预算法修正的主要内容

2014年8月31日，习近平总书记签署中华人民共和国主席令（第十二号），正式公布《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，自2015年1月1日起施行。至此，预算法在出台20年后，历经四次审议，终于完成了首次修改。虽然这次采用的是修改的性质，框架结构没有变化，但是条款上的变动是比较大的，修订后的《预算法》由原来的79条增加至101条，改动内容全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了财税改革的主要思路，比较好地总结了20年来我国财政体制改革的实践经验和创新，比较好地回应了社会各界的关切。

一是匡正立法宗旨。原预算法规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”新的预算法规定，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法”，并增加了许多有关控制政府权力、规范政府预算管理、加强人大对全口径预决算审查监督的内容。预算法从过去的政府管理法转变为规范政府法、管理政府法，从过去“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”，政府从管理监督的主体，同时也转变为被管理、被监督的对象。这充分体现了依法治国、依法行政的时代精神。

二是充实预决算原则。原预算法第3条规定，各级预算应当做到收支平衡。新修改的预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，并就原则的落实进行了明确详细的规定。比如讲求绩效方面，新的预算法第49条将“提高预算绩效”列入预算草案及预算执行情况审查结果报告的内容。第57条补充规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。

三是完善全口径预决算体系。原预算法在实施过程中，伴随我国经济发展和财政形势的变化，预算外资金取消了，逐步建立了四本预算的预算体系。这个重大变化在新预算法修改的过程中体现出来。新预算法总则里增加了五条内容，首先是政府的全部收入和支出都要纳入预算，预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算，并且还明确了这四本预算之间的相互关系，一般预算是主体，基金预算要与一般预算相衔接，以及四本预算的主从地位。新《预算法》还增加规定，预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，均依照本法规定执行。

四是规范地方政府债务。新预算法允许地方政府举借债务，并从限制举债主体、控制举债规模、明确举债方式、限定债务资金用途、列入预算并向社会公开、严格控制债务风险等方面健全地方政府债务管理制度，有利于防范和化解地方政府债务风险。

五是规范财政转移支付制度。1994年分税制改革以后，整个转移支付体系越来越繁杂，专项转移支付越来越多，一般性转移支付占比越来越小。针对这些问题，新预算法对财政转移支付制度进行比较系统的规范，包括：明确财政转移支付种类；明确财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标；明确财政转移支付要以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，减少并限制专项转移支付等。新修改的预算法首次规定财政转移支付制度，为进一步完善分税制、建立事权与支出责任相适应制度奠定了法制基础，有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展。

六是建立预决算公开透明制度。预算公开是这次预算法修改的一个亮点，1994年还没有强调预算公开的意识，原预算法不涉及公开的要求。近年来社会各界对预决算公开的呼声越来越高，各地在推进预决算公开方面也做了大量工作，取得了明显成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新《预算法》总则的第一条便提出，要建立健全全面规范、公开透明的预算制度，并对预决算公开透明做出了比较全面、明确、具体的规定。比如，规定公开内容包括经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同时要求，公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明；公开部门预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。基本上，除了国家保密法规定属于国家秘密的内容以外，新《预算法》规定预算活动的全部内容都应公开。新《预算法》中对公开时间和公开主体也有明确的要求。同时，新《预算法》对违反预算公开应该承担的法律责任做了一些规定。

七是提高预决算编制科学性。新《预算法》要求把一年预算的编制扩展到多年预算的编制，考虑到现实情况，现在施行中期规划，但中期规划不是预算，只是一个事业发展的规划，不过通过框架性的规划安排下一步的预算，可以把预算和事业的发展更好地衔接起来，预算编得更实，也更有利于预算更快地执行。同时，新《预算法》要求预算收入预测数据和支出预算定额真实准确，预算编制程序和方法合理规范，预算资金安排和数字指标稳妥可靠，并就政府预算编制、部门和单位预算编制、政府收支分类科目、中央债务余额管理、预算稳定调节基金、结转资金和结余资金、决算草案编制等进行了详细规定。

八是增强预算执行和预算调整规范性。预算经过人大审查批准之后，就成为具有法律效力的财政收支计划。新《预算法》要求依法组织收入，严格落实支出安排，确保资金及时用于预算项目，不断提高财政资金使用效益。具体在预算审批前支出、收入指标、收付实现制、国库集中收付管理、超收收入使用、增列赤字、预算调整等方面做出补充规定。

九是完善预决算审查监督制度。新《预算法》完善了预决算审查监督的一系列规定，就预算草案细化、预算草案初步审查、预算草案重点审查、预算草案审查结果报告、预算批复、预算调整方案初步审查、编制决算草案、决算草案初步审查、决算草案重点审查、决算批复、预算执行监督等工作环节做出了明确具体的规定。

十是强化法律责任制度。针对法律责任规定比较模糊问题，新《预算法》将法律责任从3条3款增加到5条25款。如果政府及有关部门、单位违反预算法规定，除了责令政府及有关部门、单位改正，构成犯罪的，依法追究刑事责任之外，新预算法对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员还规定了具体的法律责任，包括视情节追究行政责任，依法给予降级、撤职、开除处分，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或通报批评等。这为后续新《预算法》的有效执行提供了有力保障。