第三节 中国放松利率管制的特点

一、从表象看，放松利率管制具有典型的渐进式特征

毫无疑问，中国放开利率管制的过程具有典型的渐进式放开利率管制的特征。一是时间较长。如果从改革初期允许利率浮动算起，放开利率管制已有30多年的时间；如果从1993年我国明确提出利率市场化改革的基本设想算起，利率市场化已有20多年时间；即使从1996年放开银行间市场同业拆借利率算起，放开利率管制也已走过19年历程。在国际上，即使与其他渐进式放开利率管制的国家相比，我国也属于历时较长的。

二是按照一定的顺序放开利率管制。渐进式利率改革一般都按一定的顺序进行，但各国选择的顺序并不相同。美国是先大额、后小额，先非银行同业、后扩展至全面放开；日本是先国债、后其他品种，先银行同业、后银行与客户，先长期利率、后短期利率，先大额交易、后小额交易；韩国是先放开非银行金融机构的利率、后放开银行利率，先放开贷款利率、后放开存款利率。我国采取了先放开货币市场利率和债券市场利率，再逐步推进存、贷款利率的市场化改革总体思路；存、贷款利率市场化按照“先外币、后本币；先贷款、后存款；先长期、大额，后短期、小额”的顺序进行（见表1-3）。

二、从深层次看，放松利率管制过程折射出中国式改革特征

（一）改革具有渐进性与配套性

中国在经济改革之初，并没有一个整体的改革蓝图。对于中国经济体制改革的目标模式，起初也不是十分清晰的。邓小平将中国的改革过程形象地比喻为“摸着石头过河”，既反映了中国经济体制改革在步骤和推进方式上，走的是一条循序渐进的道路，也反映了最终转向什么样的经济体制，需要在实践中逐渐摸索。

渐进式改革的路径决定了中国改革先易后难的特点。经济体制的不同组成部分之间存在一定的主次关系，每个组成部分的存在条件不尽相同，改革的成本和收益也不相同。因此，改革往往从最容易突破和成本最小的部分入手。

渐进式改革的另一个重要特征就是增量改革，即对存量部分保持以前的利益格局和配置机制不变，但对新增资源却采用新形成的市场机制进行配置。新的市场经济体制比重随着改革和发展而不断提高，最后达到以市场机制占主导地位。

然而，经济体制的各个组成部分之间存在密不可分的关系和内在的逻辑联系，改革必定是牵一发而动全身。因此，渐进式改革即使是按一定次序进行的，经济体制改革也必须是配套的，是系统性的体制转变。这意味着，一个方面的改革，往往需要其他方面的改革相配合，同时也会促进其他方面的改革。

渐进式的改革还是一个不断完善的过程。受其他方面体制条件的制约，某个方面或几个方面的改革往往不可能一下子达到理想状态，或者当时已达到所认可的理想状态，但随着深化改革和不断发展，又逐渐呈现出不理想状态。例如，我国微观单位的改革最早启动，农村实行了联产承包制，城市也进行了国企改革。但时至今日，如何完善农民的产权和经营权仍然是需要改革的重点问题，国有企业改革也始终是改革的重点和关键。因此，各方面的改革是一个动态发展、不断优化的过程。

基于以上整体改革的逻辑，利率市场化改革作为整个改革大系统中的一个子系统，是与其他改革联系起来通盘考虑的。由于利率改革牵扯到方方面面的利益，并且风险很大，因此必须是其他方面较容易推行、风险较小的改革进行到一定程度后，再进行利率改革；也必须是其他方面的改革进行了一定程度、利率市场化的条件基本具备后，才进行利率市场化改革。同时，由于利率市场化改革本身就是一个系统工程，因此，利率市场化改革本身也是按先易后难、先增量后存量的步骤逐渐展开的。例如，先放开货币市场利率和债券市场利率、外币利率这些相对影响较小的利率品种，然后再放开人民币存贷款利率；先加强金融市场的基础建设，俟条件成熟再放松利率管制。当作为利率市场化基础的其他方面的改革推进较快时，利率市场化进程也较快，而当其他方面的改革延宕时，利率市场化改革也会放缓。当然，对条件是否成熟的判断、是否推进利率市场化的决策过程，也会影响到利率市场化的进程。

（二）放开利率管制与金融发展同步进行

与发达经济体或部分新兴经济体在一个较为成熟的金融体系中放开利率管制不同，中国放开利率管制的过程是与金融体系的建立和发展同步进行的。与前苏联和东欧国家在放开利率管制后再发展金融体系不同，我国是在金融发展的过程中根据需要和客观情况来放开利率管制的。

1.存贷款利率市场化是随着我国银行业的改革发展而推进的

计划经济时期我国基本上只有中国人民银行一家金融机构。经济领域的改革催生了金融领域的改革与发展。1979年2月，为适应农村经济体制改革，支持农村经济发展，我国恢复了中国农业银行，中国人民银行的农村金融业务全部移交中国农业银行经营。为适应对外开放和对外经济往来的要求，1979年3月，专营外汇业务的中国银行也从人民银行中分设出来，完全独立经营。1979年，中国人民建设银行也从财政部分设出来，1983年进一步明确建设银行是经济实体，是全国性的金融机构，除仍执行拨款任务之外，可大量开展一般银行业务。1984年1月，成立中国工商银行，承办人民银行原来办理的全部工商信贷业务和城镇储蓄业务，人民银行自此专门行使中央银行职能。1986年交通银行又重新组建，随后又成立了10余家股份制商业银行，建立了包括信用合作社、保险公司、信托投资公司、证券公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、投资基金等在内的诸多非银行金融机构，同时引进大批外国金融机构。1994年，为了解决专业银行既实行企业经营又承担国家政策性任务的矛盾，先后成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行。自此，围绕中央银行，形成了一个由政策性银行、商业银行、非银行金融机构组成的既有分工又有竞争的金融组织体系。

在金融机构“从一到多”的裂变中，我国银行业商业化经营的理念逐步确立，因此逐步探索扩大银行利率定价自主权。而随着商业银行改革与发展的不断推进，我国银行存贷款利率市场化改革也随之向前发展。纵观我国金融发展的历程，存贷款利率市场化与商业银行的发展紧密相联：有了商业银行，才有利率的市场化；商业银行发展得好，利率市场化才能较快推进；商业银行发展得不好，风险较大，利率市场化就难以推进或者出现波折。

2.利率市场化在金融市场“从无到有”的发展中率先取得突破

1984年后，经济体制改革的全面展开和深入进行为金融市场的产生创造了条件，各种形式的市场融资活动开始出现萌芽和迅速发展。一是商业信用的逐步扩大与规范化促进了票据承兑贴现市场的形成。1984年2月，中国人民银行逐步在全国开展票据承兑贴现业务，从而初步形成了票据承兑贴现市场。二是1985年实行“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的信贷管理体制后，专业银行之间可以相互拆借资金，调剂资金余缺。1986年后，随着各类金融机构的发展，同业拆借的范围更加扩大。到1987年底，除个别地区外，全国主要城市和地区都开放和建立了无形或有形的同业拆借市场。1990年3月，中国人民银行颁布《同业拆借管理试行办法》，规范了同业拆借业务和拆借资金比例要求。三是外汇市场伴随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大而产生。1985年12月，深圳特区设立了全国第一个外汇调剂中心，正式开办外汇调剂业务。1988年，各省、自治区、直辖市、经济特区都设立了外汇调剂中心，外汇参与者范围进一步放宽，同时放开了外汇调剂价格，取消了调剂最高限制，允许外汇调剂价格随供求状况而浮动。1988年9月，上海市在原有外汇调剂市场的基础上实行外汇公开交易，并在随后的几年里逐步成立了多家外汇调剂公开市场。四是从1981年开始，政府开始利用国家信用发行国库券。到1984年，人们已普遍持有国库券，并已存在流通转让的要求。1991年，跨地区、有组织的规范化国债交易起步，同年，财政部和中国人民银行启动了国债回购业务试点。五是伴随着企业所有制改革的进行，资本市场和新型金融中介也逐步引入。从1984年开始，兴起了企业采取发行股票、债券方式向社会直接筹资的热潮，从而出现了发行市场。1990年12月19日上海证券交易所成立，1991年7月30日深圳证券交易所成立。这两个交易所的成立，标志着中国股票交易逐渐步入规范的发展阶段。伴随着资本市场交易机制的建立，作为资本市场主要中介机构的证券公司和证券投资基金也相继建立。

由于在以银行为主的金融结构下，金融市场的利率市场化不会对金融体系的稳定造成根本性影响，也不会对企业融资成本造成太大影响，因此我国采取了率先在金融市场推进利率市场化的策略。同时，我国在银行间市场建设过程中始终坚持制度先行的理念，为相关金融产品平稳实现利率市场化营造了有利的制度环境。

3.利率市场化是在货币化程度加深和金融产品不断丰富的过程中推进的

随着现代金融体系架构的逐步形成，社会资金的配置格局发生了根本改变，财政在资金配置中的比重迅速下降，而金融在资金配置中占据了主导地位。与此同时，经济货币化程度迅速提高。1978—1992年，广义货币增长了约19倍，同期国内生产总值增长了约7倍；“广义货币与真实GNP之比从0.32稳步上升到1.0以上，反映了体制改革的货币化效应”（易纲，2008）。在金融成为经济的血液后，如何更好地决定和调节金融资源的流向，就成为自然需要面对的一个问题，因此利率市场化改革应运而生。

在我国货币化发展的过程中，金融产品也日益多样化，除了现金和银行存款外，债券、股票、基金、期货、保险等各种金融工具大量涌现。债券托管数量从1997年的43只增加到2014年的4857只，托管金额从4780.8亿元增加到28.73万亿元，分别增长了112倍和59.1倍。股市市值从1993年的3474.3亿元增加到2014年的37.3万亿元，股票成交数量从226.21亿股增加到73754.61亿股，成交金额从3697.95亿元增加到74.4万亿元，分别增长了106.2倍、325倍和200.2倍。公募基金净值从1998年的107.6亿元增加到2014年的45353.6亿元，增长了420.5倍。期货成交量从1993年的890.7万手增加到2014年的25.1亿手，成交额从5522亿元增加到292万亿元，分别增长了280.3倍和527.8倍。保费收入从1993年的499.6亿元增加到2014年的20234.8亿元，增长了39.5倍。银行理财产品余额从2007年末的5300亿元增加到2014年6月末的12.65万亿元，增长了22.9倍。金融产品多样化程度的不断提高，使得僵化的管制利率不仅难以适应对多样化的金融产品进行与其风险程度相匹配的合理定价的需要，更容易产生较大的价格扭曲，因而利率市场化也成为必然的选择（见图1-1）。

（三）市场推动与政府主导共同发挥作用

中国每一次放松利率的过程，都是市场与政府共同作用的结果。改革之初，在企业和金融机构的产权制度改革逐步推进、金融市场逐步形成的情况下，资金配置中市场因素的引入就成为必然选择。党中央、国务院及时总结改革的经验教训，制定改革纲领。1993年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《国务院关于金融体制改革的决定》提出了利率市场化改革的基本设想。在这两个决定的指导下，中国的利率市场化改革正式启动。

进入21世纪后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善、经济金融逐步发展以及加入世界贸易组织后金融对外开放扩大，国内证券、基金和保险业发展较快，新的金融工具不断涌现，外资银行进入带来竞争压力，进一步推进利率市场化成为大势所趋。2002年，党的十六大报告重申，“稳步推进利率市场化改革，优化金融资源配置”。2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步指出：“稳步推进利率市场化，建立健全由市场供求决定的利率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具引导市场利率。”党中央、国务院的一系列重要决定为利率市场化指明了方向，利率市场化改革的总体思路也确立下来。利率市场化改革稳步推进，2004年利率市场化改革迈出重要步伐，实现了“贷款利率管下限、存款利率管上限”的阶段性目标。

近些年来，随着银行理财、信托和互联网金融等金融创新和金融脱媒的迅猛发展，以及经济增长和经济结构的阶段性转换，中国经济和金融市场体系面貌已经发生根本性的变化。提高利率市场化程度成为市场主体的内在要求和实际行动，市场自发式的利率市场化行为方兴未艾。顺应市场发展的内在要求，2012年以后存贷款利率市场化改革进一步推进，贷款利率管制全面放开，存款利率上限管制逐步放松。适应中国经济和金融发展转型的需要，党的十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，将过去一直奉行的“稳步推进利率市场化”原则，进一步明确为“加快推进利率市场化”的改革要求。在此要求下，我国利率市场化改革又进入了一个新阶段。2014年至2015年，存款利率上限连续扩大，到2015年10月，存款利率上限放开，至此，我国的利率管制基本取消。

（四）重视改革、发展与稳定三者的关系

正如前文在总结利率市场化的国际经验时所指出的，利率市场化改革是一柄“双刃剑”，既可以促进资源配置效率提高，也可能导致经济金融波动，因此需要在收益与风险之间进行权衡。我国作为一个转轨国家，各方面的制度环境和市场条件都在改革和发展之中，在此过程中利率市场化的风险可能比那些本来就是成熟市场经济体制的国家更大。因此，在推进利率市场化改革时尽量稳妥、尽量减少风险就成为自然的选择。另外，作为一个发展中国家，经济金融发展对我国具有尤其重要的意义，我国往往强调发展是第一位的。因此，利率市场化改革作为我国经济金融改革的重要组成部分，需要把握好改革的目的、方向和节奏，处理好与经济发展、金融稳定的关系，确保利率市场化的顺利推进。在我国，改革、发展与稳定之间存在统一关系：改革是为了持续的发展和长久的稳定；没有发展，就难以坚定改革的信心；没有稳定，改革就不具备牢固的基础。但在一定时期内，处理改革、发展与稳定的关系时，有时也可能做不到三者兼顾。如有时可能过多考虑风险或考虑发展的意见占了上风，因此改革措施的推出不够及时；有时推出的改革措施也可能与设想不一致，引起了一定程度的混乱。如20世纪80年代，稍微放开利率管制，部分地区的商业银行就进行“利率大战”。但是渐进式改革中的“试错”和“纠偏”机制，以及协调推进改革的思维，使我国总体上较好地处理了改革、发展和稳定的关系。尤其重要的是，我国非常注意改革与调控的有效配合，无论是在2004年存贷款利率市场化改革之时，还是在2012年以来进一步推进存贷款利率市场化改革的过程中，都寓改革于调控之中，结合货币政策调整需要和市场风险可承受状况推进利率市场化改革，从而使改革、发展与稳定的目标更好得到兼顾。