2.3.4 全面发展阶段

进入20世纪90年代后，由于长期偏重经济发展而带来的生态环境问题日渐突出，主要表现在：水土流失加剧、荒漠化快速发展、地下水位下降、湖泊面积缩小、水体污染加重等等。这些生态环境问题导致了一系列的生态灾难，其中极为突出的就是1998年长江流域的特大洪水和逐年加重的春季北方地区特大沙尘暴。在这一宏观背景下，我国政府在20世纪90年代末启动了以退耕还林、天然林保护为代表的一系列大型生态建设工程，其涉及区域之广，政府投入力度之大，史无前例，而与之相应的补偿措施则将我国的生态补偿推向了全面发展的阶段。

这首先表现在法规政策的制定上。在国家层面上，1999年，国务院颁布《全国生态环境建设规划》。在该规划确定的几项关于生态环境建设的政策措施中，正式提出按照“谁受益、谁补偿；谁经营、谁恢复”的原则，建立生态效益补偿制度；2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》明确提出要建立我国的生态保护补偿机制。

2004年修正后的《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的这些新规定，首次突出了公共利益与私人产权利益之间的协调，肯定了补偿机制在法律调整中的地位，强调了对私人合法财产的保护，强调了私人财产权利的不可侵犯性。对私人财产实施宪法保护以及对私人经济利益损失的经济补偿制度，同样适用于自然资源和环境保护领域。

2004年3月，在《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》中，提出了“退耕还林、退牧还草与加强基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲等配套保障措施结合起来”的“五个结合”，明确“建立生态建设和环境保护补偿机制，鼓励各类投资主体投入生态建设和环境保护”。2005年12月，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”。2006年3月，十届全国人大四次会议《政府工作报告》指出，“继续实施自然生态保护工程。抓紧建立生态补偿机制”。2006年11月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“完善有利于环境保护的产业政策、财税政策、价格政策，建立生态环境评价体系和补偿机制，强化企业和全社会节约资源、保护环境的责任”。2007年3月，十届全国人大五次会议《政府工作报告》指出，“健全矿产资源有偿使用制度，加快建立生态环境补偿机制”。2007年6月，国务院印发《节能减排综合性工作方案》要求：“开展跨流域生态补偿试点工作。”2007年10月，党的十七大报告指出，“实行有利于科学发展观的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。2008年3月，十一届全国人大一次会议《政府工作报告》指出，“改革资源税费制度，完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。

2007年8月，国家环保总局出台《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，准备通过试点工作，建立重点领域生态补偿标准体系，推动相关生态补偿政策法规的制定和完善，为全面建立生态补偿机制奠定基础。在该《指导意见》中提出，将重点在四个领域推动开展生态补偿试点工作：一是自然保护区的生态补偿。要理顺和拓宽自然保护区投入渠道，提高自然保护区规范化建设水平；引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式，降低周边社区对自然保护区的压力；全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失，研究建立自然保护区生态补偿标准体系。二是重要生态功能区的生态补偿。推动建立健全重要生态功能区的协调管理与投入机制；建立和完善重要生态功能区的生态环境质量监测、评价体系，加大重要生态功能区内的城乡环境综合整治力度；开展重要生态功能区生态补偿标准核算研究，研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。三是矿产资源开发的生态补偿。全面落实矿山环境治理和生态恢复责任，研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。四是流域水环境保护的生态补偿。各地应确保出界水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准；搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。

2009年3月，在《政府工作报告》中明确提出，“推进资源性产品价格改革……积极推进水价改革，逐步提高水利工程供非农业用水价格，完善水资源费征收管理体制。加快建立健全矿产资源有偿使用制度和生态补偿机制，积极开展排污权交易试点。”2010年4月，由国家发改委牵头的《生态补偿条例》起草工作正式启动。2010年7月，在西部大开发工作会议上提出要在西部加快实施有利于保护环境的生态补偿政策。2011年，在“十二五”规划《建议》和《纲要》中明确提出：“加快建立生态补偿机制，加强重点生态功能区保护和管理。”国家已于2010年在全国范围内启动了湿地生态效益补偿试点，国家发改委也正积极起草制定《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》，生态补偿机制很快将在全国建立。

除了以上国家层面对生态补偿的战略思考与推进外，一些资源环境法规制定了相关生态补偿规定，明确了资源环境有偿使用的思路。《中华人民共和国矿产资源法》(1986年制定，1998年修订)规定了开采矿产资源必须缴纳资源税和资源补偿费、《中华人民共和国土地管理法》(1986年制定、1988年和1998年修订)规定了国有土地有偿使用制度、耕地补偿制度和土地复垦制度；继新《森林法》实施以后，2000年《森林法实施条例》又进一步明确，“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利”。特别值得一提的是对排污费的征收。我国的排污收费制度始于《征收排污费暂行办法》(1982)，后来又颁布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》(1988)，多年来建立起完整的排污收费体系，对我国治理排污处理起到了积极作用。为适应新形势下环保工作的需要，2003年7月，由国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》及相配套的《排污费征收标准管理办法》、《排污费资金收缴使用管理办法》正式实施。根据《排污费征收使用管理条例》及《排污费征收标准管理办法》，环境保护行政主管部门向排污者征收的排污费项目有污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费等四种，实行排污总量收费，将原来的超标浓度收费改为排污即收费，或排污即收费和超标收费并行；缴费对象由过去的单位增加了个体工商户，明确排污费必须纳入财政预算，列入环保专项资金进行管理；明确排污费必须用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术新工艺的开发示范和应用以及国务院规定的污染防治项目的拨款补助或贷款贴息；加大对排污费征收使用中各种非法行为的处罚力度，提高罚款额度。

2008年2月第三次修订、自2008年6月起施行的《中华人民共和国水污染防治法》在第七条中明确规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这是在法律层面上对生态补偿的一次明文规定，对区际生态补偿的具体实施提供了法律依据。

我国还在多领域实施了一系列涉及生态补偿的项目，如小农水补助费、农村新能源建设、森林抚育补贴等。财政部、水利电力部1987年11月颁布、1988年1月起实施的《小型农田水利和水土保持补助费管理的规定》将小型农田水利和水土保持补助费(简称小农水补助费)纳入国家预算，用于扶持农村发展小型农田水利、防治水土流失、建设小水电站和抗旱的专项资金。2003年12月，农业部颁布了《农村沼气建设国债项目管理办法(试行)》，对项目区建池农户进行补助，每个“一池三改”(沼气池、改圈、改厕、改厨)基本建设单元的中央投资补助标准为：西北、东北地区每户补助1200元，西南地区每户补助1000元，其他地区每户补助800元。自2009年起，财政部和国家林业局开展森林抚育补贴试点，中央财政森林抚育试点补贴标准为平均每亩100元。当年抚育补贴试点任务共500万亩，其中：内蒙古、吉林等天保工程省区和大兴安岭林业集团公司480万亩，辽宁、福建等集体林权制度改革典型省区20万亩。

从区际生态补偿的角度来看，在全国性的纵向区际生态补偿中，最典型的就是中央财政森林生态效益补偿基金的建立。根据《中华人民共和国森林法》有关“国家设立森林生态效益补偿基金”的明确要求，2001年，中央财政预算安排10亿元建立了森林生态效益补助资金，并在11个省(区)开展试点，对重点公益林保护和管理平均按每年每亩5元的标准进行补助，补助面积为2亿亩。2001年11月20日，国家林业局会同财政部在人民大会堂隆重召开了森林生态效益补助试点启动工作会。这次会议标志着森林生态效益补偿制度开始建立。2003年9月通过的《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》明确要求在试点成功的基础上，正式建立中央森林生态效益补偿基金制度。2004年，中央财政预算达到20亿元，补偿面积为4亿亩，由11省(区)扩大到全国。2004年12月10日，国家林业局召开了全国电视电话会议，宣布在3年试点取得圆满成功的基础上，我国正式建立中央森林生态效益补偿基金。2006年以来，中央财政不断加大资金投入力度，增加补偿面积、扩大补偿基金规模。2009年，补偿面积达到10.49亿亩，补偿基金达到52.47亿元。截至2009年，中央财政已累计安排森林生态效益补偿基金达220多亿元。同时，中央森林生态效益补偿基金的实施，带动和推进了全国各省(区、市)地方森林生态效益补偿基金的建立，加速了公益林业投资体制与国家公共财政体制的有机衔接。据统计，全国已有28个省(区、市)建立了省级森林生态效益补偿基金制度，累计安排资金达132亿多元。

从大的经济区域来看，随着西部大开发战略的实施，西部地区的生态补偿机制已实质性展开，并形成了以不断完善的政策法规体系为支撑、以一系列重大战略规划和计划为导向、以中央财政转移支付为主要投资渠道、以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式、以各级地方政府为实施主体的生态补偿总体框架。对西部12个省、区、市补偿形式主要有三种：一是国家财政补偿，例如国家对西部重要生态区域的财政支付；二是项目支持，包括退耕还林工程、“三北”及长江流域防护林体系建设工程等多个生态环境保护和建设项目等；三是征收生态环境补偿税费，设立固定的生态环境保护与建设的资金渠道，实现了保护资金的规范化、社会化和市场化(石定寰，2005)。我国在西部先后实施的、以生态补偿为目的的项目主要包括：1998年开始的天然林资源保护工程、1999年开始的退耕还林工程、2001年开始的森林生态效益补助资金、2003年开始的退牧还草工程、2007年将原有退耕还林补助政策再延长一个周期(还生态林再补8年、还经济林再补5年、还草再补2年)。据统计和测算，中央总投入退耕还林将达4353亿元。到2009年年底，中央已累计投入2332亿元，一半以上投向西部地区。退耕还林工程总投入相当于两个半三峡工程、13条青藏铁路的投资，成为我国乃至世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项重大生态工程。

从地方的生态补偿实践来看，首先是从法规上加以完善，为我国建立生态补偿机制奠定了现实基础。如1998年广东省人民政府颁布《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》等地方规定中就有关于生态补偿的内容，在全国范围内率先实施生态公益林效益补偿制度。浙江省有关区域生态补偿规定走在了前面。2005年5月，浙江省杭州市下发《中共杭州市委办公厅、杭州市人民政府办公厅关于建立健全生态补偿机制的若干意见》(市委办［2005］8号)，在充分认识建立健全生态补偿机制的基本内涵和重要意义的基础上，明确了建立健全生态补偿机制的指导思想和基本原则，将结合政府调控与市场化运作，逐步建立公平公正、权责统一的生态补偿机制。同时，明确提出要建立健全生态补偿的公正财政制度，明确生态补偿标准、制定生态补偿产业扶持政策，建立生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制，逐步建立责权统一的生态补偿行政责任的要求。近年间，我国各地方政府积极探索地方生态补偿法规的建立。2005年8月，《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》出台，确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则，即“受益补偿、损害赔偿；统筹兼顾、共同发展；循序渐进、先易后难；多方并举、合理推进”原则，同时，提出了开展生态补偿的主要途径和措施。2008年，浙江省又制定了《生态环保财力转移支付试行办法》，将生态公益林建设、水库建设、流域水环境质量的提高、大气环境质量的改善作为公众指标纳入。山东省于2007年出台了《山东省人民政府办公厅关于在南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域开展生态补偿试点工作的意见》，这一意见是关于生态补偿的规范性文件，适用于退耕(渔)还湿的农(渔)民、达到国家排放标准的企业、流域内进入城市污水管网实施“深度处理工程”的企业、按治污规划新建污水垃圾处理设施的企业，以及适用于采取先进、适用的新技术和新工艺进行防治污染，进一步减少污染物排放总量的企业。海南省在2009年制定了《海南省万泉河流域生态环境保护规定》，其中第五条规定“建立健全万泉河流域生态环境保护补偿机制”，第六条规定对于“纳入生态公益林地范围内的农村集体所有或者个人所有的林木，依照国家和本省有关公益林的规定给予补偿”。福建省在2007年出台了《福建省闽江、九龙江流域水环境保护专项资金管理办法》，此办法是为健全流域上下游生态补偿机制而建立的，主要涉及工业污染整治及防治、规模化畜禽养殖污染整治、饮用水水源保护规划及整治等项目，这一办法主要涉及环境污染控制方面的狭义的生态补偿。江苏省在2007年制定了《江苏省环境资源区域补偿办法(试行)》，此办法主要是针对流域水污染控制而制定的，按化学需氧量、氨氮、总磷3个方面来设计赔偿标准。同年，江苏省出台了《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，这一试点方案主要是针对环境资源污染损害补偿，其补偿标准也是按照化学需氧量、氨氮、总磷3项指标来设计的。辽宁省在2008年出台了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》，此办法是依据1989年的《环境保护法》和2008年修订的《水污染防治法》而制定的，其考核标准也是按照化学需氧量等污染因子的考核及其补偿而展开的。陕西省在2009年出台了《陕西省渭河流域生态环境保护办法》，此办法涉及水资源管理、水污染防治、植被和生物多样性保护、开发建设管理农村环境保护设施等方面。其第四十条规定：“按照‘谁污染谁付费，谁破坏谁补偿’的原则，逐步建立渭河流域水污染补偿制度。”这一制度主要针对断面，即上下游水污染补偿问题。这些区域性生态补偿的立法与政策制定的探索与实践，对其他省市建立生态补偿机制以及国家进行生态补偿的立法均有借鉴意义。

其次，全国各地也普遍开展了有特色的地方生态补偿举措。有的是结合区情对国家现有生态补偿措施的优化改进，如中央财政森林生态效益补偿基金平均标准为每年5元/亩，福建省制定出台了《江河下游对上游地区森林生态效益补偿方案》，以城市工业和生活用水量为依据，综合参考生态公益林数量及其对流域的贡献大小、地方经济发展水平，按每年每吨用水量承担生态补偿金0.1元、0.05元、0.06元三种标准测算，承担期限为三年。使全省平均每亩生态公益林补偿标准在中央财政补偿标准的基础上再提高2元，达到每年7元/亩。而海南省“更大方”，在2008年11月，海南省人民政府出台的《关于建立完善中部山区生态补偿机制试行办法的通知》中规定，2008—2012年，将该省现有1345.78万亩公益林的补偿基金标准从每年5元/亩提高到每年20元/亩，并用5年时间将该省现行财力性生态补偿转移支付在现有2000万元的基础上提高到6000万元。还有些是结合区情进行有特色的生态补偿，例如，上海市为了让市民能享用到品质更高的饮用水，建立饮用水水源生态补偿制度，并把包括黄浦江上游在内的上海所有饮用水源都纳入保护范围，实行严格的保护措施；新疆为了解决塔里木河下游干涸和土地荒漠化问题，对中上游用水施行限额政策；浙江省为保护生态环境对一些造纸厂和化工厂进行关闭或补偿；江西省建立了可持续发展准备金制度，由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决历史遗留问题等；山西省自2009年10月起，在该省主要河流实行跨界断面水质考核生态补偿机制，根据水质改善的情况，每个断面给予200万~500万元人民币的奖励，对水质断面不达标的市扣缴生态补偿金。

总体来看，当前我国在生态环境的保护、恢复与建设工作中，针对不同资源环境主体的生态补偿展开了多种探索性的尝试，取得了明显效果。近年来，我国通过纵向财政转移支付的方式，对一些关乎全国生态文明的地区通过项目建设的形式进行了财政投入。1999—2009年，我国累计投入7000多亿元启动退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理等重大生态建设工程，其中用于补助性质的支出达3000多亿元；开展了大规模的水污染治理工作，加大了环保基础设施建设力度，累计安排重点流域水污染治理和城镇污水垃圾处理设施建设投入2000多亿元。同时，中央财政通过提高环境保护支出标准和转移支付系数等办法，加大对青海三江源、南水北调中线水源区以及部分天然林保护区等中央生态补偿机制试点的财政转移支付力度。

但也要看到，我国的区际生态补偿仍主要为纵向方式，以中央财政转移支付为主。而区域之间、流域上下游之间、不同社会组织与群体之间的横向区际生态补偿仍相对较少。从根本来看，生态补偿应该是区域补偿，即以空间的块状来划分，而现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。目前中国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，部门分头管理现象严重，导致部门利益化和利益部门化，区域补偿很大程度上是按行政部门人为地条状划分，这往往导致补偿的错位或者不到位，从而造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象：一是政府部门补偿多，农牧民得到的补偿少；二是物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式转换补偿少，没有建立长效机制，变输血功能为造血功能；三是直接向自然主体补偿多，针对社会主体特别是促进经济发展的补偿少。由于生态补偿涉及复杂的利益关系调整，有必要进一步加大投入力度，推动区际生态补偿标准体系建立，完善区际生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，全面推进区际生态补偿在我国生态文明建设中的践行。