【思考】

要历史和现实地看待政府融资平台的发展

2010年3月发表于中央党校《理论动态》第8期

2009年我国信贷投放呈爆炸式增长，全国新增贷款达到9.59万亿元人民币，贷款规模激增倍受关注，已承接了40%以上新增贷款的政府融资平台更是成为关注焦点。地方政府债务的急剧上涨造成社会对财政和金融风险的担忧，也加大了中央政府对地方政府债务风险的关注。

为应对百年不遇的国际金融危机，去年西方主要国家政府均采取扩大财政赤字策略，增加政府支出以阻止经济的大幅下滑。20国集团成员国整体债务增加40%。我国适时出台“四万亿”经济刺激计划，2009年中央财政赤字达7500亿元。各地方政府为实现与中央经济刺激计划的对接和配套，大量增加基础设施投资，在当前地方政府财力有限的情况下，依靠负债是必然选择。受金融危机冲击，我国对外出口大幅下滑，企业产能过剩成为普遍难题，而与一般产品供给迥然不同的却是我国公共品和准公共品供给的明显不足，公共品的较大需求给地方政府提供了投资空间，这在中西部地区尤为明显。竞争性行业产品向商品转化难度的增加降低了市场信用，社会资金在市场信用下滑的情形下转而依托政府信用实现优化配置，这符合市场经济的一般规律。地方政府要扩大投资，在既不能直接向银行负债，又不能大规模发行政府债券的情况下，利用现有政府融资平台或者成立新的政府融资平台承接贷款或者发行企业债就成为现实选择。根据去年3月央行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，各家商业银行开始大量向地方政府融资平台提供贷款。可以说，在应对国际金融危机的特定时期，融资平台实现了最大程度的资产形成规模和循环产出效果，为落实“保增长、扩内需”的战略目标发挥了特殊作用。

目前，政府融资平台能够成为地方政府巨量债务的承接者，这也是与我国过去20年政府投融资体制改革分不开的。1988年，国务院发布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，政府投融资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变，中央成立了专业投资公司，各省、自治区、直辖市和计划单列市相继成立了地方政府类投资公司。1994年分税制改革后，随着地方财政支出的不断增加，用于地方建设的资金越显乏力。为突破资金瓶颈和法律障碍，各地政府开始建立了一系列专业投融资公司或事业单位承担能源、交通、市政、环境等公共基础设施的融资、投资、建设、经营、管理等任务，并承接银行或信托资金，成为地方政府获取资金的主要融资平台。2004年国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，在合理界定政府投资职能、拓宽项目融资渠道、健全投资宏观调控体系方面作出了开放性规定，各地地方政府投融资平台得到长足发展。政府融资平台从中央到县级不断扩展，拥有独立财权的各级政府大多建立了融资平台。在政府融资平台实现自上而下的扩展过程中，也在地域上形成了从东到西，有弱有强，有成熟或不成熟的不平衡发展梯队。北京、上海等投融资较发达地区的政府融资平台很多已经逐步从政府主导迈向市场主导的轨道，由政府融资平台渐渐演变为市场化的法人主体，其组织形式也由政府全资公司慢慢演变为战略控股或者金融控股集团，融资渠道也不再限于银行类金融机构，可以依靠资本市场融资，其在资金市场中的地位也由弱势方转变为强势方，经营视角从区域性逐渐扩展到全国性。这种不平衡性、梯队性和阶段性正说明政府融资平台的发展是能够随着当地经济状况的发展而自我完善的。这种自我完善的需求和历程也是市场体制建设不断进步的过程。

作为我国投融资体制改革的产物，政府融资平台发挥了重要的历史作用。首先，各地融资平台通过公共基础设施建设推动了我国城市化进程，如支持高速公路建设、城市基础设施，包括城市道路、地铁、供水、环境治理，棚户区改造，地方开发区等。其次，融资平台的发展符合市场经济的规律，即运用市场化的方法实现政府的目的，而不是计划经济下的非市场行为。从市场化角度看，融资平台作为市场主体，它的债务性融资体现了竞争、效率和制衡等市场化特征，如果由政府直接拨款进行公共基础设施的投资和建设，则无论资金来源是财政直接预算资金还是债务性资金，在资金效率和建设成本上都无法体现出市场化融资的巨大优势。融资平台职能一般包括融资、投资、建设、经营和管理，这些功能对有些平台是综合的，有些平台则是分开的。但它们整体上构建了一个较为完善的“投融资的市场”和“建设的市场（如招投标机制、施工监理机制）”，并进而实现了建设、经营和管理（项目和资产）的市场化，既实现了政企分开，又贯彻了政府意志。第三，融资平台的产生和发展是优化配置国有生产要素和释放潜在经济能量的必然要求。长期以来，我国积累了规模巨大的政府经济资源存量，这是我国经济社会发展能够而且应该用好的宝贵财富。为了改变目前国有资源分散、资本缺位、信用不足、总体使用效率较低的状况，我们对各级政府掌握的经济资源进行有效整合运作，搭建市场化的投融资平台，组织和推动这些生产要素进行市场化资本运作，催生新的经济价值和创造新的财富，可以实现资尽其用，财尽其力。第四，从融资角度看，银行等金融机构以及社会资本为了资金安全，对融资平台的运行要进行监督，正是这种联合监督机制的不断发展形成了由政府、平台、资金中介、资金供给方和社会公众组成的市场融资运行机制。而且，在资金融通市场上融资平台要寻求更便宜、更稳定，更长远的资金来源，就必须加强自身信用建设，按照现代企业制度不断完善，做实做强。金融机构为提高资产质量，将金融产品营销给发展得更健康的融资主体，也需要竞相提供优质服务，这就推动信贷市场、债券市场和股权市场的发展。这些都推动了我国市场经济体制改革的不断完善和深化。

去年，地方政府融资平台快速增长的高额负债虽然为我国扩内需、保增长发挥了重要作用，但确实也带来了潜在的财政和金融风险。因为，绝大多数地方政府融资平台承担的是政府公益性项目，项目自身没有收益或收益不足以还贷，融资平台的债务必须由政府安排资金偿还。风险的关键点在于：一是地方政府是否负债过度，也即地方政府是否具有足够的偿债能力和长久信用；二是政府是否给平台公司配置了足够的经济资源，设计的治理结构符不符合市场化要求，有没有实现平台自我造血功能，逐步减轻其对财政还款的依赖。要妥善解决这个问题，既不能操之过急，也不能无所作为，应以发展的眼光加以看待和应对，通过一系列有效的制度建设和改革来化解潜在风险。

首先，中央应统一建立符合国际规范和中国国情的地方政府负债管理预警机制，设置恰当的警戒线。融资平台在我国当前经济体制下已不可或缺，不能贸然限制其发展，而是要规范并促进其发展。要促进其发展就要从加强地方负债管理入手，先行有效控制增量债务风险，保障项目质量，而后有步骤、有策略地化解存量债务风险。当前，社会大众担忧出现财政和金融风险问题，正是因为我国尚缺乏足够公开、透明、有效的地方政府负债规模管理体系和预警机制。融资平台作为投融资市场制度设计的一个要素，实践证明是有效率的，眼下更急切的是要加快完善配套机制。迪拜和希腊等国的债务危机事件给我们一个很重要的启示，就是中国迫切需要建立一个类似欧洲货币联盟的负债警戒线。但是，我国地方负债警戒线的设置要充分考虑中国特殊国情以及各地的实际情况，在警戒线的设置上要有科学依据和稳固基础，综合考虑地方财政、国有资产、地区储蓄等因素，实现对地方政府负债总量适度规模的科学把握。

其次，加强对地方政府的债务的监督和地方政府融资平台的管理。一方面，政府要加强对地方融资平台的监管，对平台债务动态监控，并将监控信息向银行和社会公众公开，一来可以接受公众监督，二来可以作为金融机构融资的决策依据，避免信息不对称带来的风险暴露；另一方面，政府也要加强自身总体负债风险的监控，量入为出，科学规划，坚决杜绝滥设平台、多头举债、多边抵押的问题，接受人大的监督。

第三，整合运作政府经济资源，推动融资平台做实做强。将分散的政府经济资源进行分类集中，构建或改造布局合理、功能齐全、运营规范、拥有较好经济效益、具备长远发展能力的政府投融资平台。平台承接各级政府掌握的存量资产、统一归拢政府以往分散到各个具体项目的专项资金，让沉淀的资产、分散的资金形成平台公司资本和融资信用，从而构建具有稳定现金流入预期的优质项目，才能用市场化手段融入更多的资金，更好地实现政府投资的政策意图和战略目标。

第四，金融机构要加强风险控制意识，保持自律，避免无序竞争。各家金融机构要加大对融资平台偿债能力的监控，建立对地方政府负债的科学监测体系，确保债务规模不超出风险边界、债务期限结构整体合理。金融监管部门应制定针对地方政府债务风险边界的管理办法，建立统一的执行标准，避免银行无序竞争，确保风险可控。

以历史唯物辩证观来看待事物是马克思主义所倡导的基本方法。地方政府融资平台作为我国投融资体制改革的产物，是20年来我国城市化快速发展的重要力量，已经成为政府市场化建设公共基础设施的重要载体。它的存在也是我国转型经济时期，政府弥补市场经济制度缺陷和解决市场失灵问题的重要手段，在孵化重大项目，引导和带动社会资本参与基础设施建设、战略新兴产业发展，破解社会民生瓶颈等方面还将会发挥更大的作用。事实证明，我国之所以能够克服国际金融危机的冲击，率先走出低谷，其中地方政府运用“有形之手”借助投融资平台承担了中央一揽子经济刺激计划的主要任务，功不可没。我们做到了西方发达资本主义国家不可能做到的事，这充分体现了中国特色社会主义的巨大优势。