1.1.1 生态补偿与区际生态补偿
1.1.1.1 生态补偿
关于生态补偿的概念，学术界至今仍无统一定论，需要从多维角度进行归纳和思考。目前，不同领域的专家、学者从不同角度对生态补偿进行了研究，造成生态补偿有多种名称，如环境补偿、生态环境补偿、生态效益补偿、生态效益经济补偿、生态服务补偿、生态价值补偿等，不一而足。
笔者利用网络数据库进行搜索，结果表明，截至2011年5月31日，在CNKI“中国学术期刊网络出版总库”中，篇名含“生态补偿”一词的文章共有1515篇(其中含“区际生态补偿”一词的有10篇)，篇名含“生态效益补偿”一词的文章共有351篇，篇名含“生态环境补偿”一词的文章有68篇，篇名含“环境补偿”(去除含“生态环境补偿”)一词的文章有45篇，篇名含“生态服务补偿”一词的文章有11篇，篇名含“生态效益经济补偿”一词的文章有11篇，篇名含“生态保护补偿”一词的文章有8篇，篇名含“生态价值补偿”一词的文章有3篇。从发表期刊的来源来看，这些报告主要集中于经济学、生态学、环境科学、林业科学、法学等领域。由于观点甚多，必须对生态补偿含义的研究沿革进行梳理，界定本书所指生态补偿，以便进行后续研究。
1．自然补偿说
在20世纪80年代后期至90年代初期的相关研究中，生态补偿通常是指生态环境破坏者付出赔偿，并对遭到破坏的生态环境要素进行补偿和恢复，从而使外部不经济性内部化。例如李慕唐(1987)从生态平衡的角度出发，建议国家从灌溉用水、水力发电、工业生活用水等的收益中提取费用，对划为生态效益的防护林的上游山区群众和国营林场予以补偿。蒋天中等(1990)论证了建立农业环境污染和生态破坏补偿法规的必要性，提出了“谁污染，谁治理；谁开发，谁保护”的原则。庄国泰等(1995)在分析总结国内外有关环境价值理论研究和生态补偿费征收工作实践经验的基础上，对生态环境补偿机制和生态环境补偿费政策的基本框架进行了较为深入的探讨。他们认为，自然要素所固有的生态环境价值是生态环境补偿的理论依据，征收生态环境补偿费是对环境破坏导致的生态环境价值损失的一种补偿。
3．受益补偿说
从20世纪90年代初期开始，生态补偿开始侧重于由生态服务受益者支付费用，对生态环境保护者和建设者进行补偿，从而使生态系统服务的外部经济性内部化。如生态学家Cuperus等(1996)将生态补偿定义为“对在发展中造成生态功能和质量损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域”。我国理论界也体现了这种认识的变化，吕德厚等(1993)提议改革森林生态效益无偿利用的现行体制，建立上游生态林管护者向下游森林生态效益利用者收费(粮食或资金)，用于森林资源再生产(造林、爱林、护林)的补偿机制。国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室在所编《中国资源环境政策法规大全》(1996)中认为，生态补偿即指“国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程”。曹良、曲喜和(1996)认为不应提“森林生态效益补偿”，而应提“森林生态价值(功能)补偿”，指对林业部门在森林经营过程中，由于为社会提供生态功能而付出的代价所作出的补偿。1998年长江流域洪灾后，随着森林生态效益补偿基金在法律上的确立，生态补偿更多地指对生态环境保护者、建设者的财政转移、物质性惠益给付的补偿机制。杜群(2005)即认为，生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式，转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程。
4．双向补偿说
自进入21世纪以来，生态补偿不论是在学术界还是在政策操作层面都得到高度重视，对生态补偿概念的界定开始趋于认同生态补偿应包括损害资源环境者付费赔偿和资源环境受益者补偿两个方面，既包括外部不经济性内部化(负向惩罚)也包括外部经济性内部化(正向激励)，可将其称为“双向补偿”说。毛显强等(2002)认为，生态补偿是一种使外部成本内部化的环境经济手段，即通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而遏制(或激励)损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的。其核心问题包括：谁补偿谁，即补偿支付者和接受者的问题；补偿多少，即补偿强度的问题；以及如何补偿，即补偿渠道的问题。杨娟(2004)认为，生态补偿是指利用经济手段刺激行为主体减少对生态环境的损害并对保护资源的行为予以鼓励，通过对建立生态补偿制度合理性与可行性的分析，提出应将生态补偿确立为一项环境法律制度。李爱年、刘旭芳(2006)认为，生态补偿中的“生态”是指生态资源的调节性生态功能，生态补偿主要是指对生态效益进行经济补偿，即“为了恢复、维持和增强生态系统的生态效益功能，通过对有益或有损于生态服务的行为进行补偿或索赔来提高行为的收益或成本，从而激励有益或有害行为的主体，增加或减少因其行为带来的外部经济或外部不经济，达到保护和改善生态服务的目的”。冷淑莲(2007)认为，生态环境补偿是指对损害生态环境的行为进行收费或对保护生态环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护生态环境的目的。在政府操作层面，双向生态补偿说也得到明确，比如，在2005年5月31日，浙江省杭州市下发的《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》(市委办［2005］8号)中提出，生态补偿是指对损害资源与环境的行为进行成本收费，加大该行为的成本以激励损害行为主体减少其行为带来的外部不经济性，或对保护资源与环境的行为进行补偿或奖励，以达到保护资源环境、促进区域协调发展的目的。建立生态补偿机制就是要通过制度创新实行生态保护的经济效益化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态资源这一特殊公共产品消费中的合理价值定位；通过制度变迁维护好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。
以上的定义或在名称上有所区别，或在具体表述时有所出入，但由于第一种自然生态补偿说已是生态学范畴，故本书探讨的生态补偿是其余的各类生态补偿。基于已有的众多研究成果，本书在研究中对生态补偿进行如下一些界定：
(1)生态补偿的基本出发点是实现人与自然的和谐相处，是人类修复、治理由自身社会经济活动而造成的生态环境与自然资源受损或破坏。从这一个层面上看，生态补偿是对社会主体对资源环境等自然主体的补偿。
(2)生态补偿除了包括对自然生态系统的生态功能的修复、保护和增强外，还包括对因保护治理环境而丧失发展机会的区域内的居民，在资金、技术、物资上的补偿或者是政策上的优惠，以及为增进环境保护意识、提高环境保护工作水平而进行的教育科研费用的支出。从这一个层面上看，生态补偿是对受损权利人(或区域)保护自然生态系统付出成本代价的社会补偿。
(3)生态补偿既是代内的补偿，也应该考虑代际的公平。资源环境是大自然赐予人类的共有财富，所有人及其后代子孙都有公平的享用资源环境的机会。这种公平性包括同一代人之间在享用自然资源环境方面的代内公平，也包括当代人与后代人在享用自然资源环境方面的代际公平，是一种公平补偿。
(4)生态补偿是一种对直接涉及生态环境的相关主体采取的综合了政府、法律和市场多要素的经济手段或非经济手段，因此，生态补偿是一种综合补偿。
(5)从经济手段的角度来看，生态补偿有三个指向：一是对消费自然资源、享受生态环境服务或损害资源环境的行为主体进行的收费；二是对社会主体开展生态环境治理保护造成的损失和付出进行补偿；三是直接用于自然主体恢复的投入补偿。理论上讲，补偿的收与授之间应该是等价的，即通过补偿消除人类对自然环境的负面影响、恢复生态系统功能。但从现实来看，生态补偿只是一种相对公平而非绝对公平的措施，不可能仅通过生态补偿方式就能完全地恢复生态环境原貌、对相关居民生活所有损失进行赔偿。从这个角度来看，生态补偿是一种部分补偿。
概言之，生态补偿是一种在生态环境保护者(建设者、牺牲者)与生态环境受益者(开发者、破坏者)之间、社会主体与自然主体之间形成的空间利益协调机制，从而有益于人与自然和谐相处的一种制度安排。
1.1.1.2 区际生态补偿
从本质上看，生态补偿是以资源环境保护为目的、以具体区域空间为载体的生态平衡机制。区际生态补偿即是强调生态补偿的空间实现，主要是由区外对不同资源环境主体所在空间的生态资源环境开发、损害、保护、修复和重建的补偿及其对各相关关系人(自然人、法人或者非法人组织)进行的补偿。
区域的概念可以从自然、政治、经济、生态等多角度进行定义，区际生态补偿本身就包含了多角度的区域属性考察，因此，对这些区划都有所涉及(在后一节相关理论中再进行展开)。在具体分析中，既涉及管理上的行政区划又考虑了自然区划和新的生态功能区划、主体功能区划，因是各类生态环境功能和自然资源富集的承载区，本书中概称为资源环境承载区。
在环境科学中，一般认为环境是指围绕着人群的空间，及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素与社会因素的总体。从社会经济发展和环境保护的宏观角度来说，环境就是人类唯一的家园——地球。自然环境是人类赖以生存和发展的物质基础，虽然由于人类活动已发生巨大变化，但仍按自然的规律发展着。在自然地理学上，通常把这些构成自然环境总体的因素，划分为大气圈、水圈、生物圈、土壤圈和岩石圈等五个自然圈。
生态环境是自然环境的一种，二者具有包含关系。生态环境是指由生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统所构成的整体，主要或完全由自然因素形成，并间接地、潜在地、长远地对人类的生存和发展产生影响。生态环境与自然环境是两个在含义上十分相近的概念，但本质上两者并不等同。自然环境的外延比较广，各种天然因素的总体都可以说是自然环境，但只有具有一定生态关系构成的系统整体才能称为生态环境。生态环境是围绕着生物体或者群体的所有生态因子的集合，或者说是指环境中对生物有影响的那部分因子的集合；仅由非生物因素组成的整体，虽然可以称为自然环境，但并不能叫做生态环境。因此，生态环境主要包括大气、水、土壤、生物和各种矿物资源等。《中华人民共和国环境保护法》则指出：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”此处所定义的“环境”实际上就是生态环境。生态环境落实在区域空间上即资源环境承载区，正是本书研究的主要对象。
现实生活中，经济所有权的存在使原本一体的生态环境有了地域划分，打上了所有者的烙印。我国的区域自然环境差异巨大，人口数量众多，经济持续快速增长，对自然资源环境的需求不断扩大，不同区域之间生态环境上的统一性并未因所有权的划分而失去，联系反而更加密切。不同区域利用资源环境的情况各有不同，但任一地区在利用资源环境时，必将会对其他地区造成影响。一种情况是对其他地区利益造成伤害；另一种情况则是使其他地区受益。在生态环境的正常情况下，这种区际生态联系往往并不明显。一旦生态环境恶化并出现问题时，不同区域间生态环境上的联系常常充分显现，譬如，2005年11月13日，吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，引发松花江水污染事件；长江上游的土壤植被遭到破坏、经济开发加剧，导致长江下游污染日趋严重……跨区域环境负面问题对社会经济发展造成了严重影响，有些地方甚至因此引发了严重的地区间冲突。当然，具体区域的大规模资源环境保护行动必然明显惠及其他一些区域，如六大林业重点工程建设主战场在西部，但又使广大东部地区受益。
由于历史原因，我国形成了资源环境承载区既是资源环境富集区，却又往往是经济发展落后区的格局。当然这一现象不只我国才有，非洲、拉美许多国家也同样如此。为发展经济、摆脱贫困，不少地方从最容易进行的自然资源开发着手，而其经济发展水平又决定了其开发方式大多是粗放、落后的，不仅经济效益较低，更破坏了生态环境。生态环境恶化通常又会引发贫困的加剧，出现贫困——生态环境恶化——更贫困的恶性循环累积。当前我国通过中央财政纵向转移支付方式开展的生态补偿主要包括退耕还林(草)、天然林保护工程、草原生态保护补助奖励机制等方面，而在区域之间、流域之间、行业之间、经济主体之间的生态补偿仍然处于分散的摸索、试点状态。由于区际生态补偿机制尚未完全建立，资源环境承载区与资源环境受益区之间的区域发展差距日益加大，导致许多资源环境承载区或因主观或因客观投入生态建设不足，甚至不惜破坏生态环境来谋求GDP增长。这也会对资源环境受益区的持续健康发展带来负面影响。亟须通过建立区际生态补偿机制来协调不同区域间的资源环境生态效益(服务)付出(牺牲)与享用(获利)之间的关系，统筹区域生态系统与经济社会协调发展。
随着环境保护日益得到重视，研究生态补偿方面的成果近年不断涌现，许多即与区际生态补偿有关。比如，潘岳(2005)认为，建立生态补偿机制就是要根据不同地区内不同的资源、人口、经济、环境总量来制定不同的发展目标与考核标准，让生态脆弱的地区更多地承担保护生态而非经济发展的责任。建立下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群的生态补偿机制可以平衡各方利益。这一对生态补偿的定义即主要偏向于区际生态补偿。
秦鹏(2005)认为，区域之间通过固有的地域联系发生环境关系而产生区际问题，要解决区际问题，应当建立区际生态补偿制度。区际生态补偿制度蕴涵了公平的法律理念和良好的制度价值，须设立区际生态补偿基金，明确补偿主体、资金来源及其管理分配方式。
陈瑞莲、胡熠(2005)认为，作为经济利益相对独立的地方政府，其经济活动一般以本区利益为导向，这不可避免地在各行政区域之间产生利益冲突。特别是上下游地区之间在生态环境整治、经济开发上存在的实施主体与受益主体不一致的矛盾，需要建立区际生态补偿机制，以实现流域内各行政区域的共赢和共享，推动流域区际的协调发展。我国应当采取流域区际生态补偿的准市场模式，建立健全流域区际民主协商机制、流域生态价值评估机制、补偿资金营运机制和流域区际经济合作机制等。
刘广明等(2007)认为区际生态补偿是生态补偿重要内容之一，区际生态补偿有利于生态公平的实现、地区差距的缩小，使得生态安全得以保障，能够促进生态补偿制度体系的进一步完善。区际生态补偿机制的构建需要以法律为保障，需要国家层面的支持，当前需要确立以国家为主导的模式。以京津冀为例，提出建立包括流域生态补偿、森林生态补偿、固体废物生态补偿、大气生态补偿、异地开发生态补偿等在内的区际生态补偿体制。
李宁、丁四保等(2009、2010)认为生态补偿机制是社会各种群体利益博弈的均衡结果，将对经济和环境不协调的现状进行调整，从而成为构建和谐社会的重要实现机制。其针对目前我国实践区际生态补偿机制中可能面临的困境和问题进行了梳理与分析，主要从法律制度、流域管理体制和横向转移支付制度三个方面探讨了如何进一步完善我国区际生态补偿机制的建设。
此外，顾岗等(2006)以南水北调东线水源地生态功能保护区建设为例，从保护区改善水质所带来正面效益的角度，探讨了跨流域调水所涉及的生态补偿问题，提出了建立南水北调水源地生态功能保护区，建设区际生态补偿机制的思路和建议。曹建清(2011)在分析政府生态补偿所面临的问题的基础上，提出了建立流域区际生态补偿准市场交易体系等。
从区域空间来看，由于生态资源环境影响涉及的范围不同，生态补偿主体也处于不同的区划层次，包括当地、省内、国内、次区域、多国经济区、全球。因此，区际生态补偿从理论上讲，是资源环境承载区所在行政区内部之间及与其他区域之间的生态补偿。
从生态系统的整体性来看，各国的生态资源环境并非孤立的，其相互作用、相互联系共同构成了地球资源环境大系统。一国在开发利用其本国资源时，有可能对其他国家造成危害，这时，应进行国家间的生态补偿。更为普遍的是，发达国家凭借其经济、技术、管理等方面的优势，掠夺发展中国家的资源环境，由此对发展中国家造成了严重的损害，发达国家必须对发展中国家进行生态补偿。在1992年召开的联合国环境与发展大会上，经过与会者的认真谈判，分清了全球环境问题的责任，并在《21世纪议程》中明确规定发达国家每年应拿出其国内生产总值(GDP)的0.7%用于官方发展援助(ODA)，这一发展援助实质上就是区际生态补偿，即发达国家对其发展过程中对全球生态环境造成的破坏进行补偿，或者是由发达国家对保护生态环境有重大贡献的发展中国家进行补偿。譬如，哥斯达黎加的生态补偿项目——环境服务付费(Payment for Environmental Services，PES)开展已超过15年，至今已经显示出良好的效果：森林覆盖率由1987年的21%恢复到了50%以上，热带雨林和生物多样性带来的旅游收入逐年增长。哥斯达黎加的环境服务付费制度的资金85%来源于化石燃料税(化石燃料税率为5%，1.5%用于生态补偿)，8%来自政府财政(累计1.5亿美元)、世界银行、全球环境基金和其他国家银行的政府贷款，7%来自企业自愿付费和国际碳汇交易收入。例如，1996年，挪威向哥斯达黎加购买了20万个温室气体抵消单位(CTO)，价格为200万美元。环境服务付费项目由哥斯达黎加国家森林基金管理，直补保护区域的土地拥有者，提高其保护植被的积极性和保护能力，并为生态保护区的众多穷苦居民提供额外经济收入，改善其生活，在较短时期内大幅度提高了本国森林覆盖率。但国际的区际生态补偿并非易事，在理论和实践中均存在着较大的困难。据挪威弗里约夫·南森研究所出版的《1998/1999环境与发展国际合作年鉴》资料，除挪威、瑞典、荷兰等国外，其他发达国家的发展援助均没有达到0.7%的规定。
发达国家在国内实施的生态补偿制度已行之有效且开展多年，突出了不同区域间的利益协调。在德国，生态补偿的资金支出主要用于改变地区间既得生态利益格局，实现生态服务水平的均衡。其实行的是州际横向转移支付，以州际财政平衡基金为主要内容。横向转移支付基金由两种资金组成：一是增值税由州分享部分的四分之一；二是财政较富裕的州按照统一标准拨付给经济落后州的补助金。为此，德国建立了一整套复杂的计算以确定转移支付的数额标准。在美国，政府为加大流域上游地区居民对水土保持工作的积极性，采用了水土保持补偿机制。即由流域下游水土保持受益区的政府和居民向上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。在欧洲，瑞典、比利时等国家也以各种与环境有关的税收(绿色税)等形式对生态环境进行补偿。
鉴于国际的区际生态补偿有极大的不确定性，本书研究的区际生态补偿的主体主要在市内、省内和国内三个层面，包括市域内跨县生态补偿、省域内跨市生态补偿和跨省生态补偿，属于狭义区际生态补偿的范围。区际生态补偿的实施管理主体应以各行政区域(地方政府)为主，政府应充分运用市场手段让各区域、社会各阶层之间进行生态补偿。同时中央政府在区际生态补偿中应扮演极为重要的角色，仅靠地方政府之间的协商是不可能完成生态补偿的任务的，必须由中央政府的宏观调控，实现不同区域间生态效益、经济利益的平衡。