第二章 见证地方投融资体制改革
投融资体制改革：摸着石头过河
党的十九大报告提出要“深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。这是“投融资体制改革”第一次出现在党代会报告中，而对这一任务的定位也非常明确，即“发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。时隔两个月的2018年中央经济工作会议再次对“发挥投资对优化供给结构的关键性作用”进行了强调。党的十九大在我党发展历史上具有里程碑意义，这次党代会提出了习近平新时代中国特色社会主义思想；2018年中央经济工作会议在中华人民共和国成立以来经济发展史上也具有里程碑意义，这次会议提出了习近平新时代中国特色社会主义经济思想。这两次重要会议为什么都如此强调投资对供给结构的优化作用？除了我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段这一客观背景之外，还有些什么原因呢？随着思绪，过去30年我国投资体制改革的画卷在我脑海里徐徐展开。
1983年大学毕业后我到国家计委（国家发改委前身）工作，1988年到国家计委归口管理的国家交通投资公司工作，1994年开发银行成立，国家交通投资公司等六家专业投资公司并入开发银行，我又到开发银行工作。可以说，我过去35年的工作一直都在与项目投资打交道。在这个过程中，我亲身经历了我国从计划体制下到市场经济体制下投资管理改革的一些重要事件。
从1978年中共十一届三中全会到1984年中共十二届三中全会，在这个期间我国经济体制改革的重点是以家庭联产承包责任制为主的农村经济体制改革，这个时期的改革还是起步性和局部性的。1984年10月，中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出国有企业改革的新问题，以此为标志，我国开始进入以城市改革为重点的总体经济体制改革阶段。
1984年12月14日，国家计委、财政部、中国人民建设银行颁布了《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》。“拨改贷”试行于1979年8月，是改革初期对投资体制改革最具重要意义的事件，但以《暂行规定》出台为标志，国家对预算内安排的基本建设投资全面实行“拨改贷”。任何事物总有其两面性，对“拨改贷”做法的评价后来也褒贬不一，褒者认为通过对国家财政资金的有偿使用，可以提高投资效益，建立投资责任制，使国家各项建设得到快速推进；而贬者认为“拨改贷”的惯性发展导致了今天全社会的高杠杆和政府的高负债。但从发展的角度综合权衡，“拨改贷”激发了资金的市场活力，也推动了相关市场机制的建设。
1985年到1987年，为抑制经济过热，国家控制投资规模，这时期控制通货膨胀是投资领域的一个重点工作，改革层面的工作不多。
1988年是投资体制改革的又一个重要年份，国家预算内基本建设投资开始实行基金制管理。1988年7月16日国务院发布《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》，《通知》从七个方面提出了具体改革设计，要求国家层面成立能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业6个专业投资公司，负责管理和经营本行业中央投资的经营性项目的固定资产投资。能源、交通、原材料、机电轻纺4个投资公司由国家计委归口领导，行业归口相关部门参与指导；农业、林业投资公司由国家计委与部门归口领导，以国家计委为主。1989年3月4日，国务院同意国家体改委提出的《1988年经济体制改革要点》,6个专业投资公司成立，作为国家投资活动的主体，但投资公司不得经办金融业务。国家专业投资公司成立以后，国家计委不再直接管理项目投资，经营性投资由国家计委切块给各专业投资公司，由投资公司按计划投入国家重点项目，自主经营；非经营性投资，小项目按归口管理部门切块分配。
1988年5月我调到国家交通投资公司工作。那时候包括我在内的一些同志面临着一个选择，到底是留在国家计委还是到新成立的专业投资公司工作，大家在思想上还是有些斗争，因为对用市场经济方式管理投资没有经验，许多人并不看好即将成立的投资公司。也有一些同志很有前瞻性，指出了市场和竞争机制在投资过程中发挥关键性作用是一个必然趋势。我个人更愿意从事专业性强、挑战性大的工作，因此我报名去了交通投资公司。1989年6月我作为访问学者，获得英国工业联合会的资助，在英国威尔士大学学习航运管理并在费力克斯托港口实习，虽然只有短暂的一年时间，但我仍然深刻感觉到我国与西方发达国家基础设施水平的差距，也对西方基础设施项目融资的市场化方式印象深刻，这也坚定了我对投资体制改革市场化方向的信心。
1989年11月中共十三届五中全会通过了《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，由此开始了大约三年的治理整顿，这期间的改革措施主要围绕治理整顿来进行，投资体制改革没有明显的进展。
1992年10月召开党的十四大，明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年6月24日，中共中央、国务院下发《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（即1993年中央六号文件），文件提出“投资体制改革要与金融体制改革相结合。从改革投资体制入手，尽快建立政策性银行，逐步实现政策性金融与商业性金融相分离。”1993年12月15日，国务院作出《关于金融体制改革的决定》，其中提出的金融体制改革目标包括：建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系，建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。
1993年3月17日，国务院发布《关于组建国家开发银行的通知》,1994年4月14日，开发银行成立。我也于1994年进入开发银行工作，开始以信贷资金的方式支持“两基一支”项目建设（“两基一支”是指基础设施、基础产业和支柱产业），不过一直到1998年，开发银行支持项目还是按照“计委挖坑，开行栽树”的模式，所以既有一定的效果，但也留下一些问题，当时还是把完成国家投资计划作为主要任务，而风险防控放到了次要位置，因此到亚洲金融危机爆发时，开发银行的不良资产也超过30%。