【人大建议】

发挥财政扶贫资金完善贫困地区信用担保体系

2014年3月第十二届全国人大第二次会议的建议

近年来我国不断加大扶贫工作力度，2012年中央财政综合扶贫投入2996亿元，同比增长31.9%，对贫困地区的发展发挥了重要作用。随着工作的不断深入，中央对扶贫工作也有新的要求。2013年11月在湖南湘西考察扶贫工作时，习近平总书记指出，扶贫要实事求是、因地制宜，要精准扶贫；2014年中央一号文件对精准扶贫提出了更具体的要求。要实现精准扶贫，需要加大体制机制创新，金融扶贫是一种重要方式，通过金融扶贫可以进一步发挥市场在扶贫资源配置上的重要作用。然而，贫困地区金融服务体系发展滞后，一方面农户、中小企业等从金融机构融进资金难，另一方面金融机构将资金贷出去也难，“两难并存”现象突出。以湖南省武陵山片区的湘西州为例，金融机构存贷差已从2008年的130亿元扩大至目前的343亿元，部分县新增贷存比不到20%，信贷投放占固定资产投资的比重仅6%，近4000家小微企业中获得信贷资金支持的仅占11%，利率基本封顶上浮。这种现象在全国其他连片贫困地区也较为明显，由于缺乏有效贷款项目，有些地区扶贫贷款贴息资金甚至用不出去。要发挥金融扶贫的积极作用，需要转变政府角色，逐步降低财政资金直接扶贫的比重，将部分财政专项资金用于健全当地的信用担保体系。

一、信用担保体系滞后不利于贫困地区融资体系发展

我国大部分连片特困地区信用担保体系发育滞后，信用担保总量严重不足，能力很弱，如整个湘西州目前仅3家担保公司，注册资本合计2.3亿元，据调查，2004年以来全州一半以上企业都因缺乏担保而难以获得银行贷款支持。要进一步完善连片贫困地区的信用担保体系，必须调节扶贫专项资金的使用范畴，发挥中央财政扶贫资金的引导作用。其原因有三：一是连片贫困地区财政困难，很难拿出资金进行担保体系的建设，县一级尤其困难；二是担保业务风险收益率偏低，民营资本缺乏发起设立担保机构的动力。贫困地区经济发展基础薄弱，抗风险能力较弱，加大了单个项目的违约概率。而相对应的却是贫困地区经济活跃度不高，财务优质项目数量和金额不多，担保业务的规模效应难以发挥，收益与风险难以实现平衡。经过风险收益比较，大多民营资本更愿意投资小额贷款公司甚至直接进入民间融资，不愿涉足担保领域。因此，目前贫困地区担保体系建设需要更多地依靠政府投入，财政引导；三是农业保险市场发育不全，风险分担机制不足，需要借助政府组织优势。目前连片特困地区特色资源很多集中于农林牧渔、文化旅游等产业，其资产受自然灾害、市场波动等影响过大。但目前这些地区农业保险发展滞后，政策性保险覆盖的产品种类较少，保费补贴比例偏低，农民参保意愿不强，保险公司业务开展和产品创新动力不足，银行、担保公司单独承担过大的风险。如果由政府注资设立担保公司可以有效借助政府组织优势，一定程度降低风险；四是连片贫困地区信用意识不足，信用合作组织发展滞后，需要发挥中央扶贫资金的引导激励作用。目前贫困地区企业、群众的信用意识普遍不强，征信记录不完善，风险识别监控困难。另外，贫困地区农村合作金融发展缓慢，农村信用协会、农村资金互助社、农户小额信用贷款、担保基金等农村资金合作组织尚处于空白，必须发挥中央扶贫资金的引导作用。

二、完善贫困地区信用担保体系的建议

信用是现代金融的核心，贫困地区金融市场缺乏信用体系支撑，金融机构开展信贷业务风险和困难更大，这就提高了当地资金获取的难度和使用成本，反过来进一步压缩地方信用市场的发育空间。要破解这一恶性循环，需要创新体制机制，为金融扶贫作用的发挥铺平道路。

（一）发挥财政扶贫资金的市场引导作用，建立支持贫困地区信用担保体系建设的长效机制

信用体系对于扶贫工作的重要意义和贫困地区的信用体系建设目前难以实现商业盈利性的特征决定了其政策性属性。一是调节中央财政专项扶贫资金使用方向，增加金融扶贫资金科目。2014年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出要发展农业担保机构，在贫困地区财政无力拿出资金的情况下，建议扩大《财政专项扶贫资金管理办法》中扶贫资金的使用范围，整合扶贫贷款贴息资金科目，除用于扶贫贷款贴息外，还可用于出资设立担保公司、增加担保公司注册资本或建立偿债准备基金，支持先行先试的贫困县设立担保公司或设立担保公司分支机构；在该部分资金的拨付中引入考核竞争机制，由当地扶贫办会同金融管理部门进行监管评价；鼓励地方政府建立担保公司风险补偿机制；引导龙头企业、银行资金入股担保公司，提升担保公司经营管理水平；加强与扶贫贴息、政策性保险等业务的联动，缓解扶贫贴息资金用不出去、担保公司承担过大风险等问题。二是加大政策性农业保险保费补贴，根据14个连片特困地区的产业特点，实现中央财政政策性农业保险的保费补贴对当地特色支柱产业的全覆盖；在连片特困地区提高中央财政的保费补贴比例，降低农户自身和地方财政的配套比例，降低理赔门槛，提高农民投保意愿。

（二）走政府和市场相结合的道路，改善连片贫困地区信用环境

在贫困户建档立卡和后续管理中增强对农户信用情况的记录，并与扶贫资金的申报使用联系起来，引导贫困地区群众增强信用意识，加快信用户、信用村、信用乡（镇）建设。

（三）加快“三权”抵质押改革，增强连片贫困地区经营主体的信用能力

目前农户林权、土地承包经营权、农村住房所有权（简称“三权”）抵押融资试点已经在我国部分地区开展，但存在发展不规范和面临各种法律法规障碍等问题，亟需出台相关管理办法。在目前我国农村土地集体所有的制度背景以及“三权”交易市场缺位的现实背景下，“三权”抵质押贷款的初期探索是国家给予试点地区“三农”发展的重要优惠政策。因此，建议有关部委和金融机构在研究制定“三权”抵质押管理办法时，考虑在武陵山区等连片特困地区先行先试，指导地方政府和基层金融机构因地制宜制定实施细则，并督促相关职能部门完善“三权”确权颁证工作，逐步建立统一的评估、登记、交易等配套服务窗口，形成开展“三权”抵质押贷款业务的长效机制。