前言

城市不仅是一种物理的存在，而且是一种制度的空间，同时还是人类文明传承的载体。2010年，上海世界博览会的主题为：城市，让生活更美好。如果从历史时空的角度讲，其逻辑没有问题。因为城市是人类文明的历史产物，同时又承载着对美好生活的未来期待。但是，如果从现实体验来看，这句话在逻辑上可能是有问题的。因为交通拥堵、环境污染等城市病的爆发，使城市越来越成为人们生活中的抱怨对象。事实上，上海世博会的英文主题——Better City，Better Life，比较好地诠释了城市与生活内在的逻辑。也就是说，如果有好的城市，就会有好的生活；或者说，只有好的城市，才会有好的生活。那么，怎样才能产生好的城市呢？公共管理学、经济学、政治学、社会学、建筑学与城乡规划学等多个学科，都在做着各自的努力。

本书主要从公共管理学的角度，基于尺度重组与地域重构理论，对改革开放40年来的城市行政区划调整进行研究。这既是对历史的回顾与反思，又是对“生产”美好城市的行政区划做一个“空间管理”的交代。

当很多人把城市看成是生产、生活的场所时，尺度重组与地域重构理论把城市看成是空间生产的对象。也就是说，本书的重点不在于关注“在城市中”生产了什么，而主要是关注为何、如何生产出“新的城市空间”。“如何生产”梳理的是城市行政区划调整的过程，“为何生产”回答的是城市行政区划调整背后的逻辑。而对“新的城市空间”的关注，也真切地回应了当代社会科学研究的“空间转向”，即空间不仅仅是静态的“容器”，其自身是动态地“被生产”出来的，它被人类行为塑造，同时又反过来影响人类生活。本书在系统梳理尺度重组与地域重构理论，以及中国城市型政区及其调整方式的基础上，对直辖市、地级市、市辖区、县级市、建制镇、街道、开发区的尺度重组与地域重构进行了深入研究。全书主要内容安排如下：

第一章系统梳理尺度重组与地域重构的理论及其适用性。针对都市区的治理问题，理论界逐渐形成传统区域主义、公共选择理论、新区域主义、尺度重组与地域重构等多种流派。所谓尺度重组，是指具有等级、规模、关系和权力等尺度特性的组织方式发生变化和转移的过程。地域重构与尺度重组紧密相伴，强调特定地理空间的地域化、去地域化和再地域化。作为新区域主义进一步发展的尺度重组和地域重构理论，把区域（特别是大都市区）治理和空间规模、等级关系、权力调整紧密地结合在一起，不仅给我国城市行政区划改革提供了巨大的想象空间，而且为剖析改革开放40年来的城市行政区划改革提供了难得的分析工具。

第二章阐释分析中国的城市型政区及其调整方式。在静态意义上，行政区划可以简称为行政区或政区，由地域空间、政区名称、建制等级、隶属关系、行政中心、公共机构和人口等基本要素组成；在动态意义上，行政区划还带有改革的意涵，涉及政府层级调整、管辖范围变动、地域边界重划、行政建制变更、政区名称改变、政府驻地变化等多个方面。城市型政区具有人口密集、资源密集、服务密集、文化荟萃、信息集中、功能综合、系统开放、工作高效等特点，在有限的地域空间内，各种生产要素高度集中且相互交织在一起。在我国，城市型政区主要包括直辖市、地级市、市辖区、县级市、建制镇、街道和城市开发区等。城市型政区的调整过程，既是一个地域重构的过程，也是一个尺度重组的过程。

第三章主要研究直辖市的尺度重组与地域重构。直辖市是中国等级制城市体系中政区级别最高的城市，同时也是社会经济体系中人口、产业与资本高度集聚的大都市。本章首先梳理了直辖市制的形成和条件，并通过数据分析透视了改革开放40年来直辖市空间规模扩张、城市建设开发及经济发展的状况。其次，分析了重庆直辖市的尺度重组与地域重构过程，以及重庆直辖市设立的政治、经济、社会影响。最后，剖析了直辖市行政区划调整的背后逻辑，即多层级尺度重组与博弈的政治逻辑、区域经济发展战略下经济社会空间重构的经济逻辑、直辖市直管区县体制下层级优化的行政逻辑。

第四章主要研究地级市的尺度重组与地域重构。地级市在中国等级制城市体系中具有较高的行政等级和权力地位，同时其空间规模与经济规模相对较大，既是地方经济的增长中心，也是地方治理的重要主体。本章首先梳理了改革开放40年来地级市的设立标准及其变迁，并结合地级市数量的变化，分析了地级市设置数量的变化特征及原因。其次，根据地级市行政区划调整的撤地设市与地市合并、市县（市）分治与合治、县（市）升格、切块设市等四种模式发生频次的数据，分析了每种模式的变迁及其特征，从尺度重组与地域重构的视角对各种模式的典型案例进行解读，并阐述了各种模式的行政区划调整的逻辑。

第五章主要研究市辖区的尺度重组与地域重构。中国的城市化发展逐渐从城市数量扩张走向城市规模扩张，由此带动了以撤县（市）设区、区县（市）合并、切块设区、区界重组为主要形式的市辖区尺度重组与地域重构。本章首先梳理了改革开放40年来市辖区的设立标准及其变迁，并结合市辖区数量、地级市数量的变化，分析了市辖区设置数量变化的特征和原因。其次，根据市辖区行政区划调整中撤县（市）设区、区县（市）合并、切块设区、区界重组四种模式的发生频次数据，分析了各种模式及其典型案例的变迁特征、尺度重组与地域重构的具体过程，并详细剖析了各种模式行政区划调整背后的内在逻辑。

第六章主要研究县级市的尺度重组与地域重构。在我国现行城市体系中，县级市上承大中城市，下启乡镇农村，既有现代城市的基因，又具有较强的地域特色。部分县通过切块设市、撤县设市等方式转变为县级市，完成从农村区域向城市区域的尺度转向；部分县级市则通过边界重组，不仅实现了空间资源的优化配置，而且生产了新的制度空间。本章首先梳理了改革开放40年来县级市的设立标准及其变迁，并结合县级市数量变化的数据，分析了县级市设置数量变化的特征及其原因。其次，基于改革开放40年来县级市行政区划调整中切块设市、撤县设市、县级市边界重组三种模式变化的数据，分别探讨了各种模式的变迁及特征，从尺度重组与地域重构的视角对各种模式的典型案例进行解读，并剖析了县级市行政区划调整中各种模式的变迁逻辑。

第七章主要研究建制镇的尺度重组与地域重构。建制镇作为行政区划的基层空间单元，一方面在权力、规模、关系等尺度结构上不断发生重组，另一方面因资本的集聚与扩散在地域空间上不断进行重构。同时，折射了中国区划治理中空间的治理转向与治理的空间转向。本章首先依据公开信息资料和相关文献记载，对建制镇的设置条件及发展概况进行梳理，分析了权力、资本、空间诱发设置条件发生变迁的机制。其次以浙江省的建制镇数据为基础，分别对切块设镇、撤乡设镇、乡镇撤并三种模式的变迁及逻辑进行深入研究。对每种模式的研究，都遵循先从数据看该模式的历史演变，再选择具体案例剖析建制镇尺度重组与地域重构的过程，最后归纳总结相应模式的逻辑的程序性思路。

第八章主要研究街道的尺度重组与地域重构。根据派出机关的不同，街道办可以分为市辖区设置的街道办、不设区的市设置的街道办、县政府设置的街道办三种类型。本章首先分析街道办事处的设置条件及演变，梳理全国及地方对街道办事处设置条件的具体规定，并分析街道办事处的全国宏观变化及浙江省的详细变更情况，同时阐述了街道办事处由“虚”逐渐转“实”的尺度化建构过程。其次，本章系统解释了乡镇改街道、街道重组这两种模式的变迁历史、主要方式及背后的逻辑。同时，结合浙江省清湖镇、福田街道的案例，描述了相应模式在权力与资本交织作用背景下进行的尺度重组与地域重构过程。不同的变迁模式及其各自逻辑交织在一起，共同推动了街道40年来的动态演变。

第九章主要研究城市开发区的尺度重组与地域重构。改革开放以来，在我国城市的尺度重组与地域重构过程中，开发区承担了一种柔性的行政区划改革角色。从1984年第一批国家经济技术开发区的创设起，开发区的发展大致经历了小范围探索期、快速成长期、二次创业期和转型升级期四个阶段。当前，我国开发区治理的主要类型有：政府主导型、企业主导型、政企协作型、委托管理型以及协治型等。各地开发区出于发展战略定位转变、相关尺度组织关系变化以及对政治经济协调、区域治理绩效等诉求，治理模式发生了不同程度的变迁。本章结合青岛西海岸新区、上海漕河泾开发区、杭州经济技术开发区三个典型案例，详细阐述了政府主导型、企业主导型、政企协作型三种开发区类型的尺度重组与地域重构过程，以及各自变迁背后的逻辑。