【人大建议】

将地方债务管理纳入法治化轨道

2014年3月9日第十二届全国人大第二次会议小组讨论发言

1994年，我国开始全面实施分税制财政体制，根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权。但在实际的实施过程中，由于政府的事权层层下放，而财权则被上级政府控制，呈现倒金字塔结构。在这种扭曲的体制下，地方政府处于两难境地，无法平衡好财权与事权的关系，各地方政府普遍都有或多或少的债务，根据审计署2013年12月30日公布的全国政府性债务审计结果来看，截至2013年6月底，地方政府逐步形成了10.88万亿元的债务余额，虽然我国政府性债务风险总体可控，但也存在一定的风险隐患。具体表现在以下几个方面：一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长19.97%。其中省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%；二是部分地方和行业债务负担较重。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；从行业债务状况看，截至2013年6月底，全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为1.94万亿元和0.44万亿元，债务偿还压力较大；三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.49万亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额9.36万亿元的37.23%；四是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元；部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元、房地产市场70.97亿元和用于修建楼堂馆所41.36亿元。

由于现行预算法规定“除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府又面临融资难的问题，基础建设的资金无从着手，只能绕开法律的规定，通过成立地方政府融资平台公司发行企业债等方式来代替地方政府发债，由此形成诸多担保债务，此类隐性债务目前占地方债务的大部分，已成为地方债务的潜在风险。从健全分税制财政体制，从规范政府间财政关系，从增强地方政府财政自主权的长远角度来考虑，地方政府应该有发债权，此举也有利于减少地方政府对地方平台公司的依赖，加强地方政府自身的财务管理，让地方融资在“阳光”下运作，便于引入中央政府和投资者及其他利益相关者的监督，提高地方政府的管理质量和运作效率。

因此，建议赋予地方政府适当举债权，将地方债务管理纳入法制化轨道。这需要重点解决以下几个问题：

一是确定地方政府债券发行权。需要对预算法进行修改，让地方政府发债合法化。《预算法》的修改可以从这几个方面着手：第一，把不允许地方政府发债改成不允许地方政府为其他单位和个人进行担保或者承诺。这可以把地方政府债务中隐性负债的数量大大降低，从法律上减少地方政府隐性负债的规模和数量。第二，对地方政府债务实行限额管理。明确规定地方债数量规模的控制机制。第三，明确规定地方政府发债的主体是省级政府。市县级政府如果需要举借债务筹集资金，可以委托省级政府代发。第四，明确地方政府发债的审批程序。第五，从法律上要求地方政府设立偿债准备金。第六，地方政府本年度举借的债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。在此基础上，可以扩大上海等地方自主发行债券试点并尝试地方政府共同发行债券模式。

二是完善和改进相关的经济体制。首先需要推进财税体制改革，合理划分中央与地方的事权与财权，构建地方税体系。从长期看，解决地方政府债务问题的根本在于深化财税体制改革，深化转移支付改革，结合深化分税制改革，构建地方税体系，实现“标本兼治”。其次改革干部考核制度。中组部已经改进了地方领导干部政绩考核工作，明确将加强政府债务考核。在实际考核中要把债务考核指标与干部的升降、惩罚联系起来。把化解债务的能力应该作为选拔任用干部、调整不胜任干部的依据。

三是加强地方政府债务管理。第一，摸清存量，控制增量。要对地方政府债务情况进行摸底并实时掌控好地方政府债务的增量。第二，增加财政收入，提高偿债能力。对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构，提高融资平台公司的经营能力，用自身收益来逐步偿还债务。第三，落实地方政府债务偿还责任。对政府部门、机构和全额拨款事业单位形成的债务，以及那些差额事业单位、融资平台公司因提供公共服务而形成的债务，地方政府应该承担直接偿还责任；对融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生、且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其严格履行还款义务，避免向政府直接债务转化。第四，强化地方政府债务约束机制。主要包括让市场对地方政府债务融资进行约束；让信息披露机制对地方政府融资进行约束；对地方融资平台进行约束。另外具体实施时，还可以考虑建立债务管理委员会，将所有政府债务包括显性、隐性债务一律纳入政府财政部门的统一管理，并进行全过程的管理和监控；设立“政府债务专网”，把地区政府性债务核实后登记进网络，并要求有关部门及时更新发生的债务及有关信息数据；建立全国性的债务稳定工具，专款专用，当局部地方出现债务危机的时刻，在要求地方满足一些基本条件的情况下，给予资金救助缓解债务危机。

四是建立地方政府债务风险防范机制。首先建立偿债机制和多层次风险预警体系。在偿债机制上，建立偿债风险准备金和偿债基金，形成缓冲地方债券系统性信用风险的“蓄水池”；同时逐步建立我国的债券保险金融机构，淡化中央政府的财政担保作用。例如美国的地方债券引入了债券保险机制，通过保险的加入，可以为地方债进行外部增级，降低债券风险。在风险预警体系上，可建立“红黄绿灯”多层次预警体系。可以参考美国的俄亥俄州模式和哥伦比亚“红绿灯”模式。其次，构建多层次监管体系，加强地方政府债券的事前、事中、事后监管。具体来说，事前重点监管发债权限、按照评级结论设置额度等；事中加强债券收支和债券信息披露的监管；事后建立行政问责机制，加大对违规行为的惩罚力度。可以借鉴美国的“五位一体”的风险控制框架，即法律法规约束、行政手段监控、信用评级、债务担保、增强债券透明度并接受监管机构监督的风险控制框架。

五是化解地方政府债务风险的配套措施。首先，做好地方政府信用评级，可以参考美国的信用评级经验，完善信用评级方法与模型，对其债务偿还能力以及付息的意愿进行审核，建立一套适用于地方政府的信用评级体系。其次，加强商业银行的管理，实施金融创新化解地方债务。可以用债贷组合的方式来防范风险，对地方政府发债，金融机构可发挥综合金融协调人的角色，对其配备以一定比例的贷款，以债贷组合的方式支持地方融资，发挥贷款本身的事中，事后的监测优势，共同防范地方债务风险。