人民代表大会制度是“三者有机统一”的根本政治制度安排
一、人民代表大会制度是“三者有机统一”的制度载体
人民代表大会制度与党的领导、人民当家作主和依法治国存在着天然的、不可分割的紧密联系。只有通过人民代表大会制度这一平台，党的领导才能更好地得到巩固，人民群众的利益才能更好地得到实现，依法治国的治国方略才能更好地得到贯彻。
（一）人民代表大会制度是党治国理政的制度载体
人民代表大会制度是党治国理政的制度载体，两者统一于社会主义政治建设的伟大实践中。中国共产党不仅是人民代表大会制度的创建者，更是坚持和完善人民代表大会制度的践行者。
1．人民代表大会制度加强党的领导
坚持人民代表大会制度并不存在干扰、削弱党的领导。相反，坚持人民代表大会制度，只会更为明显地体现出党的政治优势，更为充分地发挥出党的领导核心作用。坚持人民代表大会制度，对于加强党的领导具有深远的意义。
一是人民代表大会制度巩固党的领导。中国共产党在中国特色社会主义事业中的核心领导地位，是在领导人民进行革命、建设、改革的长期政治实践中形成的。在我们这样一个民族众多、幅员辽阔的发展中大国，要把近14亿人民凝聚在一起，必须拥有一个具有坚定信念、代表人民意志的领导核心。在历史实践的检验下，中国共产党拯救广大人民群众于水深火热之中，领导全国各族人民投身于社会主义现代化建设的伟大事业中。中国共产党今日的领导地位并不是自封的，中国共产党取得执政权是历史发展的必然结果，是广大人民群众做出的共同选择。
从根本上来讲，坚持人民代表大会制度与党的领导在价值追求上具有共通性。我国的人民代表大会制度，确立了人民主权的宪法基本原则，在制度建构上能够保证人民真正当家作主，在运行过程中能够保障人民利益得到实现。而中国共产党是以“坚持全心全意为人民服务”为宗旨，自建党以来，中国共产党始终紧密团结人民群众，坚持群众路线。而是否能为人民谋利益不仅是我们党前进的不竭动力，更是衡量我们党的路线方针政策是否正确的最终标准。因此，坚持人民代表大会制度就是把人民的主体地位在国家权力架构中体现出来，就是全方位体现人民的意志，这与我们党“立党为公、执政为民”的宗旨完全一致，坚持人民代表大会制度无疑使党的领导地位得到进一步巩固。
二是人民代表大会制度改善党的领导。中国共产党在中国特色社会主义事业中居于领导核心地位，这一点是毋庸置疑的。从现实层面来讲，我国改革正进入“攻坚期”和“深水区”，其广度、难度以及深度超过以往任何时期，面对新形势、新常态所塑造的新的执政环境，我们党也将迎来新时期的新挑战。
习近平总书记在十八届三中全会上明确指出：“全面深化改革必须加强和改善党的领导，改革开放任务越繁重，越要加强和改善党的领导。”这简明扼要地道出中国改革的根本保证。在改革关键时期，各种矛盾交织出现、各种思想激荡争鸣、各种诉求碰撞火花、各种力量竞相角力。改革的复杂程度超出了人民的预期。这时，改善党的领导更显得刻不容缓。只有改善党的领导，才能在改革新时期更为有效地聚集改革合力，将改革成果更好地、更多地惠及全体人民；只有改善党的领导，才能攻克提高党的领导水平和执政能力这一紧迫课题，完善党的执政方式，推动党的领导体制的变革以适应新时期的需求；只有改善党的领导，才能更为准确地、更具有前瞻性地把握改革的正确方向，更为有条不紊地推进改革。
改善党的领导，从法治的角度来讲，就是实现并促进党的领导方式与执政方式的规范化。从某种程度上来说，人民代表大会制度是改善党的领导的良好制度平台。中国共产党要进行自身建设，要解决党内难题，必然要发挥人民代表大会这一根本政治制度的制度功能。如果人民代表大会能够发挥其应有的制度功能，即能保障国家政治体制的合理运行，进而才能为改善党的领导创造良好的制度环境。中国共产党通过人民代表大会这一制度平台施行执政纲领，更意味着中国共产党能够妥善运用法治思维治国理政。因此，人民代表大会制度的合理运行对于改善党的领导具有深远的实践价值。
2．党的领导在人大制度中的践行
坚持党的领导是人民代表大会的制度性质所决定的，党的领导也是坚持人民代表大会制度的根本政治保障。在现实的政治生活中，党通过以下几种方式，将自身意志上升为国家意志。
一是党的主张上升为国家意志。政党政治和国家立法往往紧密关联，在现代政党政治语境下，党的主张上升为国家意志则指具有合法执政权威性的政党通过议会这一具有民意指向的制度平台，经由法律程序，将纲领政策上升为国家意志。可以毫不夸张地说，如果国家立法是有血有肉的躯壳，那么政党便是支撑这副躯壳的脊梁。如果国家立法这副躯壳需要坚强的意志指引方向，那么政党便是这股意志的根本源流。
从现实层面出发，党将自身主张上升为国家意志主要表现在以下几个方面：其一，审核立法计划。人民代表大会的立法规划工作既是立法起点，也是一定时期的立法指南。因此，必须让党参与到立法准备工作中来，通过党领导立法计划的编制来实现立法工作的正确指引。其二，提出立法建议。依据宪法及相关法律的规定，中国共产党并非行使立法权的权力主体，因此交由全国人民代表大会及其常委会的立法议案不能由中国共产党提出。但是，党为了保证其主张的实现，无论是在立法准备工作中还是正式的立法工作中，均可向全国人大常委会提出立法建议。其三，审查法律议案。凡具有重大原则性质的、且需经全国人大及其常委会审议的法律，应报党中央进行事前审批。这些法律议案通常会对国家的政治、经济以及行政产生重大影响，因此需由党中央把控涉及国家重大事项的原则性问题。其四，依法领导法律议案的通过。法律议案的通过关系到党的主张是否能在最后上升为具有法律形式的国家意志。因此，党应当领导法案的民主审议，对于此道立法程序进行严格把控。
二是党向人民代表大会推荐重要领导干部。在我国，坚持党管干部是坚持党的领导权的一项重要内容。
通过人民代表大会这一制度平台推荐重要的领导干部，将党员干部输送至各个领导岗位，贯彻执行党的路线方针政策，并确保党的执政纲领得以实现。我国的国家权力来源于人民，中国共产党执政是历史与人民的共同选择。选举任用国家机关领导干部是各级人民代表大会及其常委会的一项法定职权。依据宪法的相关规定，国家主席、副主席、中央军委主席、国家监察委员会主任、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等国家重要领导干部，最终必须经由全国人民代表大会选举产生。因此，我党必须通过向人民代表大会推荐重要干部来实现党的组织领导。
三是党委决策与人大的重大事项决定权。无论是党委决策权还是人大的重大事项决定权均属于重大政治决策，对于国家或地方的政治、经济、文化发展均起着重大影响。而在现实中，通过以下两种途径能够合理、有效地衔接上地方党委和人大的政治决策，正确处理好两者间的权力关系：其一，始终坚持党对人大的领导。一般情况下，当地方上遇到重大问题需要决策时，首先应由地方党委召开党委会或党代会，研究当地的具体实情及民意诉求，形成相关决策方案，并交由人大讨论决定。可以说党委决策是人大重大决定的启动者，党委决策也是引起人大行使重大事项决定权的始因。其二，党委充分尊重人大的政治权威，注重发挥人大的议决职能。人大及其常委会作出的决议决定，把党的主张变成本地区全体人民的共同意志和一体遵循的行为规范。
（二）人民代表大会制度是人民当家作主的实现途径
人民当家作主是发展社会主义民主政治的价值追求，人民代表大会制度是人民实现当家作主的根本制度渠道，应当通过人民代表大会制度凝聚最广大人民群众的共识和力量，从根本上推动社会主义建设的现代化。
1．人民代表大会制度是人民当家作主的根本制度渠道。人民代表大会制度符合我国现实国情，体现我国的社会主义国家性质，保障人民实现当家作主的基本权利；历史充分彰显，人民代表大会制度在整合我国社会的本土资源的基础上，能够促使自身制度建设不断得到健全、巩固与完善，显示出社会主义政治制度巨大的优越性以及强大的生命力。而就一国人民而言，是否拥护本国的政治制度即在于该国的政治制度是否具有保障人民的各项基本权利。
对于我国人民而言，人民代表大会制度充分发挥了其制度功能，这也是人民支持和拥戴它的根本原因。其一，人民代表大会制度保证国家的一切权力属于人民。其二，人民代表大会制度确保人民能够参与管理国家事务。其三，各级由民主选举产生的人大代表必须与选举产生自己的人民群众保持密切关系，应不间断地深入基层、聆听人民群众的意见，在政治决策的过程中切实反映人民的现实需求。总而言之，人民代表大会制度充分发挥了利益整合、社会管理、政治参与、民主监督的特有政治功能，使得人民能够成为现实中的国家主人，不论是在形式上还是内容上均保障了人民当家作主的应然权利。
2．人民通过人民代表大会制度实现当家作主。人民代表大会作为反映我国国家性质、适应我国具体国情的政权组织形式，也是保障人民当家作主的根本制度渠道。在现实政治生活中，人民通过以下几种途径，充分实现当家作主的应然权利。
一是人民在选举制度中实现当家作主。人民当家作主是社会主义民主的基本要求，但现代国家中有关政治、经济、文化的客观社会环境决定了卢梭所倡导的“全民民主”或“直接民主”是不可能在现实中真正实现，即人民不可能直接参与国家管理，必须选举产生自己的代表，代为行使管理国家的权力。人民代表大会制度作为反映我国国家性质、适应我国具体国情的政权组织形式，也是保障人民当家作主的根本制度渠道。从某种程度上来说，选举才是民主政治建设的根基，选举制度才是人民代表大会制度的根本与基础。完善选举制度，就是对人民代表大会制度的健全与发展。只有当人民能够真正通过制度渠道选举产生代表自己合法利益的人民代表，人民当家作主才能算得上真正落实，我国社会主义的民主本质以及人民代表大会制度在国家政治中的作用与地位才能得到真正体现。
二是人民在立法制度中实现当家作主。要保障人民当家作主，则必须坚持和完善人民代表大会制度，注重健全民主制度、丰富民主形式，促进公共政治决策的民主化，从各领域扩大公民有序政治参与。公民参与立法，不仅是广大人民群众对国家事务管理的首要环节，也是人民当家作主在人民代表大会制度这一制度平台内的有效实践。其不仅能更好地维护人民群众的利益、体现人民群众的意志，更对促进社会主义政治文明建设具有积极意义。我国立法法第五条规定：立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。目前，我国公民通过以下三种途径实现参与立法：其一，通过人大代表参与人大立法。其二，公民直接对法律草案提出立法意见。其三，通过立法听证的方式参与立法。
三是人民在人大监督工作中实现当家作主。公民监督权在我国是一项比较特殊的权利，既是公民权利制约国家权力的一项约束性权利，也是公民参与的一项实体性政治权利。我国宪法第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。可以说这是公民监督权在宪法范畴的认可及肯定，也表明公民监督权的行使关系到人民的切身利益，而合理行使公民监督权更是对维护社会秩序的稳定具有积极意义。
无论是在理论框架还是在现实视域中，公民监督与人大监督的联系最为紧密。一方面，人民代表大会是行使公民监督权最为合理的制度渠道。人民代表大会本身即与人民存在着代理委托的关系，人民代表大会由人民选举产生，除了人民委托、转交于人民代表大会的国家权力之外，人民还保留着与自身利益密切相关的基本权利。鉴于人民代表大会与人民所存在的密切关系，人民代表大会理应成为公民行使权利的合理制度渠道。另一方面，在人民代表大会这一制度平台中行使公民监督权，无论是对于提高公民参与度还是强化人大监督都具有双重促进作用。公民监督往往对人大产生压力，当压力转化为动力，人民代表大会便能更好地执行自身的监督职能。而人大监督职能的良好行使将对公民参与形成反馈作用，切实提高公民参与的热情度。
（三）人民代表大会制度是依法治国的制度保障
人民代表大会制度是依法治国的制度保障，依法治国基本方略必须经由人民代表大会这一制度平台得以实施。只有通过人民代表大会制度的良好运行，才能弘扬社会主义法治文化，才能有效推动中国特色社会主义法律体系、中国特色社会主义法治实施体系等各项法治进程的构建及完善。
1．人民代表大会制度对依法治国的保障功效。一方面，人大的部分职能行使本身即与依法治国的具体内容具有重叠性；另一方面，人大的法律监督更是落实依法治国的重要监督措施。
一是人大履行立法职能是依法治国的首要环节。党的十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。这是党中央从建设社会主义法治国家的总目标出发，在新的历史起点上为发挥立法引领和推动改革的作用，而提出的一项重要制度性要求，对全面推进法治国家建设、发展和完善人民代表大会制度具有深远意义。立法权的价值追求即在于立法机关制定具有约束效力的法律文件，规范公权力的行使并引导公民遵法守法。由人民选出人民代表组成的人民代表大会来主导立法过程，能使得人民代表大会所制定的一系列法律获得公正性、正义性，可以说，人民代表大会作为我国的立法机关主导立法具有其他任何国家机关立法所不具有的天然优势。全面推进社会主义法治国家建设对人大立法工作提出新的要求，就是要通过人大主导立法的合理方式逐步建立起符合立法价值及立法规律的立法制度。人民代表大会作为我国的立法机关，在全面推进社会主义法治国家建设的过程中，更应该承担人民与历史赋予的立法责任及立法使命，深刻把握时代形势，坚决遵守立法规律，建立符合社会需求及阶段特征的立法机制。人大合理主导立法不仅能够推动社会经济发展，更是对人民代表大会制度的自我完善。
二是人大法律监督是落实依法治国的重要监督措施。我国人民代表大会的监督权不仅包括人大监督“一府两院”的工作，还包括人大能够监督宪法和法律的实施。可以说，宪法和法律赋予我国各级人民代表大会及其常委会保证法律法规实施的职责。自党的十八大以来，党中央从发展中国特色社会主义的全局出发，站在全面深化改革的战略高度，提出全面推进依法治国的战略方针。可见，自觉接受人大法律监督具有深刻的时代意义。具体说来，有以下几点：其一，人大法律监督能够提高全社会的法律意识。人大的法律监督过程本身即是对法律的宣传与普及，其不仅能够约束其他国家机关的权力行为，更是对公民进行活生生的法制教育，这样也为法律实施创造良好的社会环境。其二，人大的法律监督能够发现执法所存在的共性问题，方便日后更为切实地修改相关法律。人大的法律监督是对法律实施的实际情况进行全方位的深入了解，总结出其他执法部门按照法律要求进行执法而形成的共性问题。换言之，人大通过法律监督这种实际考察法律实施的方式，发现法律本身不完善之处，从而针对这些被发现的法律纰漏之处，形成法律修改意见。通过这样的方式，能够使得立法质量得到提高，立法方向更符合人民群众实际需求，具体条文更具有操作性。其三，人大的法律监督能够促使法律得到良好实施。一方面，人大的法律监督如果能够落到实处，将会对执法部门形成明确而具体的督促效果，并对执法部门的整改提出富有建设性的方案。另一方面，人大的法律监督能够排除体制障碍，使得现实中一些执法难度较大的法律法规得到逐步实施。
从某种程度上看，全面深化改革、全面推进依法治国的关键是处理好人大与人民、人大与政府、人民与政府三组对应关系。人大的法律监督不仅能够规范其他国家机关的权力行为，推进公共政治决策的科学化、法制化，还能促使提高全社会对法律实施的认识水平，敦促其他国家机关及公民共同守法。可以说，人大法律监督本身即是落实依法治国的重要监督措施，而自觉接受人大的法律监督也是推进社会主义法治中国建设的必然要求。
2．人民代表大会在法治轨道内的践行状况
纵观人民代表大会发展60多年的历史，人民代表大会制度的运行越发规范，具体表现在两方面。一方面，人大的立法工作日益规范；另一方面，人大的监督工作也日益法制化。
一是人大的立法工作规范化。自1979年以来，党的十一届三中全会确立了关于健全社会主义法制，发展社会主义民主的大政方针。同时，全国人大及其常委会在党的大政方针的指导下，依据宪法所赋予的立法职权，制定了一系列的法律文件。根据官方数据统计，截止到2017年年底，我国已制定300多件现有法律、700多件行政法规、1万多件地方性法规，形成了以宪法为核心，民法、刑法、民事诉讼法以及刑事诉讼法等多个部门法为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多层级法律规范构成的具有中国特色的社会主义法律体系。更难能可贵的是，2000年，第九届全国人民代表大会通过《立法法》，立法法的颁布与实施不仅使得人民代表大会及其常委会的立法活动更加规范，还对健全国家立法制度、维护国家法制统一、推动依法治国有着积极的促进作用。
考察人民代表大会的立法工作现状，有以下几点值得肯定：其一，规范立法权限。立法活动的首要工作应当是合理配置实体上的立法职权。合理规范立法权限，杜绝越权立法和无权立法，有利于保障人民意志的合法体现。厘清立法权限主要包括厘清中央与地方的立法权限、立法部门和其他部门（尤其是行政部门）的立法权限以及人民代表大会和人民代表大会常务委员会之间的立法权限。以中央与地方立法权限的厘清为例，我国人民代表大会在坚持“社会主义法制统一”和“充分发挥地方主动性”的两项基本原则上，在第8条以列举方式规定了只有全国人大及其常委会能够进行立法的“专有”事项，并在第64条明确规定了全国人大与省级人大、较大的市级人大之间的立法权限。其二，规范立法程序。立法的科学性和民主性与立法程序休戚相关。无程序的民主终将嬗变为无序民主，无程序的立法也只能锻造出无公信力、无权威性的法律。是故，建构合理和科学的立法程序，是建立法治国家及民主政治的前提要件，而“无程序则无立法”更是被现代法治国家所公认。我国人民代表大会制度在60多年的发展与完善过程中，注重不断健全立法程序。推进立法过程的公开性，保障公民直接参与立法的机会，是健全立法程序的根本。我国现行法律不仅明文规定公民具有参与立法听证的权利，立法法第58条、68条及74条还详细规定了公民参与立法监督的具体行使。其三，规范立法解释制度。人大及其常委会开始注重实施自身的立法解释权。以人大的刑事立法解释为例，从2000年至2010年，全国人大通过了九个刑法立法解释文件。这种每年通过一个刑事立法解释文件的发展速度表明，人大对立法解释权从消极虚置转变为积极实施。
二是人大监督工作法制化。全面推进依法治国是一项复杂而深刻的社会系统工程，其涉及立法、执法、司法、守法的方方面面，必须要以作为国家根本政治制度的人民代表大会制度作为制度基础。反过来，人民代表大会的监督工作也必须恪守法治基准。人大监督工作法制化既是出于稳定政权、实现社会秩序安定化的考量，也是全面推进依法治国战略方针的必然选择。
十一届三中全会后，国家的各项政治制度重获生机，积极恢复重建。为了加强人民代表大会的权威、充分发挥人大的监督职能，第五届全国人民代表大会决定对宪法、地方人大组织法进行修改，以法律条文的形式明确规定县级以上的各级人民代表大会应设立人大常委会，并赋予人大常委会监督职能。1982年宪法对人大自身组织建设方面进行进一步修改，规定人大可设立专门委员会以辅助人大常委会的专门化工作，这是宪法对人大监督权力进一步扩大化的法制化肯定。1992年，第七届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，这是我国第一部专门规范人大代表工作的专门性法律，其对代表享有的权利及应履行的义务、代表行使职权的方式以及代表行为的法律效力等作出具体规定，这不仅为人大的监督工作铺平法律道路，而且为人大代表履行法定职权提供具有可操作性的法律依据。1997年，党中央在党的十五大上正式确立了依法治国的基本战略，人大监督工作的法制化进一步加速。2006年，第十届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，至此，人大的监督工作开始走向规范化、法律化及制度化，宪法中赋予权力机关监督权的条款变得更具有操作性，人大代表更能依据上述法律细则行使自己的监督职权。总体来说，人大监督工作的法制化不仅涉及人大及其常委会的自身组织建设，也是发展和完善人大监督工作具体程序的必经之路，人大监督工作的法制化对于全面推进依法治国战略方针具有重要意义。