第一节　变动不居的中央政相

一　中央政府及政制的更迭

第二次直奉战争以直系祸起萧墙的北京政变而告结束。政变之后，冯玉祥即按照北苑会商之法，筹组摄政内阁。但冯氏对于政治并无明确主张。政变之初，冯与英文导报主笔柯乐文谈话，曾表示发动政变系“革军权万能之命，非革政治之命，故曹总统之地位，吾并未推翻”⁽²⁾。在中枢无主的情况下，主张由现内阁摄政。但商之国务总理颜惠庆，颜不之许，且辞总理职。冯玉祥只好决定由与冯夙有联系的黄郛暂行组阁摄政，阁员包括黄郛、王正廷、杜锡珪、李书城、王永江、易培基、王乃斌、李烈钧等，仍以曹锟总统“任命”的方式发表⁽³⁾。以冯作后盾的黄郛摄阁显然只是政治上的短暂过渡。时人批评冯氏，说他“对付政局之手续，始终承认历年之法统”，故将政变之后的北京政局弄得“似革命非革命，似依法非依法”⁽⁴⁾。奉张则自恃“百战入关”，对冯氏“未折一矢，……反占中枢，发号施令”表示不满，谋“有以挫折之”⁽⁵⁾。在奉张的压力下，黄郛摄阁成了名副其实的过渡政权，存在时间只有24天。曹锟在黄郛摄阁成立之后三日被迫辞职。取代曹、吴统治的政治形式是由“执反直同盟之牛耳”⁽⁶⁾，在当时最具实力的奉张在天津会议上操纵决定的。

冯玉祥在北京政变之后，曾邀请孙中山北上，主持大计。孙接到邀请，复电允即北上。但当时的局势似乎对段祺瑞更加有利。多数地方实力派都把收拾局面的希望寄托在段身上，造成一种“非段莫属”的政治气氛⁽⁷⁾。对于段祺瑞出山，冯玉祥与奉张也示以支持，不过用心颇为复杂。时论尝分析说：冯玉祥虽一时入京握有中央政权，然只拥兵数万，且仅限于近畿地方而无支撑地盘，知难长久维持，乃求段氏出山，权依其名号令天下，俾能收拾时局。张作霖之目的，在歼灭直系势力，不予吴佩孚以再起之余地，其所惧者为吴氏纠合长江势力，持拥段之态度。冯等欲利用段氏以巩固本派之地位，奉张亦欲利用段以收战胜之全功⁽⁸⁾。因此，政变之后不久，冯玉祥、胡景翼、孙岳等即电请段祺瑞出任国民军大元帅，而张作霖、卢永祥以及镇威军各将领则联名发出通电，推段为联军统帅。

由于各方“拥戴”，段祺瑞表示愿意出山收拾局面，各政治军事势力的代表遂云集津、沽，天津一时成为中国“政治重心”之所在。政制问题的讨论很快提上议程。1924年11月13日，天津会议召开，列席者有张作霖、冯玉祥、卢永祥、李景林、吴光新、张宗昌、贾德耀、陆宗舆、王芝祥、陈宧、章士钊、段芝贵等四十余人。会议讨论了包括国会存废、战争善后等问题，但与会者首要关注的则是“将来政府之组织，采何种制度”⁽⁹⁾。

在这个问题上，各方意见分歧颇大。政变之初，北方国民党人徐谦等曾提出废除总统制，改行委员制的主张，得到冯玉祥及其国民军的赞同⁽¹⁰⁾。唐绍仪也主张实施委员制，由各省区“各举一人，组织委员会”，然后由委员互选一人为委员长，主持政务，但其职权较总统为小⁽¹¹⁾。与唐联系密切的章太炎从言论上予以配合，发表《改革意见书》，认为实施委员制，“以合议易总裁，则一人不能独行其北洋传统政策”，有利于结束北洋派的武力统一政策，实施“分立数国”的地方自治主义⁽¹²⁾。当时曾议及一旦实施委员制，当以孙中山、段祺瑞、张作霖、冯玉祥为骨干，再加入若干社会名流，共同执政⁽¹³⁾。

段祺瑞、孙中山等人的意见则相反。天津会议上，段身边的人曾主张实施总统制，甚至提出“推孙为总统出洋，段为副座兼阁”的意见⁽¹⁴⁾。推孙为总统虽未必出于真意，欲维持总统制则是事实。孙中山及南方国民政府亦主张实施总统制。早在反直军事行动开始之前，汪精卫、廖仲恺、许崇智就曾与在段祺瑞身边担任联络工作的邓汉祥，为曹、吴倒后究竟由孙中山还是段祺瑞担任总统进行磋商。当时曾提出两种方案：一是孙中山任总统，段祺瑞任国务总理；一是段任总统，孙任总理。邓汉祥的意见是“孙先生任大总统最为合适”，他曾承诺将国民党的意见转告段⁽¹⁵⁾。在孙命胡汉民起草的致段祺瑞的电文中，有“国以内，兄主之；国以外，弟主之。在津候弟到，同入北京，商定国基”之语⁽¹⁶⁾，与段氏左右之言异词同义，可见南方国民党人亦主张总统制。

不过，两种政制的实施均有困难。总统制容易导致集权，与甚嚣尘上的自治思潮颇显枘凿，被滇唐等联治派称为国之“祸水”⁽¹⁷⁾。另外，在国会已名存实亡的情况下，“合法”总统如何产生也是问题。一些国会议员召开非常会议，企图选举临时总统未能遂愿⁽¹⁸⁾，即表明了这一点。委员制的实施障碍亦复不少。由于国民党“联俄”政策已大白天下，冯玉祥与北京俄使馆人员的联系为人所知；而苏俄政府的组织形式，按照时人的理解，正是一种委员制⁽¹⁹⁾。于是反对该制度的人便利用人们畏惧“赤化”的心理，说主张委员制的人有“赤化”倾向。西方国家外交团出于反对苏俄的政治需要，亦如此认识问题，致使主张委员制的人士不敢坚持此议⁽²⁰⁾。

政制问题的解决因此陷入两难境地。此时孙中山尚在北上途中，段氏为争取西南方面支持，曾作出“非俟中山北上不商建国大政”的表态⁽²¹⁾。但曹锟去位之后长江流域各督的态度，使政制问题的解决刻不容缓。11月10日，齐燮元、孙传芳、萧耀南、周自齐与蔡成勋、马联甲、刘镇华、李济臣、杜锡珪等联名通电拥戴段氏。13日，该各督再次通电，声言中央政府已经中断，对北京所发命令，概不承认。从而形成“非暂定一总揽权责之名称，不足以支变局”的局面。这就迫使天津会议必须尽快解决政制问题，以便建立为各方承认的中央政府。由于不慊于委员制，总统制又因缺乏国会，无由产生，张作霖、卢永祥、冯玉祥等人乃决定采取“中华民国临时执政”的名目，以为过渡⁽²²⁾，得到段祺瑞首肯。所谓“执政”，按照李剑农的说法，一方面是表示已废除崇高的大总统，一方面又表示不是委员制⁽²³⁾。

段氏表示同意接受“临时执政”职，却不愿立即晋京就职，而是故作姿态，“不得全国一致之拥戴，决不率尔登台”。直到“拥戴之电文，如雪片飞来，迎驾之代表，亦联翩莅止”⁽²⁴⁾，方于11月22日晋京。晋京前一日，段祺瑞发表“马”电，标示政见。宣称曹锟贿选，已将“法统”破坏，无可因袭，惟有“彻底改革，方足以定一时之乱，而开百年之业”。基于这一考虑，段提出召开善后会议以解决“时局纠纷”，开国民会议以解决“一切根本问题”的主张⁽²⁵⁾。

1924年11月24日，段祺瑞在北京就任中华民国临时执政。在就职宣言中，段作出“誓当巩固共和，导扬民志，内谋更新，外崇国信”的表态。随即公布《中华民国临时政府制》，规定国家政权由临时总执政、国务员、国务会议组成。临时总执政总揽军政、民政，统帅陆海军，对外代表“中华民国”；国务员由临时执政任命，分掌政府各部，襄赞临时总执政处理国务；国务会议由临时总执政召集，临时总执政发布命令及国务文书，由国务员副署。根据这一政制，段祺瑞任命唐绍仪为外交总长，龚心湛为内务总长，李思浩为财政总长，吴光新为陆军总长，林建章为海军总长，章士钊为司法总长，王九龄为教育总长，杨庶堪为农桑总长，叶恭绰为交通总长。另外，在宣布“革新政治，与民更始”的同时，还规定“所有从前行政司法各法令，除与临时政府制抵触或有明令废止者外，均仍其旧”⁽²⁶⁾。

为筹备建设，厘定制度，段祺瑞就职之后，于12月4日下令设立临时法制院，任命姚震为院长。临时法制院由院长、评议、参事组成，内设事务厅及四处两股，负责有关法规命令的拟订，审查条议有关宪政的制度、典章及临时政府特交审议的事项，收受审定有关法制的条陈，以及保存临时政府发布的有关法规性质命令的正本，等等⁽²⁷⁾。

1925年4月7日，段祺瑞召集国务会议，制定《临时参政院条例》，随后颁布《各省区法定团体会长互选参政程序令》，规定了临时参政院的职能及“参政”的选举办法。临时参政院的权限主要有两项：一是议决权，包括省自治促成及国宪实施前规定省自治条例，善后会议及军事、财政两善后委员会决议执行事项，调停各省间及各省内部的纷争，对外宣战媾和及缔结条约，募集内外债及增加租税，等等。一是建议权，将行使上述权限时所议决者，向临时执政建议，经采纳后交主管机关执行⁽²⁸⁾。

段祺瑞就任执政之初所作政治建设，将民国肇建时所设政制中的府、院权力集于执政一身，体现了一定的集权倾向。段在“马”电中表示，自己只是暂时承乏，一旦收束局面的善后会议结束，自己就将“卸责”⁽²⁹⁾。似乎也承认临时执政只是政治上的一种过渡。但就职将近一年，执政集府、院权力于一身的局面仍未改变。这使执政府招致许多批评，褚辅成等在善后会议上甚至提出《修改临时政府制》议案，非常国会亦频繁活动，企图恢复“法统”，给段祺瑞政府造成极大压力。

1925年12月下旬，迫于浙奉战争郭松龄倒戈后国民军控制直隶全省的形势，在社会各界纷纷提出恢复责任内阁的呼声中，为争取冯玉祥的支持，段祺瑞被迫宣布改组政府，修订《中华民国临时政府制》，增设国务院，国务会议改由国务总理主持，国务文书改由国务总理和各部总长副署。12月31日，段任命许世英为国务总理，王正廷为外交总长，陈锦涛为财政总长，贾德耀为陆军总长，杜锡珪为海军总长，寇遐为农商总长，龚心湛为交通总长。国民党人于右任、易培基、马君武分别被任命为内务、司法、教育总长。由于孙中山去世前曾发布国民党人不得出任临时政府职务的命令，于、易、马等人未就职，许世英也不愿就任国务总理，只好由陆军总长贾德耀代理。此外，段祺瑞还指示国宪起草委员会拟订国会组织法、总统选举法和宪法。国会拟采参、众两院制；总统选举法规定以县为基本选区，由省选举会选举总统；宪法亦在国宪委员会三读通过⁽³⁰⁾。

这次改制，恢复了民元以来府、院分立的政制，对于国会政治的价值重新予以承认并作出重建国会、实施宪政的姿态，民国政制史上短暂的没有分权制衡机制、被批评为“狄克推多”的政权形式似乎又出现了为“民主”政制取代的可能。但是，由于这次改制发生在执政府统治已经日暮途穷之时，很大程度上已被执政府当成应付统治危机的手段，而导致危机的内外因素并没有排除。在政权生存已成为问题的情况下，改制措施的命运前途，可想而知。段祺瑞之后主政的颜惠庆、杜锡珪及后续内阁均受直、奉军阀左右，有职无权，且因时值非常，在政治上仍然只能起过渡作用，没有建树。

二　段祺瑞整合北洋体系的努力

直系控制的北京政权倾覆之后，反直三角同盟不复存在。此时国内政治、军事力量形成相对独立的五支：一是以张作霖为首的奉系，二是冯玉祥及其国民军，三是长江一线的旧直系残余，四是滇唐为代表的西南势力，五是孙中山领导的两广革命势力⁽³¹⁾。就相互关系而言，本来奉张、国冯及孙中山领导的两广革命势力系反直战争中获胜的一方，与战败出亡的吴佩孚及其亟欲联络的长江各督处于敌对位置。但是就政治分野及派别的历史渊源而言，奉张、皖段、旧直系以及从旧直系分离出来的冯玉祥及其国民军，均属北洋统系，从这个角度看，他们之间又有着某些共同利益。孙中山领导的广东国民政府以及滇唐、湘赵、粤陈等“联治派”，则属于（或至少是被时人视为）“国民党系”⁽³²⁾。两派相争具有政治上新、旧之争的色彩，但有时出于利益的需要，不仅新、旧内部发生分裂，即新与旧之某一部分亦可能暂时结成同盟，反对共同的政治敌人。这就使得中国政治呈现出极为错综复杂的局面。

段祺瑞就任临时执政之后面临的最大政治难题，是如何实现国家统一。北伐之前，由于国民党人在事实上未能占居政治中心地位，加之民众尊崇正统的心理作祟，北洋势力依然是解决中国政治问题的重心所在。所谓“北洋为世所重，民党为俗所轻”⁽³³⁾，即客观反映了这一政治形势。因而对段祺瑞而言，实现统一的基本前提，就是对早呈四分五裂之像的北洋集团进行整合，使之集于自己麾下，形成一个新的政治共同体和权势中心。这样，占据两广的国民党和僻处西南一隅的唐继尧等将不难对付。

为达到这一目的，段祺瑞作出的第一个表示就是摆脱安福系的政治窠臼，使自己以天下“共主”的身份出而治世。安福、政学两系曾经是段祺瑞重要的政治力量，“段氏入京后，安福系、政学会等〈政团〉人物，集于其左右”⁽³⁴⁾。段祺瑞曾多次电请安福系政治首领王楫唐来京，“倚王为东南锁钥”，并有由王氏组阁之议，后来又任王氏为安徽督办⁽³⁵⁾。以致时论有“段派除以全力占领北京之各部署局所，以期恢复安福全盛之势而外，并无深合于人心之设施”的尖锐批评⁽³⁶⁾。张作霖对此也深为不满。为摆脱政治窘境，段派要人在段就职后不久公开通电，作出取消安福系的表示⁽³⁷⁾。

接着，段祺瑞开始以超党派政治领袖的姿态处理政务。首先是平衡各实力派之间的关系，避免冲突的发生。其中最麻烦的是处理国民军与奉张的关系。国、奉为当时最有实力的两派，均力图左右中央政治，使段深感棘手⁽³⁸⁾。段氏曾向各方作出驻守原防，保土安民的要求。但奉张以齐燮元通电长江各省独立，且需护送倒直一役在江南发难有功的卢永祥南归就任苏皖宣抚使为由，力主沿津浦线南下，驱齐刻不容缓⁽³⁹⁾。虽奉系内部“稳健派”如王之江等持“自重主义”，但“激烈一派”则主张“乘此机会，最少限度，亦须将黄河以北，收归奉天范围之内”⁽⁴⁰⁾。国民军不甘落后，也借机向河南等地扩充势力。迫于压力，段祺瑞同意了奉张等提出的重新划定各方军队驻防区域的要求。其区划大致为：京奉线、奉天廊坊间、津浦全线归奉军守备；京绥线、京汉线、廊坊北京之间，则暂归冯、胡、孙各军驻守⁽⁴¹⁾。这就打乱了段氏最初的设想，为奉军沿津浦线南下山东、安徽、江苏，最终引发新的军事冲突埋下隐患。只因国民军控制着政治中枢北京，且军队数量已大大扩充，国、奉之间的平衡尚暂时维持着⁽⁴²⁾。

在对待吴佩孚及长江各督的问题上，奉张、国冯均主张用武，以便彻底打垮曹、吴⁽⁴³⁾。奉军在吴败退之后，仍不废军事布置，大举入关，即出于这一考虑。冯玉祥甚至悬出赏格，无论军民，凡活捉吴佩孚，赏10万元，击毙赏5万⁽⁴⁴⁾。尽管在对待吴的问题上，奉张与国冯曾有一段时间的“弃嫌结合”⁽⁴⁵⁾，但段祺瑞却有自己的打算。一方面，由于尚未占据稳固地盘的国民军在力量上不足与奄有富庶的东三省作为根据地的奉张长期抗衡，国冯与奉张之间暂时的平衡势必很快被打破。在奉张咄咄逼人的攻势下，冯玉祥被迫三上辞呈，即平衡将打破的最初表征。在这种情况下，段不得不寻求新的政治平衡机制。另一方面，就个人的历史记录而言，冯氏曾数次反戈，在政治上反复无常，他的“拥戴”是否可靠在时人看来也成问题⁽⁴⁶⁾，因而不能不加防范。此外，由于直系将领普遍将己方的失败归咎于冯“背信弃义”，坚持对任何人均可宽恕，唯独不宽恕冯的立场，冯在段氏身边的活动遂成为旧直系及吴佩孚承认中央政府的一大障碍。反过来说，冯提出辞职，也就向吴等提供了拥段的机会⁽⁴⁷⁾。段氏清楚地意识到了这一层，在冯氏数次递交辞呈之后，同意“给假一个月”，之后又尽量避免让冯氏身居要津，从而为接近吴佩孚及长江各督铺平了道路。

段祺瑞对付吴佩孚及长江各督的手法可谓刚柔并济。就职不久，段曾做出“强硬”姿态，令刘镇华、憨玉琨部“以兵逼吴”⁽⁴⁸⁾。与此同时，段又“迭与吴佩孚信使往还”，主动进行联络。吴为保存实力，争取地盘，派代表进京请段将河南军政民政，交其掌管。段虽未应允，但派人向吴表示，“除地位问题外，举凡生命财产自由等，允为充分之保障”，且邀其来京，以面商善后。对于吴之过去，仅责以“拥戴非人”，而未及其他。段祺瑞的软硬两手，使业已穷敝的吴佩孚不能不暂时就范。11月24日，吴复电政府，表示“解决大局办法，当与芝老（段）共趋一致”⁽⁴⁹⁾。而其他直系将领，慑于奉张之威，以为曹、吴虽败，北洋领袖尚有段在，可借以自存，又何必陪曹、吴同归于尽⁽⁵⁰⁾？故苏齐（燮元）、赣蔡（成勋）、闽周（自齐）、浙孙（传芳）、鄂萧（耀南）、鲁郑（士琦）陆续表态拥段。尽管这些表态大多停留在口头上，但也加重了段祺瑞制衡奉张的政治砝码⁽⁵¹⁾。

完成“以直制奉”的部署之后，段亟须对付的是西南实力派及孙中山领导的国民党。西南实力派力量小而分散，滇唐（继尧）、湘赵（恒惕）、粤陈（炯明）在地理上彼此相隔较远，难以在军事行动上相互配合，“会师武汉”之说始终停留在口头上⁽⁵²⁾。孙中山穷于应付商团的敌对行动，且与陈炯明关系紧张，自顾不暇。纯粹从力量上分析，西南实力派受中央重视的程度应稍逊北方实力派。但西南方面注重打政治牌。滇唐、湘赵、粤陈极力鼓吹“联治”，与上海方面的唐绍仪、章太炎等在政治主张上同调⁽⁵³⁾，政治影响力不小。孙中山在反直军事行动中虽作用不大，但毕竟是构成反直三角同盟的一方，加之曾任临时大总统，又有“三民主义”相号召，政治影响力实不在段祺瑞之下。这就使得段祺瑞不能漠视西南实力派尤其是孙中山领导的南方革命势力的存在。

应付西南的功夫是从孙中山及国民党方面做起的。天津会议上，段祺瑞曾表示一切大政方针须待孙中山进京后共同商议决定。后因形势急迫而提前登上临时执政位置，在安排政府各部官员时，段亦充分考虑了孙派代表。在政府新设立的九个部当中，与国民党有直接关系的有唐绍仪、杨庶堪、叶恭绰三人。李烈钧被任命为参谋总长，更是段政府对国民党作出的一种姿态。段氏对孙中山及其领导的国民党实施安抚，乃是出于争取西南实力派支持的考虑。时论曾明确指出：“惟统一西南事，须征中山意见，元帅推重中山以此；在中山未到津前，一切事未能决定，段颇为然。”⁽⁵⁴⁾这一做法的“示范”效果很快显示出来。当孙中山表示出与段“合作”的意向后，西南实力派的表态也都差强人意。孙中山去世后，国民党一度因内部分歧而呈现乱象，内部关系亟须整合，在国内政治中的地位亦因此削弱。段祺瑞遂将重点移至维系与滇唐及四川实力派的关系上。

与平衡各派势力相关的政治举措是大批疆吏的任命。围绕这一问题，各方明争暗斗异常激烈。执政府成立之初，张作霖曾声言，“对于执政府，不荐举奉系一人”。但实际上，其向执政府举荐之奉系官员为数不少⁽⁵⁵⁾。冯玉祥不甘落后，也尽可能地举荐自己的人，主张胡景翼、孙岳等，“必尽先与以好位置”⁽⁵⁶⁾。不过，由于多数省区表示拥戴中央，执政府又颁布了“文武百官照旧供职”的命令⁽⁵⁷⁾，故争夺范围主要集中在原先由直系控制的直隶、江苏、安徽、陕西、甘肃五省。

直隶屏蔽京师，在中国政治中地当冲要，历来都是政治家必争之地。该省在战前系由直系将领王承斌控制。王的督办位置虽系曹、吴安排，但王毕竟与冯玉祥一起发动了北京政变，系推倒曹、吴的有功人员⁽⁵⁸⁾。但直省这样重要的位置，奉张不放心让王继续留任，加之王与冯关系密切，故奉张千方百计进行排挤。王对此不能没有感受，遂以收束军事为名，召集残部，驻扎天津，以谋抗争。正当王氏收编残部时，张作霖以迅雷不及掩耳之势，重兵压境，勒令王部缴械。王不安于位，于11月11日避入日租界，通电辞去本兼各职⁽⁵⁹⁾。

王被迫辞职，对冯是一个明显信号。冯在日记中写道：“因张雨亭将王之军队解散，王即通电辞职。张之背约负友，其端已见，余亦寒心矣。”⁽⁶⁰⁾随后，奉张与国冯为直省督办一职展开了激烈争夺。本来冯玉祥之意，是要让孙岳接替王承斌长直，段似已同意，故有派人向奉张疏通之举⁽⁶¹⁾，但未得奉张方面同意。张作霖最初曾有以张学良督直之议⁽⁶²⁾，后出于与国冯竞争的考虑，又打出“直人治直”的口号，企图以此作掩饰，将奉系骨干、时任奉军陆军第二军军长的李景林安置在直隶督军兼省长的位置⁽⁶³⁾。段不得已而偏袒奉张，使李得补直督缺⁽⁶⁴⁾。好在李与冯关系尚可，而奉张不知，故能接受这一安排。后来郭松林与国民军联合发动反奉战争，李倒向郭、冯一边，其与冯早有接洽，或即原因之一⁽⁶⁵⁾。

安徽省长一职最初蚌埠诸将拟推倪道烺出任，但段不之许，而任命王揖唐担任，并以王兼督办军务善后事宜⁽⁶⁶⁾。段氏此一任命，用意甚深。盖王氏控制皖省军、民两政，可以为段在其家乡植一稳固地盘。且皖省位于苏、鄂之间，于长江统一前途，关系甚大。王与长江各督一向颇有联络，以王长皖，可望在政治上有所建树⁽⁶⁷⁾。这一任命没有遇到多大麻烦。但王任职不到半年即辞职，幸其后任吴炳湘仍属皖系骨干，尚能贯彻段之旨意。

江苏军、民长官的任命相对棘手。先是卢永祥由奉军“护送”，以宣抚使名义南下驱齐，段对卢曾有苏督的任命。但卢表示不要地盘，且发表废督主张，故于苏省督办一职迟迟不就。至于省长一职，奉张早有以郑谦担任之议并征得段同意。嗣因郑一时难以南下，卢之左右遂联络苏绅，主张以卢代理⁽⁶⁸⁾。直至段祺瑞以政府命令，敦促卢氏就职，卢方遵命兼办江苏军务。但在郑谦南下接替韩国钧任江苏省长之后不久，卢又辞去本兼各职。卢被时人视为“军人中之一政治家”，颇具时望，反直战争以来，注重调停奉张与皖段之间的关系，他的引退，使“此后可当疏通执政府与奉天间意见者，不复有其他适当人物”⁽⁶⁹⁾。

8月底，执政府又任命冯玉祥为西北边防督办兼甘肃督办，孙岳为陕西督办，杨宇霆为江苏督办，以填补卢永祥辞职之后形成的空缺，姜登选为安徽督办，以接替前任皖督⁽⁷⁰⁾。加上早些时候作出的张作霖、张作相、吴俊陞等分任督办奉天、吉林、黑龙江军务善后事宜，以及李烈钧长赣、方本仁督赣等决定，段祺瑞初步完成了战后疆吏的人事调整。

段祺瑞对北洋体系“整合”的基本手段，是利用北洋各派系之间的矛盾，促成各派之间形成“均势”，并利用势均力敌造成各派力量之间的制衡，来维持自己的统治。段苦心为冯、张分配地盘，将苏、皖畀张，陕、甘畀冯，目的全在于此。在段的政治棋盘上，不能没有冯，否则无以制张；也不能没有张，否则冯将无法驾驭而对自己构成威胁。但又不能过于接近张、冯，近冯则长江方面将为之却步，如是，则统一将化为泡影；近张则难免为其傀儡，且可能与控制京师的国民军发生对抗，从而祸生肘腋。而长江、西南各方，也都成为砝码，被段氏用来搞政治平衡。段氏为维持各方关系，煞费苦心，但其效果，正如吴虬分析的那样：“俨比老妇分苹果饵，务求燕雀均衡，以免群儿相斗。谁知国库帑藏有限，疆圻究有肥瘠，虽予取予求，不敢瑕疵，而馋吻并张，焉能悉偿其愿？”⁽⁷¹⁾

问题的症结在于，段祺瑞虽然得到多数省区实力派的通电拥戴，组成了形式上的中央政府，但其政治权势的中心地位并未形成。

奉张系反直三角同盟中“执牛耳”一方⁽⁷²⁾，战胜之余，当然不愿听命他人。其表示“拥段”，不过是因为自己在政治上缺乏号召力，推出段氏，既有利于稳定局势，又便于奉方幕后操纵。国民军方面拥段，系感受到奉张的压力所致，联段则可造成国、奉之间的平衡，扩大自己的生存空间。其在联段同时，极力渲染与孙中山及国民党的关系，亦同出一种考虑。长江各督的“拥段”则带有明显的功利色彩。盖长江各督多属直系，曹、吴倒后处于难以自立门户又无所归属的游离状态。吴佩孚在白坚武的策划下，打出“护宪军政府”的旗号，企图将长江各督纠集在一起⁽⁷³⁾。而齐夑元、孙传芳、萧耀南、周荫人等，既不愿降服于奉张，又感到吴佩孚的实力已被抽空，不足依靠。在这种情况下，唯一可以兼顾维持各方关系并能顾全面子的办法就是“拥段”。至于吴佩孚，以直奉交战故，视奉张为“公敌”，复以冯玉祥背叛曹、吴，反目倒戈，视之为“私敌”⁽⁷⁴⁾，因国、奉两大敌对势力的存在，自然以“两害相权取其轻”的考虑待段。对段表示“拥戴”，可以借段之斡旋暂时避开奉张、国冯的军事压力，并借此寻求新的生存空间。

段的尴尬地位，与其手中缺乏实力有关。盖“段在今日，可谓毫无凭藉，其部下只有德州胡翊儒之一旅，兖州吴长植之一旅，为心腹军队”⁽⁷⁵⁾。可以说，蛰居复出的段氏，已近乎“手无寸铁”⁽⁷⁶⁾。奉军将领何柱国说：“段以北洋元老的资格，对于北洋军阀，无论那一个，虽然都吸不住，却都罩得下。”⁽⁷⁷⁾所谓“罩得下”，是说在特殊情况下各方均能接受他；所谓“吸不住”，指自身缺乏实力的段祺瑞，已经不能臂使指应地调度指挥各路人马。在这种情况下，要想段政府成为袁世凯政府那样可以对全部北洋军人发号施令的政治权力中心，几乎不可能。

国内各实力派之间的“均势”被段祺瑞维持了将近一年。在这期间，局部的战争与冲突依然不断。其中包括南下奉军与浙江方面的矛盾，国民军与奉军在京津地区的争夺，河南的胡、憨之争，西南的滇桂战争，等等。虽然这些军事冲突尚未严重到足以动摇执政府统治的地步，其中一些冲突，如河南的胡、憨之争和奉、浙之间形成的紧张局势，经斡旋与调停，也平息下来，但导致国内武装冲突的因素依然存在。尤其是浙、奉矛盾及国民军与奉军的矛盾，稍有处理不慎，就可能牵动全局。段祺瑞为平衡各方关系，绞尽脑汁，但收效甚微。

1925年10月，以孙传芳为总司令的浙、闽、苏、赣、皖五省联军，以“拥段反奉”相号召，不顾段的调停，断然向奉军发起总攻击，浙奉战争爆发。国民军方面以为时机已到，开始与孙传芳密商反奉计划。不久又与奉军第十军军长郭松龄订约，建立反奉同盟，并暗约李景林加盟。奉张为对付国民军，决定暂弃前嫌，与吴佩孚结成直奉联盟。之后各派政治势力怀抱不同目的，彼此大动干戈，战场上的形势变化莫测，政坛局面亦波诡云谲。浙奉战争的爆发，宣告了段祺瑞整合北洋体系努力的失败。建立在各方“均势”之上的执政府的生命，也因这场战争的爆发临近结束。