总论
政府购买公共服务是当今世界各国为了提高公共服务质量、提升行政效率、降低行政成本的改革措施之一。它的产生发展深受政府职能转变、公共服务市场化以及行政管理契约化的影响。
一、影响公共服务供给方式的因素
自从国家产生以来，人类历史上出现了多种类型的政府。单从市场经济类型的角度分析，就有多种类型的政府。迄今为止，人类社会共出现了四种类型的市场经济，即自由市场经济、政府干预的市场经济、福利国家的市场经济、社会主义市场经济，与其相对应的政府类型则有无为型政府、管理型政府、福利型政府、服务型政府。无为型政府强调政府的“守夜人”角色；管理型政府干预经济发展；福利型政府的职责是为国民提供社会福利；服务型政府以政府在经济、社会中承担的服务者角色为特征。[2]因此，界定的标准不同政府类型也不同，但不管是哪种类型的政府都与社会政治经济状况关系密切，二者间存在“适应—不适应—适应”的动态关系，即每一种类型政府的产生初期总会与当时的社会政治经济状况相适应；但这种适应关系并非是恒定的，它是个动态的过程，且在一定阶段时二者会发生矛盾和冲突，当这种矛盾和冲突不可调和时，就会产生新类型的政府，这就是政府类型周而复始的交替发展过程。
在政府类型周而复始的交替发展过程中，决定政府与社会政治经济状况是否相适应的要素很多，其中关键要素之一是政府的职能。也就是说，要看政府履行的职能是否满足当时的社会政治经济状况的需要。如果政府履行的职能能满足当时的社会政治经济状况需要，则此时的政府是适应型政府，是有利于社会发展和有生命力的政府；如果政府履行的职能不能适应当时的社会政治经济状况，则此类型政府将会阻碍社会的发展，属于淘汰型政府。
政府职能又是个历史范畴和动态的过程，受不同历史条件和国家理论的影响，其内涵、外延和表现形式不同。自由放任时代，人们普遍认为政府的职能愈少愈好，政府的职能受到限制；全面干预时代，政府的职能得到扩张，政府开始全面干预经济和社会生活；新公共管理时代，政府职能的发展方向既不是限制也不是扩张而是回归理性、回归公共服务的提供，即要求“政府掌舵不划桨”，要建立以管理主义理论为指导，以企业家政府为模式，以改善公共服务为目标，建立有限、廉价、高效的政府，从而创造了政府职能向市场化回归和向社会分权的模式。[3]
不过总的来说，从量上看，政府履行的职能经历了由少到多再到少的过程；从行政权力介入的角度看，行政权力对政府履行职能的干预经历了由弱到强再到弱的过程，即“少介入—全面介入—适度介入”或“自由放任—全面干预—服务社会”的过程。在政府职能调整转变的过程中，除了维护国家安全和社会秩序的职能没有太大变化外，政府主要职能中的管制职能和公共服务职能发生较大变化，二者呈现反比关系，即前者不断减弱而后者不断增强。这种变化是政府职能现代化和科学化的体现，也是现代政府的重要特征和现代行政的必然要求。政府管制职能的减弱是政府为了提升治理效率和呼应市场需要；政府公共服务职能的强化则是政府适应社会政治经济发展状况和回应民众的需要，确保政府治理的合法性和正当性。
因此，在某种意义上，现代政府就是提供公共服务的有效组织。一个负责任的政府必然是能够有效地回应公众诉求、提供量足质优公共服务的政府。实践也证明，市场越发达，经济越进步，政治越民主，要求政府提供优质公共服务的愿望也就越热切。能否提供有效的公共服务已成为政府是否有效履职的基本依据。政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明其价值与合法性。[4]
政府能否有效提供公共服务不仅决定政府履行公共服务职能的成效，而且还影响政权的稳定性。因此，各国都重视公共服务供给工作，只是由于各国的政府类型不同，政府在公共服务供给过程中的角色地位和自主权大小有所不同。不同类型的政府，其行为的主动性不同，对社会政治经济生活的介入和干预程度不一，体现在行政决策和具体行政行为的自主权和决定权也不同。主动性较强的政府，政府行为中自主权较大；主动性较弱的政府，其在具体行政行为中自主权较小。在公共服务供给中，政府自主权的大小问题主要体现在政府在公共服务供给方式、供给内容、供给程序等方面有多大的自主权和决定权。
为了提高公共服务供给的有效性，各国一般都会赋予政府相当的自主权。这不仅是公共服务供给的实践需要，也是政府治理理论影响的结果，比如“社会契约论”就是对其较有影响的理论之一。基于“政治契约”，政府在提供公共服务上有其责任的不可转移性，但政府在具体的公共服务提供程序和生产方式上有其自主权。在保证让纳税人和权力委托者满意的前提下，政府有权决定由谁来提供、如何提供等。需要强调的是，“政治契约”是政府赖以存在的法理基础，是政府合法性来源的基本政治前提，因此，二次委托中转移出去的只是政府职能的履行方式，而不是政府的公共责任，政府在任何时候都不能借二次委托中订立的“经济契约”转移或推卸提供公共服务的责任。[5]
政府在公共服务供给方式上拥有的自主权决定了公共服务供给方式的多样性，因为各国政府可以根据自主权的大小来决定应采取的供给方式。从公共服务供给的发展进程看，公共服务供给出现过不同类型的方式。传统财政联邦主义强调通过对公共产品和服务的供给及其相应的财政来源在各级政府间的合理划分来实现；市场维护性联邦主义通过构造好的政府治理结构，以便在实现公共产品和服务的同时，也为市场的效率提供良好的政治支持系统。而新公共管理理论则在批判传统公共行政的基础上，强调区分公共服务的供应和生产，主张在公共服务中引入市场机制，提出公共服务供给的多中心体制。[6]根据公共服务提供者和使用者的互动情况，人们将公共服务供给方式分为：以提供者（政府）为中心的供给方式、以消费者实际感受为中心的供给方式以及以提供者和使用者间合理互动为中心的方式。[7]基于供给主体及其运行机理的不同，公共服务供给可划分为政府供给、市场供给和志愿供给三种方式。[8]从公共服务的供给角度进行划分，公共服务供给的实现形式有政府供给、市场供给和社会供给三种类型。[9]因受到的理论和文化的影响不同，公共服务供给又可分为以英国为代表的“公平福利型”的公共服务模式，以美国为代表的以市场为主导、以竞争为核心的公共服务模式和以新加坡为代表的以政府为主导“政社合作”型公共服务模式。[10]
上述公共服务供给方式的划分，虽然在一定程度上刻画了不同供给方式的概念性特征，但并未揭示之所以会出现不同类型供给方式的原因。公共服务供给方式的多样性，除了存在政府职能范围不同和政府在公共服务供给中自主权大小差异的原因外，还有一个重要的原因，即市场在公共服务供给中发挥的作用不同。一般而言，行政干预较少的政府，如服务型政府，会更多强调市场对于公共服务供给的配置作用，突出供给的普遍性和效率；相反，行政干预较多的政府，如管理型政府、福利型政府，则强调行政权力在公共服务供给中的主导作用，政府基本上包揽了公共服务的供给。
从各国政府购买公共服务的实践来看，在公共服务供给中，市场配置的作用逐渐取代行政权力的主导作用已经成为趋势。市场之所以能取代行政权力在公共服务供给中的主导作用，其关键在于市场能够更科学地配置公共服务各主体的权利义务。而要科学地配置公共服务各主体的权利义务就离不开各种契约，因此，契约作为一种十分有效的方式就自然而然地进入政府治理和公共服务供给体系。
二、公共服务供给方式的选择
以市场化为导向的机制变迁实际上是在政府权威制度安排和市场交换制度安排之间的重新选择。[11]治理正在越来越多地通过协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行。这一治理活动甚至包括了像强制性管制这种传统的以权威为基础的活动。[12]这意味着，政府治理已经从通过政府机构来行使政府权力的治理转向了合约契约治理，即“传统的权力—服从模式的行政管理逐步演变为协商—合作模式的公共治理”[13]。在新的政府治理模式下，公共服务供给也从行政式供给转变为市场契约式供给。因此，市场契约式供给替代行政式供给是政府治理方式转变的体现，也是公共服务供给方式转变的必然选择。
行政式供给是指以政府作为公共服务的主要供给主体，强调政府在供给中的主导作用和垄断地位而忽视市场配置作用的公共服务供给机制。行政式供给具有以下特点：一是公共服务的生产和提供主要由政府承担，政府是主要的供给主体；二是公共服务供给的内容、数量等主要由政府自上而下地确定；三是公共服务供给的费用主要由财政资金统一支付；四是理论上，全体民众平等享受公共服务；五是政府兼具公共服务提供主体和监督主体的角色。
行政式供给在特殊的历史时期发挥了积极的作用，但是随着社会的发展，这种秉持一元供给而忽视多元主体供给，强化垄断供给而排斥市场配置作用的供给机制，其劣势也逐渐显现。
首先，供非所需。随着社会的发展和民众生活水平的提高，民众对公共服务有着更加多层次、多样性的需求，但是，在政府作为主要供给主体的行政式供给却无法满足民众的迫切需要。在行政式供给制度下，政府提供的公共服务往往品种单一、质量低下且数量不足；政府没有提供民众需要的公共服务，却提供了民众不需要或者当前不需要的公共服务。这种公共服务供给不仅不能实现政府供给公共服务的目标，而且还极大地浪费财政资金和公共资源。政府作为主要提供主体的供给机制是导致供非所需的主要原因。因为在没有其他供给主体参与的情况下，仅凭没有竞争压力的政府是无法满足民众多层次、多样性的公共服务需求的。
其次，供给效率低下。行政式供给中政府作为主要合法供给主体，几乎垄断了公共服务的供给。公共服务供给中的垄断既是卖方垄断（垄断主体为卖方的垄断）、政府垄断（垄断主体为政府的垄断），又是生产垄断（政府独家生产）、销售垄断（此时是把税收看成是纳税人用来购买政府供给的产品之费用）和一定程度上的价格垄断（政府要生产由纳税人亲自或者委托立法机构决定的一定数量的公共服务，这样似乎价格是受到控制的。然而，由于纳税人或立法机构无从准确地知晓供给的公共服务之真实生产成本，所以这种控制的有效性大为下降，政府就可以在一定程度上实现价格垄断）。[14]垄断供给让政府失去基于市场竞争要求而形成的外在压力和改善政府内部管理的内在驱动力。因此，公共服务供给中政府的成本意识低、时效意识差，提供公共服务成本要比市场提供的成本高，很多公共服务在民众急需时没有到位，时过境迁时方才到位，极大影响供给效率和效益。
再次，不能体现公平公正的供给价值。理论上讲，基于政府职能公共性的特征，政府应保证全体民众平等地享受公共服务。但在行政式供给制度下，实际并非如此，地域之间、城乡之间、不同群体之间享受的公共服务存在差异和不平等。这是由于：一方面，政府并非完全超脱的利益主体，而是有着自身利益诉求，且其工作人员受到的约束要比受到市场机制约束的非政府工作人员少，更容易利用供给机会谋取私人利益，因而，政府在提供公共服务时存在较大人为操纵的可能性。另一方面，受到国家财政政策的影响，不同地区公共服务的供给状况也有很大的差异。以城乡差异为例，我国城乡之间在公共服务供给上一直存在较大的差异，城市居民享有的公共服务要远远高于农村，特别是在医疗、卫生和教育等领域更是如此。
最后，救济机制不健全。行政式供给中，政府既是公共服务提供者又是公共服务监督者，既是“掌舵者”又是“划桨者”，既是“运动员”又是“裁判员”。在这种供给机制下，政府不适当的行为往往得不到应有的监督；民众的合理诉求也得不到有效的回应。这种机制容易让政府偏离工作宗旨，使提供公共服务由政府的责任转变为政府对公众的关心或者施舍；公共服务不是由政府主动提供，而是由公众乞求而得。[15]因此，在公共服务供给过程中出现“门难进、脸难看、事难办”的现象和政府怠于提供公共服务或者提供的公共服务质次价高也就不足为奇了。
市场契约式供给是指在公共服务供给中打破政府供给的垄断地位，发挥市场配置作用，引入竞争机制，将政府的部分公共服务供给职能通过平等地订立契约的方式让政府以外的其他组织或个人来承担，政府只负责监督契约履行，并以财政资金支付费用的供给模式。
市场契约式供给之所以能被当今各国选为公共服务的主要供给方式，究其原因主要有以下几点。
首先，契约的自身价值和属性。公共服务供给作为政府的重要职能，选择合适的供给方式是政府职责所需。契约作为一种十分有效的治理工具为当今各国政府普遍采用，自然也适合公共服务供给。社会契约论用社会契约说明国家的产生，认为国家是人民之间订立契约的结果。国家既然起源于契约，那同样也可以用契约进行管理，进而将契约引入政府管理活动中。[16]契约为普通大众所熟悉，所以用其作为制度构建工具易被理解接受。契约现象成为人们日常生活中一种最普遍、最基本的现象，它不仅成为构建新型社会关系和社会组织的一种可供借用的理论资源，而且使人们的思想发生了新的“模式化”，为人们普遍接受以契约解说各种关系，包括国家，创造了一个社会接受的条件。[17]契约具有世俗特性，它隐含了平等、自由、功利和理性的原则。以契约作为一种构建组织秩序的方式，与中世纪秩序组织的神权色彩以及以命令为特征的社会和权力组成方式是根本不同的。因此，契约模式有可能作为一种新的基本模式被用来构建国家和社会。[18]契约的这些价值和作用正是公共服务供给应遵循的价值和应发挥的作用，二者具有高度的契合性。这也让公共服务供给以行政命令为中心转向以市场为中心提供了可能，并且也得到各国公共服务供给具体实践的佐证。默里·亨特在《英国的宪政与政府契约化》中指出，契约取代了作为管制典范的命令与控制。[19]
其次，市场契约式供给还具有符合公共服务供给要求的制度优势，既能发挥政府的主导优势和市场交换优势，又能克服“政府失灵”和“市场失灵”。本质上讲，市场契约式供给是政府角色的转化，并非是政府供给职能的弱化；是政府公共服务提供方式的市场化，而非政府责任的市场化。政府作为供给主体的地位没有改变，改变的只是供给方式和监督管理的方式，即从公共服务供给的生产者、提供者合一的角色改变为公共服务提供者，而生产职能则由非政府主体履行。在以市场化、民营化改革为重要特征的新公共管理运动中，政府兼具双重角色：一方面，在公共服务的提供上，它是“一次契约”即政治契约的受托方，扮演着唯一责任人的角色；另一方面，它是“二次契约”的委托方，此时对应的身份则是中间委托人的角色。从公共服务市场化的内涵来看，其实质就是通过政府和私营、第三部门角色的重新安排以及它们之间功能的互补，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，在公共服务的供给中引入竞争机制，打破政府的垄断地位，克服市场与政府的双重失灵，使政府从公共服务的“直接提供者”变为“促进者”和“发包人”。[20]这种供给方式能够克服“政府失灵”和“市场失灵”带来的弊端，即克服政府公共服务供给的垄断性、僵硬性和市场公共服务供给的随意性、盲目性；同时，兼具政府主导供给和市场供给的优势，即公共服务供给既有政府主导的宏观规划优势又有市场供给个性化、效益最大化的优点。
市场契约式供给虽然使政府直接生产的公共服务减少，但政府供给能力却没有减弱。这是由于市场契约式供给具有提供更多符合民众需要的公共服务的优势，具体如下。
（1）提升供给能力。如前文所述，行政式供给中政府是公共服务主要提供主体，而政府提供的公共服务往往不能满足民众多样性需求。供给主体多元化的市场契约式供给刚好能弥补行政式供给的不足，使提供的公共服务多样化成为可能。
一是市场契约式供给提高了政府公共服务供给的宏观规划能力。由政府生产提供公共服务并非一无是处，权威性、计划性和对民众的普遍情怀是其优势。只是在行政式供给中，政府既要负责具体公共服务的生产又要履行公共服务的宏观规划职能，反而使其权威性、计划性和对民众的普遍情怀的优势得不到充分的发挥。市场契约式供给把政府公共服务的生产和提供的职能分开，使政府从具体的公共服务生产中解放出来，从而提高了政府供给公共服务的宏观规划能力。由于没有了生产公共服务的繁杂事务干扰，政府工作人员有更多时间去调研了解民众所需公共服务类型、数量以及解决公共服务供给过程中存在的问题。经过充分调研制定出的供给规划会更科学，更能符合民众所需，同时，避免发生不必要的供给问题。
二是市场契约式供给能充分发挥多元供给主体的优势。在行政式供给中，虽然政府供给作为主体的优势得到发挥，但是政府外的其他主体的优势并没有得到发挥。市场契约式供给中的多元主体参与机制，恰好能弥补行政式供给生产主体的不足。市场契约式供给中，各种营利性组织、非营利性组织和自然人都有可能成为公共服务的生产主体。每一生产主体都有其自身的优势，如技术优势、管理优势、人才优势、地理位置等天然优势。不管哪一种优势，对于公共服务供给来说都是非常有意义的。通过发挥不同主体间的优势，不仅能提高公共服务的供给能力，而且通过相互借鉴学习也能提高整个国家公共服务的供给能力。
三是市场契约式供给凝聚了民众的智慧。在行政式供给中，公共服务供给主要由政府统一规划并实施，因此，政府提供公共服务时更多的是出于自身需要出发，而不是民众的实际需要。因此，这种自上而下的供给机制就容易忽略民众的感受，因为民众感受的好坏对政府制定和执行供给规划不会产生根本性的影响。正是由于民众在供给中的地位可有可无，也在一定程度上影响了民众参与公共服务供给的积极性。市场契约式供给则重视民众的参与热情，重视民众的呼声和需求，因此，会采取各种有效措施来提高民众参与公共服务供给的积极性。通过民众的参与，不仅能了解到民众对公共服务的实际需求、提供方式和改进措施的意见和建议，而且也能达到公共服务供给的过程就是汇聚民智、凝聚民心、聚集共识的过程，也是提高民众主人翁意识，使其积极参与国家事务管理的过程的目的。
（2）提升了供给效率。打破垄断供给，确立市场对公共资源的配置作用是市场契约式供给的本质特征。市场对公共服务供给的最大意义在于能极大调动各方面积极性，提升供给效率。
一是市场的配置作用促使各供给主体树立成本意识。以最少的投入获得最大的回报是经济学的要求，也是公共服务供给的要求。公共服务供给使用的是财政资金，而追求投入产出最大化也是财政资金使用的要求之一，特别是在财政资金比较紧张的西方“福利国家”，如何提高财政资金的使用效率更是急迫的政府使命。因此，提高财政资金的使用效率也是公共服务供给的制度追求。要提高财政资金使用效率必须要有成本意识，即要穷尽一切手段来降低供给成本，即获得一定单位的公共服务所支付的财政资金应最少。成本意识在行政式供给机制中是很难做到的，而只有在各供给主体都有各自利益的市场契约式供给中才能实现。这是因为行政式供给重点关注的是政策效益而非经济效益；相反，市场契约式供给则既重视政策效益又注重各供给主体的经济效益。各供给主体一旦没有经济利益的驱使就会失去参与供给的内在动力，也就不会有成本意识。市场契约式供给注重经济效益，从而提高各供给主体的成本意识和财政资金的使用效率。
二是市场的配置作用明确了供给目标。市场契约式供给深受新公共管理理论的影响，主张引入市场竞争机制，以管理企业的方法为参照，以市场为导向，实行供给机制的市场化运作。在公共服务供给中，以市场为导向的本质是以民众需求为导向；以民众需求为导向就要求供给的公共服务要以民众的需求和满意作为供给的目标宗旨，而要满足民众的需求则必须提高供给效率，及时提供足量优质的公共服务。
三是市场的配置作用实现了绩效目标。市场机制的优势在于它能实行过程控制，实现绩效目标。公共服务供给绩效目标表现为购买政策目标的兑现和购买公共服务的实现。购买政策目标能否兑现关键看购买公共服务能否实现，也就是说，购买到预期的公共服务也就实现了购买的政策目标。要达到公共服务绩效目标，各供给主体就必须根据市场需要，积极改进工作措施，提高管理水平。市场契约式供给强调市场机制的配置作用，为各供给主体提高供给效率，实现绩效目标提供了可能。如果各供给主体不能实现绩效目标，那么就不能获得相应的报酬，而供给主体失去经济效益就有可能面临失去竞争力，甚至倒闭的风险。因此，实现绩效目标是各供给主体的应然追求。当然，供给绩效目标的实现，也能进一步提升供给效率。
（3）提升了供给满意度。提供公共服务既是政府的基本职能，又是检验政府执政根基是否牢固的试金石。政府提供的公共服务让民众满意了才能实现政府治理的目标，否则，政府就有被推翻的风险。因此，20世纪60年代至70年代，各国政府纷纷实行以契约式供给为主要内容的公共服务供给改革，并以提高公共服务的供给水平作为巩固政权的重要治理模式。行政式供给下的公共服务供给往往是价高质次、缺斤少两，深为民众诟病。市场契约式供给能够提升供给能力和供给效率，提供民众所需的公共服务，继而达到提高民众对公共服务的满意度，实现政权稳固的目标。市场契约式供给鼓励多元主体积极参与供给和竞争，有利于提高供给的透明度，有利于抑制供给中的腐败行为，有利于进一步提高民众对公共服务供给的满意度。
市场契约式供给虽有诸多的优点，但是，其并非是十全十美、无懈可击的供给模式。它也有自身的不足，比如契约执行中易变样以及实施过程产生的交易成本等问题。在很大程度上契约只是确立了一个治理结构，它的效力取决于履行契约的具体条件。契约实施过程中存在的交易费用，会使契约的履行存在诸多不确定性因素的影响，降低了契约的治理效果；在公共服务契约的履行过程中，同样面临由交易费用因素引发的不确定因素。契约提供模式并不必然解决传统供给模式所存在的问题，反而可能破坏传统提供模式中潜在的制度理性，提高公共服务的成本。[21]同理，市场虽然能有效地配置资源，但是也存在盲目性，造成公共服务供给的失败，因此，在市场契约式供给中除了要充分发挥其制度优势外，也要注意克服其带来的不足。
三、市场契约式供给的发展
当前，虽然市场契约式供给在许多国家如火如荼地进行，但是，各国由于国情不同，呈现出不同的提法和表现形式。市场契约式供给主要有“政府购买公共服务”“公共服务合同外包”“公共服务民营化”“公共服务市场化”等提法。尽管关于市场契约式供给的提法有许多种，但只有“政府购买公共服务”的提法才契合市场契约式供给的内涵。政府购买公共服务具体形式有政府间协议、合同购买、特许经营、直接补贴和凭单制等。虽然政府购买公共服务具体形式不同，但都内含市场契约机理和价值，外现“合同”或“协议”的形式。
在我国，对于市场契约式供给也有不同的提法，政府文件和法律规章使用“政府向社会力量购买服务”，但学术界大多使用“政府购买公共服务”。虽然二者提法不同，但其运行机理是一致的，都是以契约为工具，以市场为纽带，充分发挥政府和市场优势的公共服务供给方式。政府向社会力量购买公共服务机制的导入，就是在社会公共服务领域以市场契约和法律关系置换了原有的政治权力关系，使得市场契约和相关法律规则成为其间的联系纽带，使得国家与社会、政府与公民之间在公共服务供给和消费方面建构起基于市场规则理性的契约和责任关系。[22]二者也都是由政府权威管制向以政府为主导多元主体参与的治理模式转变的结果。公共服务购买要求政府突破这种由上至下的权力关系，建立与市场、社会的平等协作关系。与此相应，政府的治理模式也由政府内部单一的权威治理，转变为纵向的权威治理与横向的协议治理相互交叉的治理模式。在横向协议治理层面，政府部门与服务承包方通过协商、谈判共同制定规则，分别履行合约规定之义务；在纵向权威治理层面，政府部门制定规则，进行相应的行政控制，实现政府部门在公共领域的社会责任。[23]
中华人民共和国成立以来，我国公共服务供给经历两个时期，即改革开放前计划经济时期和社会主义市场经济时期。计划经济时期的供给模式是与我国当时高度集中的计划经济体制相适应，政府垄断社会资源，统一提供公共服务。这种供给模式在当时国家财力薄弱、物资匮乏的特定历史条件下，集中国家全部资源确保了重点公共服务的提供，但是，也造成了我国公共服务供给效率低下、人浮于事、财政负担沉重的问题。
改革开放以来，我国实行社会主义市场经济，与此相适应，政府职能也做调整，从全能型、统治型政府向有限型、服务型政府转变，政府管制职能大幅削弱而服务职能不断加强。2002年，党的十六大报告将政府职能定位为：经济调节、市场监管、公共服务、社会管理。2007年，党的十七大报告提出了“加快行政体制改革，建设服务型政府”的改革目标。2012年，党的十八大明确提出要改进政府提供公共服务方式，更多利用社会力量，加大政府购买公共服务的力度。2013年7月31日，李克强总理主持国务院常务会议，专题研究政府购买工作。同年9月，国务院办公厅以国办发〔2013〕96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确了政府购买公共服务的指导思想、基本原则、目标任务、总体要求等，正式确立了政府购买公共服务制度。党的十八届三中全会进一步明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托的形式向社会购买。2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局联合制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《办法》），第一次以规章的形式确认政府购买公共服务，并对政府购买的各项制度做了具体规定。这一系列政策和规定的出台，充分表明了我国公共服务供给已经从政府垄断供给向政府购买公共服务的转变，即由行政式供给向市场契约式供给的转变。
推进政府治理现代化的逻辑前提和实践起点，在于转变政府职能，全面正确履行政府职能。政府职能的切实转变和全面正确依法履行，关键在于正确处理政府与社会的关系。这就要求明确政府职能社会化的法定边界、方向和内容，在此基础上，转变政府治理和依法行政的方式，推进和实现切实可行的机制创新，培育和塑造社会自我调节和自我服务的机制，承载政府改革和职能转变而剥离的社会职能。而政府向社会力量购买公共服务，则有效塑造和建构了政府简政放权过程中被剥离的社会职能的承接和承载机制，使得政府职能减化而政府质量提升具备了现实可行性，使得政府真正转变成为有限、有效、有能、有责和有为的政府。[24]从行政式供给到市场契约式供给，从政府包办到政府购买，是政府职能转变的结果，也是政府治理现代化的结果。在这过程中，政府始终追求提高供给效率和降低财政开支，重视市场因素，通过政府权力释放和采用合同契约等治理工具，提倡社会多元参与，激发全社会的活力和创造力。
政府购买公共服务就是政府职能转变和公共服务供给模式改革的结果，从本质上讲是一种市场化契约化供给模式，它对于提高社会多元参与、提升供给效率、改进政府治理方式、全面深化改革和建设中国特色的社会主义制度有着重要的意义。因此，公共服务的供给是政府治理领域中的一项核心内容，有效的公共服务供给往往被视为是“善治”的表现。[25]