1.3　工程建设程序及监理相关制度

1.3.1　建设程序

1.3.1.1　建设程序的概念

所谓建设程序是指一项建设工程从设想、提出到决策，经过设计、施工，直至投产或交付使用的整个过程中，应当遵循的内在规律。

我国一般大中型及限额以上项目的建设程序中，将建设活动分成以下两个阶段：建设前期及决策阶段、项目实施阶段。建设前期及决策阶段即是提出项目建议书，编制可行性研究报告，根据咨询评估情况对建设项目进行决策。项目实施阶段包括根据批准的可行性研究报告进行勘察设计，编制设计文件；设计批准后，做好施工前各项准备工作；具备开工条件后组织施工安装；根据施工进度做好生产或动用前准备工作；项目按照批准的设计内容建完，进行竣工验收，验收合格后正式投产交付使用。

1.3.1.2　建设工程各阶段工作内容

（1）项目建议书阶段

项目建议书是拟建项目单位向国家提出的要求建设某一项目的建议文件，是对工程项目建设的初步设想。项目建议书的主要作用是推荐一个拟建项目，论述其建设的必要性、可行性和获利的可能性，供国家决策机构选择并确定是否进行下一步工作。

项目建议书的内容视项目的不同有繁有简，但一般应包括以下几方面的内容：

1）项目提出的必要性和依据；

2）产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想；

3）资源情况、建设条件、协作关系和设备引进国别、厂商的初步分析；

4）投资估算、资金筹措及还贷方案设想；

5）项目进度安排；

6）经济效益和社会效益的初步估计；

7）环境影响的初步评价。

对于政府投资项目，项目建议书按要求编制完成后，应根据建设规模和限额划分分别报送有关部门审批。项目建议书批准后，可以进行详细的可行性研究报告，但并不表明项目非上不可，批准的项目建议书不是项目的最终决策。根据《国务院关于投融资体制改革的决定》（国发［2004］20号），对于企业不使用政府资金投资建设的项目，政府不再进行投资决策性质的审批，项目实行核准制或登记备案制，企业不需要编制项目建议书而可直接编制项目可行性研究报告。

（2）可行性研究阶段

可行性研究是指在项目决策之前，通过调查、研究、分析与项目有关的工程、技术、经济等方面的条件和情况，对可能的多种方案进行比较论证，同时对项目建成后的经济效益进行预测和评价的一种投资决策分析研究方法和科学分析活动。

1）作用。可行性研究的主要作用是为建设项目投资决策提供依据，同时也为建设项目设计、银行贷款、申请开工建设、建设项目实施、项目评估、科学实验、设备制造等提供依据。

2）内容。可行性研究是从项目建设和生产经营全过程分析项目的可行性，应完成以下工作内容：

①市场研究，以解决项目建设的必要性问题；

②工艺技术方案的研究，以解决项目建设的技术可行性问题；

③财务和经济分析，以解决项目建设的经济合理性问题。

凡经可行性研究未通过的项目，不得进行下一步工作。

（3）项目投资决策审批

根据《国务院关于投资体制改革的决定》，政府投资项目和非政府投资项目分别实行审批制、核准制或备案制。

1）政府投资项目。政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的项目还应实行专家评议制度。政府投资项目目前均有政府的发展和改革部门进行审批。

2）非政府投资项目。对于企业不使用政府资金投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制或登记备案制

（4）勘察设计阶段

工程勘察包括工程测量、工程地质和水文地质勘察等内容，是为了查明工程项目建设地点的地形地貌、地层土质、岩性、地质构造、水文等自然条件而进行的测量、测绘、测试、观察、调查、勘探、试验、鉴定、研究和综合评价工作，为建设项目进行选择厂（场、坝）址、工程的设计和施工提供科学可靠的依据。

设计是对拟建工程在技术和经济上进行全面的安排，是工程建设计划的具体化，是组织施工的依据。设计质量直接关系到建设工程的质量，是建设工程的决定性环节。经批准立项的建设工程，一般应通过招标投标择优选择设计单位

一般工程进行两阶段设计，即初步设计和施工图设计。有些工程，根据需要可在两阶段之间增加技术设计。

1）初步设计　初步设计是根据批准的可行性研究报告和设计基础资料，对工程进行系统研究，概略计算。目的是在指定的时间、空间等限制条件下，在总投资控制的额度内和质量要求下，作出技术上可行、经济上合理的设计和规定，并编制工程总概算。如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告总投资的10%以上，或者其他主要指标需要变更时，应重新向原审批单位报批。

2）技术设计　为了进一步解决初步设计中的重大问题，如工艺流程、建筑结构、设备选型等，根据初步设计和进一步的调查研究资料进行技术设计。这样做可以使各种技术问题得以解决，方案得以确定。

3）施工图设计　在初步设计或技术设计基础上进行施工图设计，使设计达到施工安装的要求。

《建设工程质量管理条例》规定，建设单位应将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查，未经审查批准的施工图设计文件不得使用。

（5）建设准备阶段

工程开工建设之前，应当切实做好各项准备工作。按规定做好准备工作，具备开工条件以后，建设单位申请开工。经批准，项目进入下一阶段，即施工安装阶段。

（6）施工安装阶段

建设工程具备了开工条件并取得施工许可证后才能开工。本阶段的主要任务是按设计进行施工安装，建成工程实体。在施工安装阶段，施工承包单位应认真做好图纸会审工作，参加设计交底，了解设计意图，明确质量要求；选择合适的材料供应商；做好人员管理；合理组织施工；建立并落实技术管理、质量管理体系和质量保证体系；严格把好中间质量验收和竣工验收环节。

（7）生产准备阶段

工程投产前，建设单位应当做好各项生产准备工作。生产准备阶段是由建设阶段转入生产经营阶段的重要衔接阶段。生产准备阶段主要工作有：组建管理机构，制定有关制度和规定；招聘并培训生产管理人员，组织有关人员参加设备安装、调试、工程验收；签订供货及运输协议；进行工具、器具、备品、备件等的制造或订货；其他需要做好的有关工作。

（8）竣工验收阶段

建设工程按设计文件规定的内容和标准全部完成，达到竣工验收条件，建设单位即可组织竣工验收，勘察、设计、施工、监理等有关单位应参加竣工验收。

竣工验收合格后，建设工程方可交付使用。竣工验收后，建设单位应及时向建设行政主管部门或其他有关部门备案并移交建设项目档案。

1.3.2　建设工程主要管理制度

（1）项目法人责任制

为了建立投资约束机制，规范建设单位的行为，建设工程应当按照政企分开的原则组建项目法人，实行项目法人责任制，即由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值实行全过程负责的制度。

1）项目法人责任制是实行建设工程监理制的必要条件。实行项目法人责任制，执行谁投资，谁决策，谁承担风险的市场经济基本原则，项目法人为了做好决策，尽量避免承担风险，也就为建设工程监理提供了社会需求空间和发展空间。

2）建设工程监理制是实行项目法人责任制的基本保障。建设单位在工程监理企业的协助下，做好投资控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理、组织协调等工作，就为在计划目标内实现建设项目提供了基本保障。

（2）建设工程招标投标制

《中华人民共和国招标投标法》和国务院已经规定了进行招标的工程建设项目具体范围和规模标准，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购必须进行招标。

（3）建设工程监理制

国家推行建设工程监理制度。国务院规定了实行强制监理的建设工程的范围。建设工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正；工程监理人员认为工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。

建设工程监理的主要内容是控制建设工程的投资、工期和质量，进行合同管理、安全管理和信息管理，协调工程建设项目有关各方间的工作关系。

（4）合同管理制

建设工程的勘察设计、施工、设备材料采购和工程监理都要依法订立合同。各类合同都要明确质量要求、履约担保和违约处罚条款，违约方要承担相应的法律责任。

（5）建设工程质量备案制

工程竣工验收合格后，建设单位应当在工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案，提交工程竣工验收报告，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件，法律、行政法规规定的应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件，工程质量保修书以及备案机关认为需要提供的有关资料。

（6）建设工程质量终身责任制

建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的工作人员因调动工作、退休等原因离开该单位后，如果被发现在该单位工作期间违反国家有关建设工程质量管理规定，造成重大工程质量事故的，仍应当依法追究其法律责任。

项目工程质量的行政领导责任人，项目法定代表人，勘察、设计、施工、监理等单位的法定代表人，要按各自的职责对其经手的工程质量负终身责任。如发生重大工程质量事故，不管调到哪里工作，担任什么职务，都要追究其相应的行政和法律责任。

（7）工程设计审查制

工程项目设计在完成初步设计文件后，经政府建设主管部门组织工程项目内容所涉及的行业主管部门依据有关法律法规进行初步设计的会审，会审后由建设主管部门下达设计批准文件，之后方可进行施工图设计。施工图设计文件完成后送具备资质的施工图设计审查机构，依据国家设计标准、规范的强制性条款进行审查签证后才能用于工程。