【人大建议】

关于预算法修正案（草案二次审议稿）的议案

2014年3月第十二届全国人大第二次会议的议案

【案由】

《预算法》自1995年颁布实施之后，在加强国家预算管理、保障社会经济运行、确保政府职能正常运转等方面起到了积极作用。但其颁布至今已实施了19个年头，随着经济社会发展和依法治国理念的深入，条文背后的理念意旨和一系列制度规则已经不能适应当前形势下经济社会发展的需要，亟需修改。

【案据】

2011年12月全国人大常委会进行了《预算法》修正案的一审，2012年8月全国人大常委会对《预算法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称《草案二》）进行了二次审议。《草案二》确定了“预算公开”原则，明确我国的预算编制形式是“复式预算”，明确“乡镇一级均设立预算”并由本级人大监督等，这些方面较原法律条文有较大进步，但与其承载的推进我国政府公共预算改革的使命相比，这一法律草案还是显得程序性调整居多、实质性变动较少。

（一）“预算授权”原则体现不足，人大审批监督功能应进一步强化

《预算法》作为一部“授权法”，修订的中心任务，就是体现《宪法》确立的至高无上的“预算授权”原则，但《草案二》中没有“非经授权不得开支公款”这类条款。相反，《预算法》将具体操作性条款的制定过多地留给了国务院，凸显了修改过程中部门立法的特性，削弱了人大对政府财政的审批监督功能。例如，尽管《草案二》对全口径预算做了规定，提出了预算分为4本预算，但对除公共预算之外的另3本预算如何编制，应先在预算法中给出明确意见，然后再依法授权国务院作出规定，提高预算法的权威性。

（二）删去人民银行经理国库的条款，国库由财政部门管理和监督的提法欠严谨

《草案二》第54条删去了《预算法》中关于人民银行经理国库的条款，同时赋予财政部门管理和监督国库的权限，这与现行《中国人民银行法》规定的人民银行具有经理国库职责相矛盾。《草案二》如若通过，人民银行则失去了代表政府对国库资金的监督权，脱节的监督和管理交由财政部门自身补位，导致国库管理外部独立监督退化为内部关联控制。财政部门在财政事务中已经拥有过多的裁量权，不应“管事、管钱、管账”三权归于一身，央行负责管理政府现金与银行账户是一种有效的隔离机制。

（三）“财政专户纳入国库单一账户体系管理”等于承认财政专户的合法性，部分预算资金直接游离于国库之外，这与“国库集中收付制度”改革相悖

由于中央银行能确保政府资金安全，有利于货币政策与财政政策协调配合，国库单一账户通常选择开立在中央银行。世界主要市场经济国家普遍实行国库单一账户制度，集中管理所有政府资金收支。财政专户本是预算管理低效模式下的历史遗留问题，将财政专户纳入国库单一账户体系管理，是将国库单一账户体系和国库单一账户概念混淆。这种过渡时期的管理方式不符合2001年开始的“以国库单一账户为基础，资金缴拨国库集中收付为主要形式”的改革方向，且允许政府收支可分别纳入央行国库、商行财政专户进行分散管理为公共资金转移、逃避监管打开方便之门，地方财政部门权力寻租的空间加大。建议逐步清理取消开设于商业银行的各种财政专户。

（四）预算公开范围狭窄，程序缺位，仅体现了有限进步

虽然《草案二》明确了预算公开原则，但其只是一个原则性的条款，对于预算信息应当什么时候公开，公开到何种程度，不公开应如何处理等问题并没有具体规定，因此缺乏法律上的可操作性，仅是一个象征性的进步。《草案二》未将“公开透明”写进预算遵循原则，第11条尽管要求预算、预算调整、决算信息在人大批准后向公众公开，却同时引入了“涉及国家机密的除外”这一含糊概念。近年来，政府部门预算编制过粗、部分收入没有纳入预算、年底突击花钱等现象频发，反映出人大对政府部门预算的监督力度不够。《草案二》虽在第17、18、79等多项条款明文赋予各级人大有关预算监督的权利，但实质上却删除了《预算法》第69条“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”。

（五）明确政府可以负债，并将还本付息列入预算

现行《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”《草案二》第31条重申上述规定，没有改变。按照现行的分税制，地方政府的财权与事权很不匹配，在缺少财源、收支矛盾突出的情况下，地方政府无法平衡好财权与事权的关系，地方政府大多通过融资平台公司举债来代替地方政府发债，随着时间的积累，举债规模越来越大，政府实质债务负担加重，给财政金融带来风险隐患。在信贷资金控制情况下，近来部分政府融资平台开辟新的资金来源渠道，借道信托、券商、基金子公司等渠道，以理财计划等方式延续资金供给，导致财政兜底违规之风再现，地方债不降反增，融资成本高企。地方政府也逐步形成了以土地出让金收入作为偿债来源的负债体系，对土地财政依赖严重。现行《预算法》不允许地方政府编制预算赤字，并没有实质上避免政府负债，也无助于其风险防范机制的构建与强化，应坚持“正面规划”的修法路线。同时，鉴于2013年审计署的债务审计结果已经给了政府性债务一个较为完整清晰的认定，建议预算编制时将地方政府举借的债务和还本付息数额在本级预算中单独列示。

【方案】

《草案二》较之1994年制定的《预算法》，进行了一定程度的修改，条文也由79条增加到95条，进一步增强了预算的全面性、公开性、问责性，这些内容至少从法律价值和规范层面表现出预算法修订的关键所在。结合研究情况，现对《草案二》修改建议如下：

提请修改的条款包括第十一条、第十五条、第二十五条、第三十一条、第五十一条、第五十四条、第五十六条、第六十八条、第八十三条、第八十六条。具体条文修改建议如下：

修改第十一条

建议修改为：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当在批准之日起15个工作日之内向社会公开，公开方式应尽可能便于社会公众获取信息，但涉及国家秘密的内容除外。

按经济分类的预算公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，审计机关应当予以重点审计并公布审计结果。

公开的范围可区别为主动公开和依法申请公开，具体划分由国务院规定。

各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。”

【修改理由】预算法应该规定收入的款、项、目的具体程度，以便从法律上呼应政府透明度，另外，“及时”应有明确的法律界限。

修改第十五条

建议将“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”修改为“预算年度自公历4月1日起，至下一年3月31日止”。

【修改理由】预算年度选择最基本的原则是“立法机构通过政府预算之日起”，这在现代预算中被称为“事前批准原则”，许多国家直接写入宪法。此外，目前这种按照自然年度确定的预算年度，也使得政府的预算执行时间最多只有8个月。修改后，至少可多出4个月。

修改第二十五条

建议将“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”，修改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，由国务院负责提交方案，经全国人大常委会审批之后生效执行。政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，与公共预算遵循相同的申报、审查和辩论程序，由国务院规定，报全国人大审查批准后执行”。

【修改理由】此条与宪法不符。宪法规定预算由人大审查和批准，意味着预算的“范围”应由法定预算程序决定，并依法执行。确定预算收支范围是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负责。

修改第三十一条

建议将“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，修改为“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制。如有赤字，按照法律和国务院的规定，并经同级人民代表大会批准，地方政府可以举借债务。债务范围包括银行贷款和发行地方政府债券。”

并增加以下条款：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得为他人债务提供担保；对地方政府债务实行限额管理，并设定地方政府债务风险控制标准，严禁超过控制标准的地方政府发债；地方政府如发债，主体是省市级政府；省级政府发债的审批程序为：国务院确定省级政府债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算。市级政府发债的审批程序为：省级政府确定市级政府债务限额，报经省级人民代表大会批准后下达，市级政府按照省级政府下达的限额举债，作为赤字列入本级预算；地方政府举债应当有稳定的债务偿还资金来源；地方政府本年度举借的债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。”

【修改理由】目前地方政府都在变相借债，因此，还不如直接允许它们举借债务，提高债务透明度，增加市场约束，也方便管理和控制。

修改第五十一条（五十六条同）

建议将“财政专户纳入国库单一账户体系管理”修改为：“有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额上缴国家金库（以下简称国库）和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。

前款规定的财政专户，是指由法律、行政法规和国务院规定的特定专用资金设立的专户。财政专户纳入国库单一账户管理。

国务院财政部门应将财政专户收支情况纳入信息管理系统，并与国库实现信息共享。”

【修改理由】国库单一账户体系管理和国库单一账户管理是两回事。所有预算资金都应纳入国库实账户管理，避免政府部门以虚账户之名，行实账户之利。

修改第五十四条

保留原预算法条款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。建议将“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，修改为：

“县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。

中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理；

各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。

各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。

各级财政部门经人大批准的计划收支预算以及追加预算应当及时提交给同级国库部门以便审核，各级国库部门应当加强对预算资金使用的监督。

各级政府、财政部门以及人民银行应当加强对本级国库的管理和监督。

国库管理的具体办法由国务院规定。”

【修改理由】国库由中国人民银行经理有利于资金的监管。人大是国库的户主，政府和财政部门是操作账户的受托人。另外，《中华人民共和国银行法》对中国人民银行的职责明确规定有“经理国库”，如果新的《预算法》把“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一条款拿去，也使两个法律相矛盾和冲突。故即使在现行体制下，也要保留这一条款，除非同时修改《银行法》和《预算法》。

修改第六十八条

建议将“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准”，修改为“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须报经各级人民代表大会常务委员会批准。”

【修改理由】行政部门的科目调剂权应受人大（法律）的限制。

修改第八十三条

建议将此条修改为：“各级人民代表大会、财政部门、审计部门、央行国库应和其他财政监督机构应加强对公共资金收付过程的监督，向本级政府和上级财政及时报告预算执行情况、公共资金收付和政府银行账户管理情况。”

【修改理由】加强各部门对公共资金收付过程的监督。

修改第八十六条

建议增加条款：“公民、法人或者其他组织对本法规定公开的预算、预算调整或决算有权依法申请公开，对公开义务机关公开行为不服的可以依法提起行政复议或行政诉讼。”

【修改理由】增加公众监督的权利。