第六章　北洋政府封建专制统治制度的确立

第一节　熊希龄内阁和正式大总统的选举

一　熊内阁及其大政方针

宋案发生后，在全国舆论的压力下，赵秉钧自5月间就被迫“请假”，国务总理的职务一直由段祺瑞代理（7月中旬由朱启钤暂代过两天）。各部总长也七零八落，除陆军、海军、外交、司法、农林、交通有总长之外，其余各部都以次长代行总长之权，内务为王治馨，教育为董鸿祎，工商为向瑞琨，财政为梁士诒。当时，袁世凯正在全力准备反革命的统一战争，暂时无暇顾及内阁人员的补充问题。7月底至8月初，对南方用兵节节胜利，使调整政府机构成为不可避免的事。对于总理这一重要职位，袁世凯不想让与北洋毫无关系的人担任。他曾想请徐世昌出山，表示“舍徐菊人殆无第二人足以相属”⁽¹⁾，但由于遭到国民党和进步党国会议员的激烈反对，徐不肯从命，只得作罢。最后，他不得已选择了进步党人熊希龄。他表面上说除国民党“捣乱分子”以外，他都愿意“容纳”，“示天下以大公”，骨子里却只着眼于暂时利用。因为对南方的战争尚未结束，正式大总统选举也没有进行，此时取得进步党人的支持，对战胜国民党是非常重要的。

熊希龄（1870—1937），字秉三，原籍江西丰城县，祖辈在湖南世代为官，遂入凤凰籍，故人称熊凤凰。他是进士出身，怀抱经国济世大志，戊戌维新运动时，曾协助湖南巡抚陈宝箴改革封建弊政，参与创办学堂、报纸及学会等维新事业，并担任长沙时务学堂总理，聘请梁启超为学堂中文总教习。戊戌政变发生后，他被革职，“永不叙用，并交地方官严加管束”。至1903年，由湖南巡抚赵尔巽奏准起用，任湘西路师范学堂监督。1905年，他随钦差大臣户部侍郎戴鸿慈和湖南巡抚端方出洋考察政治，游历日、美、英、法、德、俄各国。回国后至辛亥革命前，历任奉天农工商局总办、盐运使、东三省清理财政监理官、兼奉天造币厂总办等官差，有理财能手之称。在此期间，他还多次赴日本考察教育和实业，与梁启超、杨度和徐佛苏等立宪派名流过从甚密，并暗中疏通袁世凯、端方、赵尔巽等大吏为立宪派捐款，还参与创办政闻社等立宪活动。民国成立后，他加入中华民国联合会，后改名统一党，与章太炎、程德全、张謇等皆为理事。1912年4月就任唐绍仪内阁财政总长，7月14日解职。同年12月12日，袁世凯任命他为热河都统，次年2月赴承德上任，曾筹划热河建省及整修前清避暑山庄等事务，同年5月被推为进步党名誉理事。他支持袁世凯，反对国民党。7月初，当江西准备起兵抵抗北洋军时，他曾以热河都统名义通电全国说：“尚望参众两院破除党见，电责叛军首领迅速解兵，听候裁判”，否则“愿与副总统及各都督共击之”⁽²⁾。至7月31日，袁世凯正式任命他为国务总理。

与前几届内阁一样，熊内阁组阁过程中也遇到了一些困难，但这次困难不是来自国会，而是来自袁世凯。熊希龄在7月初得到组阁的消息后，感到非常意外，7月18日上辞呈说：“自揣能力，与现在之暴烈分子（指以孙中山为首的革命派）、腐败官僚两派绝不相容”，所以总理一职“万难从命”⁽³⁾。袁复电不允，并命他速来北京“计议大局”。7月20日熊希龄入京，与袁面谈，并与进步党领导人筹商进退。进步党领袖梁启超认为组阁是扩张党势的大好时机，并极力怂恿熊希龄就任，而且表示自己愿意入阁担任财政总长，给以实际支持。进步党人的愿望自然与袁世凯的本意不相符合。熊希龄一到北京，袁就把一张总长的名单交给他：外交孙宝琦，财政周自齐，交通杨士琦，内务朱启钤，陆军段祺瑞，海军刘冠雄，重要的部都由北洋派占据，剩下农商、司法和教育三个部让熊希龄物色人选。一年前，袁用这三个闲曹牢笼占据南方数省的同盟会，而今用来给势力远逊于同盟会的进步党，在他看来，代价已经相当高了。所以，他对熊希龄以梁启超为财政总长的要求始终不肯答应。8月26日熊就职，28日赴参众两院发表施政演说，但内阁人选仍未完全确定。一直拖到9月初，袁才同意采取折衷的办法，由熊希龄自兼财政总长，而将周自齐调交通总长，梁启超改任司法总长，汪大燮为教育总长，张謇为农商总长。9月11日，各国务员经国会通过，并由袁世凯任命。至此，民国以来的第三届内阁才正式组成。阁员九人中，进步党四人，其余五人都是北洋派。熊内阁是北洋派和进步党的联合内阁。由于梁启超、汪大燮和熊希龄都是社会名流，张謇是全国闻名的实业家兼教育家，于是这个内阁就被人称为“第一流人才内阁”。

“第一流人才内阁”的成立，是进步党人的黄金时代。鉴于赵秉钧内阁应办之事都由总统包揽，“国务院不过盖章、副署之机械而已”⁽⁴⁾，熊希龄一上台就表示要实行责任内阁制，“与总统府划清权限”，并“勉成责任内阁人员，当不顾利害，积极负责任”⁽⁵⁾。梁启超也想一显身手，为内阁起草了《政府大政方针宣言》，经国务会议通过。熊率领全体国务员出席国会，郑重宣布大政方针，此后并在全国各大报纸刊布。这是以往历届内阁所应该做而没有做的，所以熊内阁给不少人以政象一新的观感。

内阁宣言书，洋洋万言，对外交、军政、财政、实业、交通、司法、教育各项大政都有论及。叙论一段说，民国“破坏之时告终，建设之时方始”，“然希龄等今日不敢语于建设，但有竭其绵薄，以立建设之基础，为愿已足”。试图把国家引向建设，这是宣言书的根本点。在外交方面，宣言书表示抱“开诚布公以敦睦谊”和“审时相机以结悬案”两大方针，“求外交上不复有重大问题发生，乃得集全力以整顿内治”。他们认为，内治根本在于财政。民国两年来“中央既一无所入，惟仰给外债以度岁，地方则又思分中央所借外债之余沥以自活，循此不变，债债相引，其势将举全国所入尽充外债利息。如此，则破产之祸岂俟数年后哉”？因此，必须大力整顿财政，而整顿之道，则从治标治本两方面着手。治标之策为政府严格控制预算，量入为出，以便达到“实际上收支适合”和“勿以外债充经常费”。治本之策有三点：一为改正税制。“就现行诸税择其中最繁苛厉民者裁汰之”，余则加以改良整顿，同时“略参以国家社会主义，添设新税，求国家增加收入，而民亦间接受其利”。计划采用的税目有田赋、盐课、契税、宅地税、印花税、出产及销场税、烟税、酒税、矿业税、一部分营业税、一部分所得税、遗产税、通行税、银行兑换券发行税；此外还有验契税、官发证婚书费等。二为整理金融，统一货币，暂照旧习惯用银本位，将来实行金本位。三为改良国库。关于军政，他们计划练兵五十万，“其性质大别分为两种：甲种用陆军编制法，以军长、师长统之，分驻要塞边防，纯由中央节制调遣者；乙种用警备队编制法，归各地方行政长官节制调遣，分配各州县从事捕盗，诘奸，以补行政警察、司法警察所不及者”。他们还认为：“中国产业幼稚，故宜采保护主义”，又由于“资本缺乏，故又宜采开放主义”，“斟酌两者之间，则须就各种产业之性质以为衡，若棉若铁若丝若茶若糖，其最宜保护者也；若普通之矿业，其最宜开放者也。外商投资于我境内所生之利，彼得其三四，而我恒得其六七，故政府愿与国民共欢迎之”。

对于私人工商业，他们也拟加以提倡奖励。宣言说：“官办事业择其性质最宜者乃行开办，其他皆委诸民，不垄断以与争利，但尽其指导奖劝之责而已。”不仅要重视工商业，还要“辟垦荒地，改良农业”，“一面设法普及农业银行，一面以国力兴修水利”。

除以上所谓“谋自立以渐进于富强”的政策外，在宣言书里还大讲改革弊政，如励行军政民政分治，取消行省制，改为道、县两级制，实行减政主义，推行官吏考试制度。此外还准备整饬纲纪，齐肃民俗，提倡教育，奖励工商诸学，增进国民智能，等等⁽⁶⁾。

熊希龄一再强调法制建设的重要性。他上任伊始，在国会发表演说时就表示：“鄙人之政见，可以简单言之者，则使中华民国为法制国是也。”“谓中国人无共和国程度，鄙人绝不敢言。欲使中华民国巩固，非造成法制国不可。”⁽⁷⁾在大政方针宣言书里，他又说：“今之稍知治体者，咸以养成法治国家为要图。”而养成法治国家的办法，非守法之观念普及于社会不可。使人人知法律之可恃，油然生信仰之心，“则自懔然而莫之犯也，故立宪国必以司法独立为第一要件”。针对以往“法规之不适”和“法官之乏才”的弊端，他提出“宜参酌法理与习惯，制定最适合于我国之法律，使法庭有所遵据”，同时“严定法官考试、甄别、惩戒诸法，以杜滥竽，而肃官纪”。法官的选择任命，比其他官吏要更加严格⁽⁸⁾。

应该说，熊内阁宣布的大政方针，从主观上讲，并不完全是徒托空言，借以愚弄人民。虽然这个方针有明显的半殖民地半封建的色彩，如军队“皆以维持国内秩序为职志”，“以收锄暴遏乱之效”；在教育方面，以“孔教为风化之本”；对外未敢涉及不平等条约的问题，等等。但从总体来看，宣言在经济上提出了一整套发展资本主义的政策，在政治上，主旨在于贯彻法治精神，不失为是一个建设资产阶级共和国的纲领。熊希龄、梁启超、张謇等人的确也想循此方针，有一番作为。但是，这与袁世凯北洋集团的真实意图相抵触。袁的政策是扩张官僚资本主义经济势力和建立封建独裁统治。所以，大政方针作为“抽象的计划”，袁世凯甚为“嘉许”，对于责任内阁也表示“绝不掣肘”⁽⁹⁾，但一旦见诸实行，则阻力横生，以致流弊百出，面目全非。所谓“第一流人才”“心力虽坚，而能力不足”，他们想做的事既不能做，他们能做的事，就只有助纣为虐了。

二　袁世凯攫取正式大总统的职位

国会成立以后，即着手制定宪法和选举正式大总统。但这两项工作谁先谁后，却发生争执。袁世凯深知总统非他莫属，所以极力主张先选总统。他说没有正式大总统，列强不承认，民国随时有被瓜分或清帝复辟的危险。北洋派和一部分进步党国会议员都附和他的主张。持先制定宪法说者，多为国民党议员。他们说：总统的地位和权力都根据宪法产生，只有依宪法选举总统，才能使民国走上法制的轨道，否则本末倒置，必为舆论所不容。进步党本来意见不一致，于1913年6月15日开会讨论时局时，梁启超发表政见说：“对于总统问题，主张仍推袁世凯”；“对于宪法问题则主张先定宪法，后选总统”⁽¹⁰⁾。经会议表决，大都赞成以梁氏意见作为该党的主张。由于进步党人和国民党人的看法趋于一致，国会于6月底议决先制定宪法，并按《国会组织法》第二十条的规定，由参众两院分别互选出三十人，组成宪法起草委员会，立即赶制宪法。

7月初，参众两院分别选举宪法起草委员，各党派竞争颇为激烈，都希望多得名额，以便对宪法起草有较多的发言权。选举结果，参议院在国民党籍的有：汤漪、蒋举清、杨永泰、高家骥、段世垣、金永昌、向乃祺、张我华、王鑫润、宋渊源、吕志伊、金兆棪、蒋曾燠、朱兆莘、王用宾、赵世钰、石德纯、金鼎勋；在进步党籍的有：丁世峄、蓝公武、解树强、陈铭鉴、陈善、王赓、陆宗舆、曹汝霖、王家襄；在共和党籍有：钱应铭、车林桑都布、阿穆尔灵圭。众议院在国民党籍有：张耀曾、杨铭源、谷钟秀、孙润宇、刘恩格、褚辅成、孙钟、李芳、伍朝枢、史泽咸、易宗夔、陈景南、彭允彝、李肇甫、徐秀钧；在进步党籍有：刘崇佑、李国珍、汪荣宝、汪彭年、王印川、张国溶、王敬芳、孟森、李庆芳（后来加入公民党）；在共和党籍有：黄云鹏、何雯、黄璋、王绍鏖、吴宗慈；超然派有夏同龢。此外，参众两院又各选出候补委员十五人。

当时有一些议员同时参加两党，又不时变动，因此对议员的党籍进行精确统计颇不容易。从上述正式委员来看，国民党员三十三人，占多数；其次为进步党员十八人；共和党员八人，居第三位。国民党和共和党的大多数都主张监督袁政府，是政府的反对派，所以宪法起草委员会的组成，使袁政府北洋派深感不安。

7月12日，宪法起草委员会在众议院会堂举行成立会。在15日召开的第二次会议上，通过了《宪法起草委员会规则》，规定“非有委员三分之二出席不得开议”，“决议以委员总额半数之一致通过之”，“非国会议员禁止旁听”等。19日，会议决定组织理事会，并选举汤漪⁽¹¹⁾为委员长，蒋举清、杨铭源、王家襄⁽¹²⁾、黄云鹏、夏同龢、杨永泰等六人为理事，并选定天坛祈年殿为会所，从第四次会议起即在天坛召开，所以他们制定的宪法就称为“天坛宪法草案”。

正当宪法起草委员会赶制宪法时，二次革命爆发，政局突变。国民党籍议员素有激烈派与稳健派之分。以参议院议长张继为首的一些激烈派，敏锐地感到在袁世凯的暴力面前，国会、宪法不足恃，在北京难以容身，遂相率南下，参与举兵讨袁。但仍有一些激烈派议员和稳健派一起留在北京，准备在国会弹劾袁世凯，幻想“以法律倒袁”。袁世凯视激烈派为附乱分子，为配合对南方用兵，他下令在北京实行戒严，借此对国会施加压力。“北京军警联合会”到处散发传单，诬称国会“结党逞凶”，“阴谋倾覆政府”，并威胁道：“倘仍怙恶不悛，甘为民贼，当与全国共弃之。”⁽¹³⁾同时，袁世凯对国民党籍议员公然实行镇压。7月23日下令逮捕冯自由等人。8月1日，伍持汉在天津被捕，罪名是“勾结乱党，谋叛民国”，于19日惨遭杀害⁽¹⁴⁾，为民国以来议员为国流血的第一人。8月4日，居正、胡秉柯、杨士杰、田桐、白逾桓、刘英等以所谓“犯内乱罪”被通缉。宪法起草委员徐秀钧在北京突然被捕，被解往江西九江，9月1日遇难⁽¹⁵⁾。8月27日，褚辅成、张我华、刘恩格、赵世钰、朱念祖、常恒芳、丁象谦、高荫藻等八人同时被捕，其中前四人为宪法起草委员⁽¹⁶⁾。

当时，国民党本部由留在北京的稳健派议员吴景濂、王正廷、张耀曾、谷钟秀、李肇甫、汤漪等人负责维持。由于袁世凯的血腥手段，国民党人大起恐慌，其议员纷纷逃出北京，国会有瓦解的趋势。梁启超忙上书袁氏，要求发布“尊重国会”令，并速发议员薪俸，以安国民党籍议员之心，勿使离散，以便乘时“使内阁通过，宪法制定，总统选出”。他同时派人劝说国民党籍议员：“苟非有附逆实据，政府必不妄逮捕，脱有误捕，本党任为保结。”⁽¹⁷⁾袁世凯使用恐怖手段对付议员，本来是想迫使他们屈服，以便利用他们选自己做大总统，因此对于梁氏的建议表示赞赏。他不仅公开发布保护国会和议员的命令，而且对稳健派的国民党人故示“宽大”，将二次革命的责任完全推到孙中山、黄兴及起义各省国民党领导人的身上。7月31日，袁命令军警传询国民党本部负责人吴景濂等，勒令表明态度：“如果不预逆谋，应限于三日之内自行宣布”，并将黄兴、陈其美、李烈钧、陈炯明、柏文蔚等一律除名，“政府自当照常保护”；如“以政党名义为内乱机关”，必按法惩办⁽¹⁸⁾。吴景濂、王正廷等即召集国民党人商议，决定“遵政府命令办理”，以保全国民党⁽¹⁹⁾。因此，当南方国民党人浴血奋战之时，北京的国民党人仍然照常活动，议员照常出席国会。

为了攫取正式大总统的职位，8月间袁世凯指使一些议员，接连向国会提出先选举总统案，同时策动黎元洪领衔，联合直、鲁、豫、黑、陕、甘、浙、川、黔、滇、桂、闽及新疆等十四省都督致电国会，要求速选总统。8月30日，黎元洪又电催梁启超和汤化龙，说只有先选总统，“方足以定人心，固国本”⁽²⁰⁾。在内外压力之下，进步党人首先变了腔调，赞同先选总统，并派刘崇佑、黄群等为代表，与国民党人张耀曾、谷钟秀等一再协商，终于取得一致意见。国会于9月5日顺利地通过了选举总统案。

国民党之所以同意先选总统，主要是因为二次革命迅速失败，党员为避祸苟全，纷纷脱党。有的还特别声明虽曾入党，“足也未至党门一步”⁽²¹⁾，以示清白。有的转入以前从国民党分化出来的小派别，如景耀月和孙毓筠的政友会，刘揆一的相友会，夏同龢的超然社等。有的则投入进步党。因此，国民党一蹶不振，留在国民党内的人，也不敢倡言“法律倒袁”了。许多人还误认袁世凯的最大野心只是在于取得正式大总统。既然无人能和他竞争，不如趁早称他的心愿；否则他如解散国会，则政治上失去一个活动场地，制宪工作也会中断。他们没有料到，对野心家的迁就，很快便带来严重的灾难。

袁世凯对国会活动的干预和压迫，引起许多议员的不满，原来进步党和国民党势不两立的形势，反而日趋和缓。两党议员遇事经常协商，国民党人支持熊希龄组阁，两党一致反对徐世昌出任阁揆，所以熊希龄内阁在国会能以绝对多数票顺利通过。袁世凯恐两党接近不利于己，便指使梁士诒出面另组御用党。梁士诒收买一些平素与他接近的小派别，其中包括山西李庆芳为首的同志会，广东司徒颖组织的潜社及集益社的一部分人等，于9月7日凑成公民党。该党以梁士诒为党魁，以叶恭绰为副，主要骨干有李庆芳、梅光远、权量、陆梦熊。由于交通系官僚纷纷加入，财力雄厚，一时气势颇盛。他们发表宣言说：“本党以国家权力实行统一，增进人民福利”，关键是要“选举正式大总统”，否则不仅“无论何种政策皆难设法”，而且国家将有“至大危险”⁽²²⁾。他们又通电各省都督，请一致拥护袁世凯为正式大总统，黎元洪为副总统。由此可见，公民党完全是袁氏为攫取正式大总统的桂冠而纠集起来的一帮打手，无任何政党精神可言。

有公民党鼓噪，国会果然加快了步伐。9月12日，国会决议由宪法起草委员会于五天之内制定出总统选举法，循各国通例，以宪法会议名义公布。19日，宪法起草委员会将总统选举法起草完毕，10月4日国会讨论通过，咨送袁世凯，并于政府公报上发表。

国会于10月6日召开总统选举会，王家襄为主席。这一天，袁世凯仍放心不下，命令京师警察厅和拱卫军联合派出军警“保卫”国会。此外，拱卫军司令李进才和后路统领刘金标改穿便服，率便衣军警千余人，自称“公民团”，将国会团团围住，除参观的外国人外，所有入场的人只准进，不准出。王家襄也宣布，议员不得自由离去。此前，在进步党的一次集会上，已一致通过以袁世凯为总统候选人。唯一有可能与袁竞争的黎元洪，又多次表示他绝对无意担任总统之职。因此，进步党人大都不怀疑袁世凯将顺利当选，但袁氏这套包围国会的把戏，实在使他们感到难堪。国民党人更是满面愁容。会场气氛一开始就十分沉闷、紧张。

根据《总统选举法》规定：大总统应由国会议员组成选举会选举。选举会的法定人数由议员总人数的三分之二构成，通过无记名投票选举。候选人必须获得总票数的四分之三的绝对多数，才能当选。如投票两轮尚无人当选，则进行第三轮投票。第三轮投票时候选人只限于第二轮投票中领先的两人，并以过半数即可当选。当天到会议员共七百五十九人。第一轮投票，袁世凯得四百七十一票，黎元洪得一百五十四票，其余的选票中伍廷芳得三十三票，段祺瑞得十六票，孙中山得十三票，康有为得十一票，还有几个名人各得数票。因为没有人达到法定的当选票数，袁世凯尚缺九十九票，只好进行第二轮投票。第二轮投票的议员共七百四十五人，结果袁世凯得四百九十七票，离当选仍差六十三票。时已过午，有些议员要求回家吃饭，“公民团”把住前后门，并大声叫喊：“今天不选出我们中意的大总统，就休想出院！”议员见公民团虽外穿便衣，但军裤、皮靴和短枪赫然可见，知形势严重，叫苦不迭，便放弃了消极抵制的意图。在第三轮就袁世凯和黎元洪二人决选时，袁世凯以五百零七票当选。“公民团”完成任务，“始高呼大总统万岁，振旅而返”。这时已是晚上9点。议员们饥肠辘辘，仓皇归去。

第二天，国会选举副总统。七百一十九名议员出席，黎元洪以六百一十票的多数当选。但黎元洪不愿到北京就职，仍留在湖北继续当都督。至当年12月袁世凯派段祺瑞到武昌促黎北上，黎才不得不离鄂进京。

对袁世凯唆使军警强迫国会选他做正式大总统，全国人民普遍不满。上海、天津等地报纸揭露了选举的情况和军警的不法行为。为了压制人民的不满情绪，国务院通电各省说：“此次选举并无军警干涉情事，倘敢捏造蜚言，严惩不贷。”⁽²³⁾

10月10日，北京庆祝中华民国开国两周年和正式大总统就职典礼。袁世凯本应赴国会宣誓就职，为防不测，改在清宫太和殿举行。这里原是皇帝举行登极大典的地方，殿内划为东西南北四片，北面正中设就职台（即前清皇帝登极的宝座）。文武官员立于东侧，西侧为各国公使、前清皇室代表、蒙古地区代表及记者，南面居中为国会议员。议员所以得此位置，是参议院议长王家襄争来的。先是，大典预演之际，本定议员立于两侧。王家襄说：“民国以民为主，总统就职原系向全国国民代表议长和议员宣誓，议长、议员的席位应设在北面向南居中处，听取总统矢誓，万不可侧居客席，贻讥世界，此事必须持重审慎。”袁世凯则坚持他非坐北朝南不可。经过一番争论，才折衷决定将议员侧立改为中立。上午10时，赞礼官宣布总统将至，全殿鸦雀无声，这时戴金线军盔、着蓝制服、佩带军刀的武士三百二十人雄赳赳地整队进入大殿，分两排站在东西两席前，形成警戒甬道。接着，侍从文官梁士诒、夏寿田和侍从武官荫昌、唐在礼，分别乘四人抬彩轿四座进殿。最后袁世凯乘八人抬大彩轿进殿。他身穿钴蓝色大元帅服，金线装饰甚多。下彩轿后，由四侍从官簇拥登就职台。少顷，赞礼官赞礼。袁世凯按《总统选举法》规定宣读誓词：“余誓以至诚，谨守宪法，执行中华民国大总统之职务。”紧接着宣读宣言书，略称：“余不才，忝居政界数十年，向持稳健主义”，“而不取急进”，“但知救国救民，成败利钝不敢知，劳逸毁誉不敢计，是以勉就兹职”。对于国家建设，他强调以道德为体，法律为用；道德范围广大，“约言之，则忠信笃敬而已”。他要求“全国人民注意实业，以期利用厚生，根本自固”。他认为中国实业不发达的原因，一在教育幼稚，一在资本缺少，因此要“输入文明教育”，“输入外国资本，以振兴本国实业”。最后他表示：“中华民国者，四万万人之中华民国也。兄弟睦，则家之福，全国之人同心同德，则国必兴。余以此祝我中华民国焉。”⁽²⁴⁾

当天下午3时，由一群文武官吏前呼后拥，袁世凯乘二人肩舆登天安门，举行阅兵式。段祺瑞、王士珍、荫昌、段芝贵、唐在礼等五人陪同检阅。接受检阅的队伍包括拱卫军、京卫队等共两万余人。袁世凯还颁发各种勋章，给“有功民国”的人物授勋。功劳簿上名列首位的是前清内务府总管世续和太保徐世昌，两人都获勋一位，以此表明民国总统的地位，不是从革命党手中夺取的，而是由清室禅让的。京官总长、次长以上和各省都督、民政长多得勋二位或三位。当晚，袁世凯在总统府大张宴席，款待驻近畿北洋军官，营长以上均出席，以段祺瑞、段芝贵为首共数百人。同时，由外交总长孙宝琦邀请达官贵人和外国公使及夫人，在石大人胡同外交部迎宾楼举办盛大晚会。人人穿晚礼服，男女翩翩起舞，至夜半尽兴始散。

对于北洋派和进步党人来说，1913年10月10日确实是“双喜日”⁽²⁵⁾。当时参加庆祝典礼的记者黄远庸亦无限感慨地写道：“中华民国已由筚路蓝缕之时期，入于重熙累洽之时期，此后庄严民国之现象亦当若此耳。”⁽²⁶⁾

三　列强承认北洋政府

民国元年，南京临时政府曾多次要求帝国主义列强承认，列强均置之不理。袁世凯担任临时大总统后，临时政府北迁。东交民巷外交使团虽然和北京临时政府频繁往来，“暗示承认”，但始终不肯呈递国书，给予公开承认。北京政府得不到列强承认，在袁世凯看来是了不得的事情。为了取得“明示承认”，他派人与列强驻京公使屡次谈判，不仅表示承认前清所签订的一切不平等条约继续有效，对于日、俄、英三国还不惜让予新的权益作为交换条件。

列强暂不承认北京政府的原因很复杂，各个国家的想法也不一样，但绝不像它们所标榜的所谓“不干涉中国内政”，更不意味拒绝支持袁世凯，善后大借款就是最有力的说明。一般来说，它们拒绝承认的共同原因，是要袁世凯对列强在华的权益不仅要作出口头保障，而且还要表明他具有履行“各项国际义务的意志和能力”⁽²⁷⁾。早在1912年2月21日袁世凯刚刚当选临时大总统时，日本政府就照会欧美列强，建议对承认民国问题采取一致行动，并应以保障前清各项条约、外人在华享有一切权力、特权及豁免权等，作为承认的先决条件⁽²⁸⁾。英、俄、法、德、美各国对日本建议的原则都表示赞成。英文《京津泰晤士报》还发表题为《承认民国与中央权力》的社论，露骨地表示：“对于正式承认问题，应视其权力能否强迫各省继续奉行前清所订条约，然后再行提议。”⁽²⁹⁾

至1913年春，由于中国国会即将正式组成，列强之间再次磋商承认问题。此前，美国在同意日本提出的列强行动一致原则时，曾附有声明：“此种行动不致对于承认中国新政府引起不必须之延缓为限。”民国建立后，美国国内舆论主张立即承认，国会在1913年1月2日就通过了承认中华民国的决议案。但美国政府为了维护列强对华一致的原则，决定从缓承认。1913年3月，美国新总统威尔逊就职后，于4月2日通知其他列强，说明一旦中国国会开幕，美国即行承认。美国驻华代办威廉斯认为：承认将在全国起稳定作用，增加老百姓对共和国的尊重，还可以使袁政府的反对派丧失信誉。对美国的做法，其他列强多不表赞同，日本反对尤甚。4月4日，日本驻美大使对美国国务卿表示：由于“宋案”发生，中国南北双方将起重大纷争，全国再度陷入混乱，此时“若遽然承认北京政府，即等于援助袁世凯与南方孙、黄等人作对。倘若造成如此结果，不仅为各国着想有欠妥善，即为中国本身着想，恐亦难以谓为得宜”⁽³⁰⁾。美国政府认为日本政府所谈的情况“含有某种偏见”⁽³¹⁾，乃单独行动，于5月2日送达威尔逊致袁世凯国书。同时送达国书的还有墨西哥和古巴。巴西和秘鲁则已于4月9日承认，为最早承认民国的国家。

同年秋，袁世凯镇压了二次革命，将南方各省置于北洋势力的控制之下，列强认为他已经具有了强迫各省继续奉行不平等条约的能力，承认问题便提到日程上来。经过多次秘密的和公开的交涉，袁政府和列强终于达成了协议。依照列强的旨意，袁世凯在10月10日就任大总统的宣言中特别声明：“所有前清政府及中华民国临时政府与外国政府所订条约、协约、公约，必须恪守。前政府与外国公司、人民间所订之正当契约，亦当恪守。又各处外国人民在中国按国际契约及国内法律并各项成案成例，已享之权利并特权、豁免各事，亦切实承认，以联交谊，而保和平。”⁽³²⁾袁氏的声明底稿早已于10月2日送北京外交使团，并经他们认可。同时各国公使据此底稿都向本国政府请示了承认问题。因此，袁世凯一当选总统，日、英、俄、德等国都立即表示承认，并致贺电⁽³³⁾。列强驻华外交官于10月10日参加袁氏就职典礼，亲自听到他的保证，“无不为之欣然”⁽³⁴⁾。

必须说明的是，除维护列强在华的条约权益外，日、俄、英三国还分别以承认问题要挟袁政府，进一步扩张侵略势力。

日本帝国主义对任何可能在华扩张其势力的机会从不放过。1913年8月5日和11日，山东兖州和湖北汉口先后发生日本军官被拘留事件。9月1日，张勋的辫军攻占南京时，有日侨三人被杀。这一连串的事件，被日本帝国主义分子利用，大肆渲染，叫喊对华采取强硬态度。日本驻北京公使山座园次郎按其政府训令，于9月11日向袁政府外交部提出“抗议”和赔偿要求，并表示如不尽快满足要求，将影响承认问题。山座提出的要求如下：

关于兖州事件的三条：一、事件直接负责人罢官；二、武卫前军指挥官前往日军司令部谢罪；三、由中国政府行文向日本政府致歉。关于汉口事件的四条：一、中国政府应严惩此事件发生时在场的指挥官和士兵，并由日本军官观刑；二、革斥事件之军队长官；三、由其师长赴日本领事馆谢罪；四、由中国政府向日本政府表明歉意。关于南京事件的六条：一、犯事兵卒及其直接指挥官应处以死刑或严刑，并由日本驻南京领事馆官员观刑；二、直属长官应严加戒饬；三、江苏都督应赴日本领事馆谢罪，并予以撤职；四、日方之死伤损失由中国政府如数赔偿；五、犯事之中国军队应至日本领事馆门前行举枪礼，以表谢罪之意；六、中国政府应派代表向日本政府谢罪。

接到日本的要求后，袁政府一方面害怕日本支持南方反袁力量，一方面急切希望得到日本承认，以稳定反动统治，遂于9月15日除拒绝立即撤换张勋外，满足了日本的全部要求。

更为重要的是，日本在8月间还以承认问题挟制袁政府，勒索满蒙地区铁路建筑权。经过多次交涉，10月5日遂有中日关于满蒙五路借款预约换文。该项换文是秘密的，经孙宝琦、曹汝霖签发。通过该项换文，日本取得三条铁路的借款权，即四平至洮南府，开源至海龙城，长春至洮南府；还取得关于洮南府至承德，吉林至海龙城两条铁路的借款优先权。由此，日本侵略势力由南满扩张到热河一带。日本控制五路的目的，不单纯为了经济掠夺，主要是为其进一步扩张军事侵略作准备。这实际上是第三次日俄密约的具体实施。

沙皇俄国乘承认民国之机，蓄意扩张它在蒙古地区的侵略权益，“不看到蒙古问题的解决，将不会予以承认”⁽³⁵⁾。经过长期交涉，袁政府终于屈服于俄国的压力，互换了《中俄声明文件》，实际上满足了它的无理要求。英国也以承认问题为筹码，迫使袁政府派代表参加由它控制的西姆拉会议，企图通过改订新约，进一步染指西藏地区。

帝国主义列强虽然承认了民国政府，但其在华外交使团和袁政府的外国顾问，大都认为中国不可能建成真正的共和国，中国必须由袁世凯这样的“强人”来进行统治，才能免于混乱。上海英文《字林西报》于袁世凯就任正式大总统的次日发表社论说：“中国长期生活在旧制度下，现在需要有一个强有力的政府和固定的领袖。列强支持明智的官方。”袁世凯的政治顾问莫理循⁽³⁶⁾虽然主张有限的代议制政体，但他认为袁世凯的专制统治对中国是十分必要的。法律顾问古德诺⁽³⁷⁾则认定中国人没有从事政治活动的能力，几千年来中国传统的君主制行之有效，中国在改革政体和制定法律时，如若借鉴西方国家，德皇威廉二世所制定的宪法和法律是最有价值的。另一法律顾问有贺长雄⁽³⁸⁾认为“中华民国并非纯由民意成立，实系清帝让与统治权而成”，因此中国应有合乎国情的独特立法。他说：议会政体对中国是不理想的，中国应把君主制和共和制融合在一起，只有如此“才能保持秩序和进步”，才能“使新旧两种势力谐调”。1913年他出版了《观奕闲评》一书，极力鼓吹修改《临时约法》，以扩张总统权力。他说，中国若采用美国式的共和政体，一定会造成“南北分裂，土崩瓦解”，若采用“法国式议院共和政体，对富国强兵诸事殊多窒碍”；惟有由大总统决定政治方针，不问何党派，只要“有愿依此方针行其政治者则举之组织国务院”，才能致富强。正是在这些顾问的帮助之下，袁世凯一当上正式大总统，就肆意破坏幼稚的民主共和制度，并迅速地建立起封建独裁统治。