导论

一、选题意义

税收，是国家存续的命脉，特别是在被称为“税收国家”的现代国家。这是因为“对金钱的权力事关政府心脏”。分权是现代国家的常态，其中，最重要的分权是财政分权。我国作为世界上最大的发展中国家，最根本也是最主要的国情是“大”，特点是幅员辽阔、地大物博。这使得中央政府即使有高度集权的主观意愿，也不得不迫于客观现实而采取适当的分权模式。中央与地方关系的实质是中央与地方之间的权力分配方式及其相关关系，因此，研究我国这一单一制国家下的财政分权问题，对于促使地方政府筹集足够的财政资金、提供充分的基本公共服务，是极有理论价值的。从法学角度研究税权问题，已经有不少学者作出了卓著的贡献。但是，对于地方税权这一税权纵向结构中的“弱势”权力来说，无论是财税法学理论研究，还是财税法律实践，对其的认识和重视都严重不足。

我国地方基本上不享有税收立法权，不仅中央税、共享税的税收立法权集中于中央，而且几乎所有地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定和颁发的。地方的收益权在现行的法律框架下是不明确的，中央经常自行调整税种的归属，以及共享税的分享比例。因此中央与地方的收益界限是不清晰的。相比较税收立法权和税收收益权，地方享有的税收征管权相对比较完整。地方税种由地方税务机关来负责征收，但是哪些税种划归地方税却是由中央来决定和调整的，因此说其享有的征管权是相对完整的。从总体上来讲，可以认为我国不存在规范意义上的地方税权。但是我国的实践情况表现出来的却是另一种情形，即地方拥有非常多的变相税权。地方不仅利用收费权来行使征税之实，而且滥用税收征管权，蚕食中央税和共享税。所以，从实然的角度讲，地方还是拥有实际的、大量的不规范、不完全的税权。总之，研究地方税权问题，既具有重大的理论意义，又具有重大的现实意义。

如果要讨论地方税权问题，必须从税权谈起，也不得不谈到分税制以及初步确立分税制的法律文件。尽管其法律效力低，但是，其至少初步将分税制变成了现实：1993年12月15日，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》要求：中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。各地区、各部门都要依法治税，不得超越权限擅自制订、解释税收政策。因此，我国税收立法权高度集中于中央，地方几乎没有税收立法权。而地方政府实际掌握的主要是不稳定的征管权和收益权。

经过了十几年的实践，分税制从“理想”的理论变成了“现实”的制度后，再次面临从“现存”的有较大问题的制度，向较为符合分税制本意和中国国情需要的“理想”的制度的方向发展、优化，其中，中共中央十七大报告即明确指出：“深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。规范的地方财力来源主要有税收收入、收费收入以及举债收入。”由此可见，经过若干年的发展，社会经济情势已经发生了极大的变化，如果说分税制实施当时的初衷是中央集权的需要和考虑的话，现阶段应当是还原分税制的本来面目，重视地方税权的确立及其运行机制，成为完善分税制财政体制的主要方面。

税收立法权是税权中最根本、最原始的权力，其核心是税法的制定权，或者说是开征权，即在法定权限内立法征税、立法确立税制的权力。谁拥有完全的税收立法权，谁就不仅可以通过确定税收规模、选择税制结构、设置税制要素等来贯彻政策意图，配置和调度经济资源，而且可以在一定程度上控制税收征管权和税收政策制定权。从这个意义上讲，税收立法权实质上就是一种资源配置决策权。税收立法权在中央和地方之间的划分，本质上就是划分中央和地方之间税收资源的支配权。税收立法权的分配规则，决定了税收收益权和税收征管权的归属。

税收立法权是税权中最重要的权力，因此，地方税收立法权的缺位造成了地方政府财政运行的困难（尤其是县乡两级政府）（注中央政府垄断税收立法权造成了这一现象的长期存在：地方政府将转移支付以及制度外的收入（例如出售土地使用权），而非税收，作为满足地方支出的主要来源。这些选择通常会被视为与财政自治相互矛盾。参见崔威：《税收立法高度集权模式的起源》，载《中外法学》，2012（4）。），进而导致地方纷纷滥用收费权，给企业、公民的正常生产经营以及日常生活带来了非常大的不确定性，同时也极大地侵害了他们的财产权和营业（行为）自由，实际上造成了地方税权异化的问题。也就是说，实践中，严格意义上的地方税收立法权虽然并不存在，但是，实质意义上，却以地方收费权的形式在实际运行。在这个意义上说，确立地方税权是极为必要的，不仅可以使地方取得财政收入的权力得以“名正言顺”，更可以切实解决县乡基层财政的资金困绌问题，实现分税制财政体制的内在意涵。

继1992年开始实行社会主义市场经济体制、1994年实施分税制财政管理体制后，我国《预算法》于1995年1月1日开始实施，进一步确认和明确了社会主义市场经济体制下分税制的法律地位，该法的第8条规定：“国家实行中央和地方分税制。”第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”可见，在预算法确立的法律框架下，只有国务院才有权发行债券。（注：经国务院批准，2013年上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省和山东省开展地方政府自行发债试点。）如果地方财力不能满足事权的需要，其无法自行发行债券，只能由国务院代理发行。而事实上，国务院谨慎地固守着不允许地方政府举债、也甚少考虑为地方政府举债的界限，使得地方政府为应对现实的财政困难，不得不进行法律许可范围外的举债行为；而且，这种情况还屡见不鲜。如还不正视的话，则不仅会使得地方政府举债禁止的规定名存实亡、破坏法律法规的严肃性，而且事实上属于违法行为，理应受到严厉的法律制裁。值得研究和讨论的是，地方举债虽然于法不合，却是于理能存的。由此可见，如果回避地方税权问题，是无力于满足社会需求的。

国务院总理温家宝在2009年《政府工作报告》中指出，国务院同意地方发行000亿元债券以应对金融危机。此次由财政部代理发行，列入省级预算管理。这是继1998年之后，我国再次通过中央代地方以发行债券的方式帮助地方解决融资问题。1998年，为应对亚洲金融危机影响，我国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。（注但其后转贷资金的偿还情况并不理想，一些财力薄弱的省份无力归还，最终由中央财政兜底。参见朱宝琛：《地方政府性债务是“真老虎”还是“纸老虎”》，载《证券日报》，2011-07-20，第A03版。）虽然由中央代替地方发行债券能一定程度上缓解地方政府资金困难，但是其力度毕竟有限。在目前新一轮财政政策扩张的情况下，如何提升地方的财力及其来源的规范性已成当务之急。

从长期来看，要解决基层地方政府的财力不足问题，必须从制度上入手。允许地方政府发行债券和收费都不是彻底解决问题的最佳方案。只有从宪法和基本法律的层面上规定和完善分税制，赋予地方一定的税权，并辅以规范的财政转移支付制度，才有可能较为妥善地解决这一问题。也只有这样，才可以调动中央与地方两个方面的积极性，并规范地方政府间事实上存在的恶性税收竞争。综上所述，研究我国地方税权的确立及其运行机制，既可以推动我国税法理论研究的进一步发展，更可以切实解决我国分税制财政体制下，政府间纵向财政分权不彻底所产生的种种不足和问题。可见，本书的研究既具有一定的理论价值，更富有实践意义。