社会管理和服务功能的过程中，锦江经验已向全省、全国推广。2008年，锦江区先后出台《关于深化街道办事处管理体制改革的实施意见》、《关于完善城乡社区治理机制，进一步推进基层民主政治建设的意见》，并且配套出台了《社区工作准入审批暂行办法》等一揽子办法，在剥离街道办经济职能的同时，延伸了街道办在社区履行政府社会管理和公共服务的职责。全区设立了28个社区公共服务站，办理与社区居民民生事务密切相关的劳动保障、社会救助、残疾、教育等14个部门5大类62项服务事项。在社区党组织的领导下，将社区治理的单元划小，细化到院落、楼栋，甚至特定的群众性团体，构建起院落党支部——院落议事会——自管小组的社区小单元治理模式，形成了以社区党组织为领导核心、以社区居民（代表）会议和社区居民委员会为自治基础、以社区公共服务站为服务平台的新型基层治理结构。2012年9月，民政部正式发文批复确认锦江区为“全国社区管理和服务创新实验区”，这是目前西部地区唯一获此殊荣的区（市、县）。
（三）充分发挥社会组织的协同功能，积极培育和发展社会组织
社会管理新格局中的“社会协同”主要是指非公非私，既不同于政府力量又不同于市场力量、也不同于家庭组织力量的社会性力量的发挥，其中社会组织是最为重要的社会性力量。近年来，四川省积极鼓励、推动社会组织的发展。从2006年到2010年，全省社会组织得到了稳定发展，社会组织总数由2006年年底的25340个增加到2010年年底的29104个，净增3764个，增幅达14.8%。社会组织数量在全国排名第三，仅次于山东、江苏，居西部第一。[4]
培育和发展社会组织，首先要创造有利于社会组织培育、发展的政策环境。其中，四川省委、省政府办公厅印发了《关于大力发展农村专业合作经济组织的意见》，确定了坚持民办、民管、民受益的基本原则。四川省民政厅在社会组织的发展中提出了贯彻一个方针、实施两项推进、理顺三种关系、突出四个重点、发挥五种作用的总体思路。成都市出台了《关于开展社会组织登记管理体制改革试点工作的意见》，在西部地区率先启动了社会组织登记管理体制改革工作。此外，还出台了《成都市社区社会组织备案管理暂行办法》，对社区和涉农等基层社会组织，降低准入门槛，启动资金从最低3万元降为3000元，会员从50个降为20个。自贡市按照宽进的原则，实行登记备案双轨制度，研究制定培育发展社会组织的扶持办法，落实政府扶持专项资金，建立完善激励发展机制，引导支持企业、个人和社会力量参与社会组织建设，大力培育草根组织，促进社会组织快速健康发展。
其次，要按照政府职能转变的要求，充实社会组织活动的能力和范围。对政府职能转变中分离出或新增的社会管理和公共服务职能，通过政府采购、协同合作的方式向符合条件的社会组织购买，鼓励社会组织依法、规范、有序地承接和履行政府转移出的职能。成都市高新区、温江区采取引入和培育相结合的方式，扶持了文体、维权、养老服务、社会救助等领域社会组织的力量，在提高社区公共服务水平的同时，成为社会矛盾的减震器、社会和谐的润滑剂。《四川省“十二五”社会管理创新规划》提出，要建立健全省、市（州）、县（市、区）三级社会组织综合服务平台，加强社会组织登记管理、档案管理、信息化管理、社会组织评估、社会组织学习培训等。通过社会组织孵化基地的建立和完善，免费向社会需要的社会组织提供办公场所、活动场所及服务。《四川省民政事业“十二五”发展规划》提出，要对社会组织从事公共服务给予税收优惠，加大对公益性社会组织的税收优惠幅度，鼓励各级政府设置社会组织公共服务和公益事业预算资金，推动政府部门向社会组织转移职能，逐步减少、取消社会组织参与公共服务和社会管理的限制。
最后，要重视规范和监督社会组织的行为。在支持、鼓励社会组织发展的过程中，建立了预警、服务、管理、协调四位一体的民间组织监督网络，加大日常监督和年度检查的力度。四川省民政厅出台了《关于开展全省社会组织自律与诚信建设活动的通知》，要求在全省社会组织中开展自律与诚信建设，推进社会组织管理工作的规范化建设，提升社会组织的素质和形象。2009年，四川省民政厅组织自贡、绵阳两市开展建立社会组织行为失信惩戒制度试点工作，在总结两市试点经验的基础上，形成了《四川省社会组织行为失信惩戒制度（试行）》，对社会组织的违法和违纪行为做了明确的惩戒规定。
（四）充分发挥公众参与的民意保障功能，完善公众参与社会管理的制度机制
公众参与是现代社会民主治理的基本标尺之一，早在2003年，四川省政府在《四川省人民政府工作规则》中就明确提出，省政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序。2013年，四川省在全国率先实行开放式决策，要求各市（州）、县（市、区）人民政府每年确定不少于五件，具有公共管理职能的省政府部门确定二至三件涉及公众利益的决策事项，实行开放式决策，推动公民更主动、更有效地参与公共治理。《四川省民政事业“十二五”发展规划》提出，要深入开展以村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民议事会议决策，村（居）务监督委员会监督为主要形式的基层民主决策监督实践。引导村（居）民依法管理村（居）公共事务和公益事业，推进村务公开和民主管理难点村治理工作，深化村（居）务公开和民主管理。健全民主评议、民主理财、村（居）干部任期和离任审计、责任追究等制度，增强民主监督有效性。加强基层群众自治组织建设，特别是城乡接合部、城中村、工矿企业所在地、新建住宅区、流动人口聚居地的社区居民委员会建设。
四川省从城乡基层公共事务入手，激活社会管理创新的动力，建立健全公众参与社会管理的制度和机制。绵阳市广泛推行“五零工作法”，即社情民意零盲点、矛盾纠纷零激化、社会服务零距离、关爱帮扶零缺失、共驻共建零障碍，把社会管理服务触角延伸到最末梢。德阳市着力健全党政主导的维护群众权益机制，在市、县、乡镇（街道）、村（社区）建立群众工作部、局、站、室四级服务网络。遂宁市围绕社会风险评估促进社会稳定，出台《遂宁市医疗纠纷预防与处置暂行办法》，成立医患纠纷调解中心，推行医疗责任保险，把风险评估作为改善民生的重要途径。成都市提出了还权、赋能、归位的基本思路和总体要求，还权即扩大基层群众自治范围，落实群众对基层公共事务的知情权、参与权和决策权；赋能即赋予群众对基层政府的评价监督等权力，保障基层自治组织运行经费，提高基层群众自治能力；归位即加快基层政府职能转变，实现行政化的基层管理向社会化的群众自治转变。按照这一思路，成都进行了一系列扩大基层民主的探索实践，构建和完善了新型基层治理机制。
（五）充分发挥法治保障的规范化功能，切实贯彻依法管理
法治既是社会管理的一种机制和方式，也是确保社会管理稳定性、长期性、可预期、公平化的一套制度设计。围绕法治政府的建设，四川省在地方立法、行政执法、行政调解及复议等方面进行了积极的探索。
第一，在法治政府建设中推进社会管理法治化。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》后，四川省政府根据本省的实际和法治政府建设的内在要求，制定了《四川省人民政府全面推进依法行政五年规划（2004—2008年）》，提出了合法行政、合理行政、程序规范、高效便民、诚实守信、权责统一六项要求，要求逐步建立高效、便捷的社会矛盾防范和化解机制。积极探索解决民事纠纷的新机制，完善人民调解制度，积极支持乡镇（街道）及居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。同时，积极探索在各类事业单位、各类协会、城市社区、工业园区等建立人民调解组织、开展人民调解工作。2009年，四川省制定了《四川省市县政府依法行政评估指标（试行）》（获首届“中国法治政府奖”）以及与其相配套的《四川省市县政府依法行政评估办法（试行）》和《四川省市县政府依法行政评估指标细则（试行）》。2011年，四川出台了《推行行政权力公开透明运行工作方案》和《省级部门清理规范行政权力实施方案》。2012年，在全国率先出台的《四川省行政权力事项编码规则》进一步推动了行政权力公开运行并受到有效监督。
第二，加强行政复议和行政调解在化解社会矛盾和纠纷中的功能。行政复议涉及政府的具体行政行为，是人民群众通过“民告官”的方式来维护自身合法权益的一种方式、方法。行政复议的质量直接关系到政府公信力的强弱，因此行政复议应成为解决社会矛盾的主渠道。为充分发挥行政复议在行政行为监督和维护社会稳定方面的功能，四川省政府于2010年出台了《四川省县级以上人民政府行政复议规范化建设实施方案》。该方案要求行政复议设置首问岗位，明确首问岗位职责，严格执行首问事项登记制度、首问岗位流程跟踪制度、案件引领告知制度；要求机构设置、职能配置和办案场所规范化等。同时，充分发挥行政调解在大调解中的重要作用。2009年至2012年，四川省先后出台《关于加强行政调解工作的意见》、《关于建立省级行政调解工作联席会议制度的通知》、《关于加强行政调解和司法调解（协调）工作衔接配合的指导意见》、《关于进一步加强行政调解工作的实施意见》、《关于2011年全省行政调解工作的意见》和《关于2012年全省行政调解工作的意见》，力求把行政调解工作常态化、规范化、制度化、专业化。
第三，在社会稳定风险评估中依法推进社会稳定。风险是一种不确定性的表达，社会风险即意味着潜在的社会不稳定因素。因此，识别、防范和应对社会风险是政府在当今社会的一项重大职责。早在2005年，四川省遂宁市针对重大工程建设中的社会不稳定事件，率先出台了《重大工程建设项目社会稳定风险评估制度》，又在2006年出台了《重大事项社会稳定风险评估机制》、2008年出台了《重大活动社会稳定风险评估办法》，产生了重要的社会影响和示范效应。2007年，中央维稳办和中央维稳领导小组先后到遂宁进行调研，向全国推广遂宁市开展社会稳定风险评估的做法和经验。在遂宁模式的基础上，四川省于2010年出台施行了《四川省社会稳定风险评估暂行办法》，就社会风险评估的主体、内容、范围和方式等作了具体的规定，使社会风险评估制度化、法治化。
注释
[1]2013年1月25日，魏宏代省长在四川省第十二届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告。
[2]参见屈晓华：《规范秩序 构建和谐——四川省创新社会管理纪实》，6页，成都，四川人民出版社，2012。
[3]参见上书，8页。
[4]四川省民政厅民间管理局提供的数据。