第三部分

第五章 单位层面内部控制

一、组织架构控制建设

（一）组织架构控制概述

医院的组织架构是医院要明确单位内部各层级机构设置、职责权限、人员编制、工作程序和相关要求的制度安排。它是单位层面内部控制设计的重中之重，也是内部控制的顶层设计因素。

组织架构的主要内容包括单位机构设置、制度建设和权责配置，即单位决策机构、执行机构、监督机构的设置及这三者之间的权责分配。一般来说，决策机构是单位的权力中心，设计是否合理直接决定内部控制的运行效果；执行机构是决策的具体承办部门，设计是否合理直接影响内部控制的执行情况；监督机构是约束决策机构和执行机构的关键，是单位内部控制得以有效实施的重要保障。在单位内部，三种机构设置缺一不可，三者之间的权责分配要合理，并且保证监督机构的相对独立性。

医院组织架构控制包括单位机构设置控制和单位权责配置控制两个方面。

就单位机构设置控制而言，单位的内部机构设置要充分体现决策、执行、监督“三权分立”的原则，实现组织架构的科学分工和有效制衡，单位应当单独设置内部控制的牵头部门或者具体职能机构，负责组织协调单位内部控制建设。

就单位权责配置控制而言，单位应该合理配置各机构的具体职责，明确其管理权限。特别是要明确财会、审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等机构的内部控制职责权限，建立起财会、政府采购、基建、资产管理、合同管理等部门的沟通协调机制，充分发挥各部门的作用。

（二）组织架构控制目标

第一，设计和建立合理的组织架构，优化内部控制环境。单位应严格按“三权分立”的原则进行组织机构的设置和职责权限的划分，构建一个科学高效、分工制衡的组织架构。

第二，严格按照“三定（定职能、定机构、定编制）”规定设置部门岗位，确保岗位权责一致，不相容岗位相互分离。

第三，确定内部控制牵头部门，充分发挥各职能部门在内部控制建设中的作用，组织协调单位内部控制建设。

第四，内部控制制度得到有效的贯彻和执行。

（三）组织架构控制主要风险点

第一，单位组织架构没有体现决策、执行、监督相互分离的原则，组织架构模型部分机构缺失，导致单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面缺乏有效的制衡和监督。

第二，行政事业单位人员调动比较复杂，一些岗位安排不尽合理，存在一人多岗、不相容岗位兼职的现象，导致权责不一致、权责没有得到很好的履行。

第三，单位大多是定编定员，由政府编制部门核定人员编制，不能专门增加内设机构或人员编制，所以目前单位大多没有建立或者明确负责内部控制建设的职能部门或者牵头部门。

第四，内部控制制度建设滞后，制度流失或形同虚设，没有被认真贯彻执行。

（四）单位组织架构内部控制措施

1．单位机构设置控制

构建组织架构模型。一般来说，决策机构是单位的权力中心，设计是否合理直接决定内部控制的效果；执行机构是决策的具体承办部门，设计是否合理直接影响内部控制的效果；监督机构是约束决策机构和执行机构的关键，设计合理与否间接影响内部控制的效果。若有出资人或赞助人出资形成的行政事业单位，其组织架构包括权力机构、决策机构、执行机构和监督结构，监督结构对决策机构和执行机构进行监督，这种组织架构最为理想。

通常，公立医院是由政府出资设立的，代表政府履行相关职能。所以，除了个别由出资人、赞助人等组成的权力机构外，一般的公立医院并不存在权力机构，自然不可能产生与决策机构同级的监督机构。实际工作中，公立医院内部的监督机构通常是单位的一个部门，与执行机构处于同一级别，无法监督不同级别的决策机构，所以，决策机构的监督主要靠外部监督。

单位机构设置。医院应当根据职能目标，结合单位各项具体工作的内容、性质及其之间的关系，在横向上设置机构部门，在纵向上划分管理层次，确定各部门间的分工协作关系，从而构建一套完整合理的组织架构。

机构设置除了在行政编制的基础上进行构建外，还可以根据单位决策、执行和监督工作的需要设置内部管理机构或专设岗位，一般来说包括单位领导班子会议、预算委员会、采购领导小组和（专项）监督小组等。其中，预算委员会通常由单位主要领导、财务负责人和各职能部门的负责人构成，负责对预算和资金使用方面重要事项的决策；采购领导小组由单位分管领导、采购管理部门领导和财务负责人构成，负责采购重要事项的决策等，各个会议或工作小组在单位内部管理中发挥的作用不同，其成员构成也不一样，这一方面突出了专业分工的差异性，另一方面也提高了决策的科学性和透明度。

2．单位权责配置控制

单位在履行行政职能时，需要按照单位机构和编制的要求，设置单位机构部门。按照不同的行政职能，单位可以设置不同的业务部门，提供专业的社会服务。职责分工分为组织层级和业务层级。其中，组织层级职责分工是按照不相容职务的制衡原则，确定单位领导和分管领导对内设部门和下属单位的管理职权划分。业务层级则是根据单位内设部门和二级单位职能进行划分，或者按照单位业务分类和支出事项的不同特点自主设计职责分工和归口部门。如日常办公用品采购归办公室，而固定资产采购可归属资产管理部门或者财务资产合并的部门。

医院应注意明确权力和责任的分配方法，增强组织的控制意识，明确划分各岗位、各环节的权力和责任，确保各职责权限在严格控制下履行。在权力和责任的分配上应考虑单位的员工是否充足，员工能否推动不相容职务的分离政策等。权力和责任的分配应有书面说明，单位将权力和责任分配给有关部门和人员的方式如果存在缺陷，则可能影响内部控制的效果。

3．设立内部控制职能部门或者明确牵头部门

单位的内部控制覆盖单位的各个业务领域，涉及单位的各个部门，是一项与单位运行息息相关的工作。没有内部控制的专门机构，仅凭借内部控制的一纸发文进行建设，实效性会比较差。设立内部控制的职能部门或明确牵头部门，使得这一部门全面负责内部控制工作，带动其他部门内部控制工作的开展，确保内部控制工作在单位内部得以落实。

4．完善和落实单位内部控制制度

完善医院内部控制制度，使得单位活动能够在制度的框架内进行。内部控制制度应贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。内部控制建设又是一个动态的过程，应当结合国家有关规定和单位的实际情况制定，并随着内部经济活动的调整和各项管理要求的提高而不断予以修订和完善。

单位内部控制制度是否得到有效执行，还需要接受监督评价，要充分发挥内部审计、纪检监察部门的作用，定期对单位进行各项经济活动的审计、监督，对内部控制的有效性做出评价，及时发现问题并提出改进建议。当遇到内部控制制度得不到执行的情况时，要查清原委，仔细分析，还要向单位权力机构汇报，从而促进单位内部控制制度的有效执行。