第四节 我国食品安全事件频发的原因分析
一、食品安全监管中仍存在不足之处
随着近些年食品安全监管改革的深化，我国食品安全监管取得了毋庸置疑的进步，但从食品安全监管各要素的客观要求看，我国食品安全监管仍存在着一些不容忽视的问题，影响了对食品安全问题的有效控制，导致食品安全监督管理不力。存在的问题主要有两个大的方面：一是监管体制仍存在不足之处；二是监管部门的工作不到位。具体表现在如下几个方面。
1.科学技术在食品安全监管的作用尚未充分发挥
影响和导致食品安全的因素具有复杂性，既可以是单一因素，也可以是多重因素；既可以是自然因素，也可以是人为因素；既可以是区域因素，也可以是系统性因素，等等。这些因素的复杂性往往会通过多样的形式表现出来，食品安全问题也通过多样的形式表现出来。因此，食品安全的管理不仅仅是行政和法规管理，更是科学技术的管理，有力的科学技术支撑是实施有效监管的重要基础和保障，否则监管就是一句空话。在这方面，我国还有很大的差距，这不仅表现在装备等硬件方面，而且表现在监管者本身的科技素质和科技能力方面。
2.受体制等多方面约束，监管效率仍待提高
近十几年，食品安全监管体制多次改革，相对集中监管是改革的重点。在中央政府层面看，建立了新的食品安全监管体制，但仍存在着部门间的协调与合作，监管中不同体系和要素的冲突、交叉、空白等问题仍需要进一步梳理解决；即使是新监管体制主要部门也面临着防止原有体制中的外部分段化转变为内部的分段化。再有，地方监管体制和机构的改革仍未全部到位，而有些地方更大程度的改革正在进行，其效果有待观察和证实。但必须注意到的是，原有体制中引发效率低下的一些因素并未完全消除，提高监管效率仍是体制改革和完善中的应有之意。
3.科学高效的监管机制和监管方式亟待健全完善
我国食品安全监管机制和监管方式，仍是事前特别是审批的监管机制明显强于事中、事后的监管机制，甚至给公众造成了“重审批、轻监管”的认识。从监管方式看，“运动式”的治理方式采用较多，而稳定有效的长效监管机制明显弱化不足。食品监管多以发文件、发宣传资料为主。或是在出现了重大食品质量或安全事件之后，由上级部门发文，进行一阵风式的检查、处理。又仅以罚款、销毁、撤职等为主要惩治方法，处罚力度不够，处罚不到位，无法威慑不法分子。政府治理食品安全问题的一些措施都着力于事后控制，这导致政府在食品安全问题中，基本忙于“救火”，扮演“消防员”的角色。缺乏规范性和连续性的工作作风，日常监督检查不到位。这样使得我国的食品质量与安全问题难以摆脱食品安全问题泛滥—打击—食品安全问题暂时缓解—再度猖獗—再打击这样的怪圈，无法从根本上解决食品质量与安全问题。尽管近几年情况有所好转，但仍未摆脱这种模式。
4.食品安全监管中的法制与法治问题有待解决
从法制建设看，现行食品安全法律体系强调以制裁为特征的“强法”，更多的还是构建或建立在“事后惩治”的模式基础上，而对强调纲领政策和原则为特征的“软法”不够重视，这种做法也明显制约了“软法”作用的充分发挥。此外，对于加大违法成本即惩罚性民事赔款制度研究不够，尚未形成对违法行为的约束，当生产经营者的社会责任和道德约束不够时，如果违法风险很低，则难以遏制风险的蔓延。此外，从法治角度看，食品安全监管中的有法不依、违法不纠、执法不严现象仍然存在，未能使“奉法者强”，守法者应获得守法收益，违法者必须付出违法成本。
5.综合监管能力不足，专业化程度不高
由于越来越多的因素渗入到食品的生产经营中，因此监管中涉及的方面也越来越多，对监管的综合能力要求越来越高。但由于种种原因，食品安全监管机构的综合监管能力亟待提升，任何一块“短板”都可能导致监管效能的下降。另外，监管队伍中一部分人特别是一线监管人员的专业化能力不够，在监管和执法中对问题原因判断不准确，影响了对“第一时间”、“第一现场”的判断能力，难以做到“早发现”、“早控制”和“早处置”。
6.农村市场监管薄弱
我国是一个经济和社会发展很不平衡的农业大国，农村人口占70%，农民是食品消费的最大群体，国家也一再强调“三农”问题。然而，我国政府长期受“先城市、后农村”思维模式的影响，致使农村市场食品监管仍很薄弱，监管盲点较多。在农村集贸市场、城乡结合部，小摊贩、小作坊加工的熟食品和小门市店出售的制成品，存在的卫生和质量问题较多。同时，农村卫生条件相对较差，农民的食品卫生安全意识相对欠缺，加之农村市场监管薄弱，造成农村的食品安全形势仍然严峻，问题严重。近年来食物中毒多发生在农村，而且以家庭内引起的食物中毒居多。
为了更有效地应对食品安全监管中的各种挑战，为了更好地解决食品安全监管中的这些问题，我国食品安全监管的制度体系和政策体系需要尽快完成整体设计。从实践来看，“头痛医头、脚痛医脚”已经不能适应不断变化和日益复杂的食品安全问题，需要总结和分析国内外的经验教训，对我国食品安全制度体系进行整体的研究和设计，进一步完善顶层设计，全面提升我国食品安全监管能力和监管水平，制定长期稳定、公开透明和可预见的政策、法规及相应的监管体系。
二、食品安全法律和标准体系不健全
食品安全法律法规和标准是食品生产经营者和监督管理者对食品质量和安全进行控制与管理的重要依据，虽然经过几十年的努力，我国已形成了食品安全法律与标准体系，但目前仍存在某些法律或标准缺失，缺乏系统性和完整性，有的规定操作性不强，难以实施；有的规定的技术水平不高，或过宽，得不到国际和国外有关组织的认可；对违法违规问题的处罚较轻，法律效力不够，缺乏威慑力等。从而制约了我国食品质量与安全的控制、评价和监督管理水平的提升，进而影响到食品的质量和安全。
三、食品安全技术支撑体系不完善
1.体制不健全
在以前我国实行的“以分段管理为主，品种管理为辅”的食品监管体制下，检测机构分设在各系统，面向社会的检测机构很少。从而造成虽然全国共有各类检验机构数万个，但行政色彩浓厚，部门沟通较少，检测结果不能共享，且互认程度较低，这不仅导致检测资源浪费，而且不同环节的检测，产生不同的监管效果。如工商部门为了整治流通市场食品安全，制订了一系列商品安全管理制度，并且试图通过进行经常性的市场抽检发现问题。但由于处于管理链条的最末端，发现问题时危害往往已经造成。2013年我国食品安全监管理体制改革后，这一问题基本上得到解决。
2.关键检测技术与设备落后
现行监管体制导致检测机构低水平重复建设，检测设备、检测技术落后，很难为食品质量监管提供强有力的技术支持。在农药残留检测方面，美国食品药品管理局（FDA）的多残留方法可检测360多种农药，德国可检测325种农药，加拿大可检测251种农药；而我国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术。在环境污染物检测方面，发达国家拥有针对二
英及其类似物的超痕量检测及对“瘦肉精”、激素、氯丙醇的痕量检测技术和大型精密仪器，而我国尚缺乏对这些污染物的有效快速检测方法、技术和设备。此外，一些发达国家投入大量资金研究食品中疯牛病病毒和禽流感病毒的检测方法，我国尚无可供监督检测用的实用方法和技术。近几年我国食用河豚鱼中毒死亡人数占食物中毒总死亡人数的33%，居食物中毒死亡人数之首，但却没有河豚鱼毒素的快速检测方法。
3.食品安全性评价和风险性评估欠缺
与发达国家相比，我国在采用新技术、新工艺、新资源加工食品的安全性研究与评估方面存在较大差距。如国外的功能食品多以单一植物营养素为原料，功能因子结构、作用明确，含量准确，质量有保证，而我国保健食品原料往往是多种植物成分的混合物，功能因子含量不准确，功效不明确，缺乏安全性评价。欧美发达国家对食品工业用菌的使用历史、分类鉴定、耐药性、遗传稳定性、有效性等都有明确的要求并建立了数据库，建立了完善的菌种档案和安全性评价、检验方法，而我国多年来传统食品发酵中使用的一直是大量未经检验和科学性评价的菌种。另外，我国对一些新型食品添加剂、包装材料、酶制剂以及转基因食品的安全性等问题缺乏研究与评估；我国现有的食品安全技术措施没有广泛采用风险评估技术，特别是对生物性危害的暴露评估和定量风险评估，如沙门菌、大肠杆菌O157：H7、疯牛病等均未进行暴露评估和定量风险评估。
四、食品生产与流通发展带来负面影响
1.食品工程技术带来的食品安全问题
随着食品安全科技的发展，不断发现用传统工艺加工的食品存在一定的安全隐患，如食物高温煎炸烹调过程中产生具有致突变、致癌作用的杂环胺类化合物，如油炸淀粉类食品中含有丙烯酰胺；利用明火烘烤大麦芽制作啤酒时可产生具有致癌作用的N-亚硝基化合物等。随着科技的进步，转基因技术、辐照技术、高温高压挤压技术、现代生物技术、益生菌和酶制剂等新技术、新工艺、新原料在食品工业中的应用也给食品带来了许多新安全问题，在食品加工过程中可能产生对人体有毒有害，甚至致癌的物质。
2.食品工业一体化及食品贸易的全球化正在改变着食品的生产及销售模式
食品和饲料销售的范围和速度远远大于过去，这为食源性疾病的广泛蔓延创造了必要的条件。
五、环境污染对食品安全产生威胁
随着现代工业的发展和化工产品在食品生产中的广泛应用，对环境已经造成了严重的污染，这不仅对人类、生态环境产生了直接的危害，而且对食品造成不同程度的污染，使食品中的有毒有害物质增加，质量与安全水平降低，对人类产生间接危害。
六、食品生产经营者诚信缺失、社会责任意识淡漠
食品安全涉及种植、养殖、加工、包装、储藏、运输、销售等多个环节，任何环节出了问题，都会影响食品的最终安全。食品安全从根本上讲要靠企业家的诚信、责任心来保障。诚信既是企业家经商为人之灵魂，也是市场经济正常运转之规范。
在成熟的市场经济中，市场发展水平是食品安全的基础，企业自律是食品安全的根本。但是，改革开放以后，唯利是图、金钱至上的不良价值观、道德观在越来越大地影响着一些人的心理和行为，坑蒙拐骗、贪赃枉法等丑恶现象和腐败行为严重扰乱了食品产业。目前频发的食品安全事件折射出我国食品企业在食品安全方面社会责任感的严重缺失。食品安全问题，对于企业来说已经不再是一场良心与利益的博弈，而是较小利益与巨大利益的博弈，而这场博弈中的关键就是企业的社会责任。然而，陈旧的经营理念与羸弱的承担能力等主客观因素加速了企业社会责任的缺失。在追求利润最大化的动机和目的的驱使下，企业置自身肩负的神圣社会责任于不顾，为牟取暴利，铤而走险，以次充好、弄虚作假、超量使用和滥用食品添加剂、使用非法添加物、出售过期变质食品、重生产、轻卫生、简化操作控制等，这是造成食品安全问题频发的根本原因。
七、食品生产经营企业规模化、集约化程度不高，自身管理水平偏低
自改革开放以来，我国农业生产基本上以一家一户为单位，尚未形成规模化生产，更难以实现规范化管理。我国食品加工业虽然近年来发展很快，大型现代化食品加工企业不断增加，但由于我国食品加工业门槛过低，“多、小、散、乱”的格局仍未改变。2007年8月，国务院新闻办公室发布的《中国的食品质量安全状况》白皮书显示：全国共有食品生产加工企业44.8万家，其中10人以下小企业小作坊35.3万家，占企业总数的79%。虽然其产品市场占有率只有9.3%，但他们使用的设备简陋、技术水平落后、管理水平低、卫生保证能力弱、经过专业教育的技术人员和工人很少，甚至没有，产品质量难以得到控制。据统计，80%以上的食品质量问题都出自于不规范的小企业、小作坊。
数量众多的食品经营企业小而乱，溯源管理难，分级包装水平低，甚至违法使用不合格包装物；某些不法企业在食品收购、储藏和运输过程中，过量使用防腐剂、保鲜剂；部分经营者销售假冒伪劣食品、变质食品，或兜售无厂名厂址、无出厂合格证、无保质期的“三无”食品。
八、食品安全教育滞后
食品安全法规定：国家将食品安全知识纳入国民素质教育，普及食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，开展食品安全公益宣传。但长期以来我国食品安全教育滞后，一方面导致生产者、经营者、管理者缺乏相应的知识和技能，难以保证向消费者提供安全可靠的食品；另一方面导致消费者缺乏自我保护意识和能力，特别是农村地区的消费者缺乏食品安全知识，没有鉴别有毒有害、不安全食品的能力，自我保护意识差，误食或食用有毒有害、过期、变质食品而导致食物中毒的事件时有发生。