第二节 我国实际状况
20世纪90年代以来，我国政府购买公共服务呈现逐步展开的趋势。各地制定了不少政府购买公共服务的工作规范，并对购买边界提出了不同的界定标准和要求。这虽是对政府购买边界的有益探索，但仍存在诸多的不足。
一、边界确立的研究
近年来，我国学界对政府购买公共服务的边界问题也开展了相应研究。只是由于边界问题属于政府购买公共服务这一大政策下的具体问题，所以，相关研究成果还不多见。已有的研究成果一般都是研究其他问题时顺带的“副产品”。有学者在讨论我国服务型政府的大背景时，谈到了公共服务概念，从而涉及政府购买公共服务的范围问题，如“公共服务是社会福利最大化的公共产品，隐含着的价值判断，就是什么东西应该由政府提供或者部分提供”[103]。有的学者在专门研究公共服务的概念时述及了政府购买公共服务的范围，如“……不要认为，政府的责任只是提供像国防一类的纯公共物品；像农村贫困群体的政策倾斜、鳏寡孤独的看护和生活维持，其实也是政府的责任”[104]。
在购买边界识别因素和标准上，我国学者也进行了相关研究，如有学者认为应根据公共服务的性质来决定政府是否购买。对于“异质性”的公共服务，如国防、外交、政策、环境等应直接由公共部门提供和生产，而对于“同质性”的公共物品，如市政基础设施、后勤服务、供应系统等则可交由民营部门、非政府部门来承担。[105]也有学者将购买的服务分为“硬服务”和“软服务”，并认为“理论上讲，凡是能确认受益主体且能衡量受益程度，因而具备收费条件的公共产品或公共服务，就可以由市场生产、政府购买”[106]。另有学者将政府购买公共服务的范围进行分类，即禁止性购买范围、确定性购买范围和裁量性购买范围。顾名思义，禁止性购买范围即规定政府不能购买的情形；确定性购买范围规定政府必须购买国家确定的公共服务而没有自由裁量权；裁量性购买范围是指政府可以根据具体情况裁量决定购买的公共服务。[107]在实践中，我国政府购买公共服务边界并没有统一的标准。而我国香港则提出了“公共服务重要性标准”，即以服务本身的重要程度来划分，重要核心的服务政府不可以购买，其他都可以购买。目前，香港特区政府将公共服务分为三种类型：核心服务、辅助服务和商业服务。明确除了政府的核心服务外，辅助服务和商业服务均可通过政府购买的方式由社会组织提供。[108]
二、边界确立的实践
我国政府购买公共服务推行以来，中央与地方政府出台了不少工作规定。在这些规范性文件中，大多对政府购买公共服务边界都有所规定。分析这些规范性文件可知，我国对政府购买公共服务边界的界定，主要有三种方式：概括式、列举式和概括认定式。概括式是指用抽象的条件和要求对政府购买公共服务的边界进行界定。概括式又可以分为“职能配置式”和“实现可能式”两种。“职能配置式”即主要根据政府职能配置来设定购买边界，如GD省SZ市《推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》规定：“政府转移职能或委托事项的范围是：我市机构改革中，政府各相关部门‘三定方案’明确不再承担和不直接办理的工作事项。”“实现可能式”是指根据公共服务的实现可能性来界定购买边界，如JS省WX市就规定由购买的条件来决定需由政府购买的公共服务事项。列举式是指详细列出可以购买的公共服务，如ZJ省NB市的《政府服务外包暂行办法》在其第八条中规定：培训教育、政府法律顾问事务、居家养老等社会公共服务、后勤服务等为购买事项。SC省CD市也对政府购买的范围进行了列举，主要有公共卫生、社会保障服务、公共就业服务、公共文化服务、法律服务和养老服务等。概括认定式即在规定购买边界概括条件的基础上，确定一个政府部门或机构按照一定程序来认定政府购买公共服务项目的模式，如SH市PD区《关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》中规定了认定条件和认定程序。不管是概括式、列举式还是概括认定式，从本质上讲只是制定规范采用的技术不同而已，各有利弊。概括式通过“抽象条件”能囊括政府需购买的公共服务，但操作性不强，随意性大，实践中容易发生偏差。列举式虽能较明确规定政府购买公共服务的范围，但又无法涵盖政府所需购买的内容。概括认定式表面上看既有实体条件规定，又有程序控制，是较为科学的界定模式，但是“统一认定”又容易变成以长官意志来决定一切，结果公共服务供给领域的改革又会成为换汤不换药的“烂尾工程”。
三、边界确立的问题
我国对政府购买公共服务边界的界定虽然进行了实践，也积累了一定经验做法，但是，仍存在指导思想异位、界定范围不清、操作性不强、立法层次太低和地域性差异考虑不周等问题。
政府购买公共服务是政府转变职能以更好地服务民众的行政改革措施。它的出发点和落脚点在于满足民众的需要。因此，政府的服务应从人民群众的切身利益出发，以群众的需要为前提，而不能以政府的需要为前提将服务强加于被服务者。[109]只有民众的需要切实得到了满足，才能实现该制度的价值。这就要求公共服务边界的界定应采用“自下而上”方式。但是，从上述规定来看，我国政府在确定购买范围时一般都是采取“自上而下”方式，即以政府自身需要来决定购买的内容。这种工作模式容易造成民意表达渠道不通畅，不能真正了解民众所需的公共服务。虽然李克强总理在2013年7月31日召开的国务院常务会议上提出，要在充分了解人民的公共服务需求的基础上推进政府购买公共服务改革。但是，现有的有些工作机制尚不能发挥充分征求民众意见的功能。如SH市PD区《关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》规定，政府购买的公共服务由政府部门提出最终由“PD区政府购买公共服务审定委员会”确定。JS省WX市也规定，购买公共服务事项的确定权在政府的“市公共财政体制改革办公室”。无疑，购买公共服务的决定权在政府原本无可厚非，只是购买过程中如果没有民众充分参与，往往容易导致政府购买公共服务指导思想异位，政策错位，购买的公共服务并非民众所需而是政府所需的局面。
政府购买公共服务将公共服务的提供和生产职能分离，但是，这种分离并非意味着政府提供公共服务的职能减弱，更不是政府供给公共服务角色的消失，政府仍承担购买政策和标准的制定、项目规划、过程监督、成交评估及政策纠正等职能。但是，无论是规范制定还是实践探索，我国政府购买公共服务由于缺乏明确的购买边界，不同地方政府存在着非常悬殊的理解和做法，致使购买公共服务边界呈现很大的随意性。有的地方为了求创新增政绩中头彩，在根本未明白政府购买公共服务内涵的情况下，匆忙开展政府购买活动；有的地方则视其为例行公事，政府实际上并不真正关心购买项目所产生的实际社会经济效果。这就导致政府常常购买民众不需要的公共服务，而民众急需的公共服务政府却未购买。如民众需要的是公共卫生服务，政府却购买公共文化服务；民众急需公共文化服务，地方政府却购买公共卫生服务。在一些贫困地区还常常会出现“一会儿李书记送书，一会儿张书记送戏”这样看似温馨实则无用的滑稽画面。对于食不果腹的贫困地区民众来说，首要解决的是基本生活服务，而不是更高层次的精神需求。更有甚者，将政府购买公共服务当作政府推卸责任的方式，充当“甩手掌柜”，逃避自身责任，把本应是政府履行的职责通过购买的方式交由承接主体履行。如GZ市某区政府通过政府购买的方式向专业公关公司购买本属政府职责范围的拆迁、安置工作。虽然该区有关负责人表示，将会引入业界最好的专业公关公司，而且政府与专业公关公司之间也会签订相关条款，会有相应的监督机制，不可能把钱花出去就不管了。[110]但是，拆迁安置、向民众说明政府政策这些本身就是政府应有的职责，不是政府购买的内容。如果政府通过所谓“购买”来履职就是推卸责任。
政府购买公共服务是实践性和操作性很强的工作，但是我国现有的规范操作性却不强。首先，界定规定过于抽象。我国对购买内容采取的是“肯定式”“否定式”和“列举式”相结合的界定方法，即要购买的公共服务采取“肯定式”规定，不能购买的公共服务则采取“否定式”，为了实践中更好操作还通过“列举式”列举政府必须购买的公共服务。《办法》第十二条规定，政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。这就是“肯定式”规定应购买的内容。《办法》第十二条规定，不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。这就是“否定式”规定不能购买的内容。对于基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务等则采取“列举式”，要求政府应当实施购买。这种界定方式看似有明确规定，实际上由于过于抽象而操作性不强，因为不管是“肯定式”还是“否定式”都是概念性的规定，而没有具体的内容。其次，设定的项目内涵外延不明确。如SX省CD市《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》提出“社会保障服务”，并对该服务做了界定，即在试点的基础上逐步推进政府出资购买社会保障服务工作，将部分社会保障业务办理交由社会保险机构承办，相关政府职能部门实施监督，探索“管办分离”的社会保障供给模式。实际上，该项规定的主要内容涉及社会保障服务的政策要求，但并没有对其内涵进行明确界定，从而缺乏可操作性。
当前，我国设定的政府购买公共服务边界，主要体现在各地制定的规范性文件中。这些文件制定层级最高的是《办法》，其他大多是省、市、县（区）级政府制定的。《办法》虽是层级最高的规定，但它也只是部门规章。规范制定主体层级较低，权威性显然存在不足，由此容易导致规范“刚性”不足和政府“慵懒”，不愿积极实行购买活动。同时，由于规范制定主体层级低，也导致各地对购买公共服务边界存在宽窄不同的界定，如公共卫生服务等基本公共服务项目，不同地方有不同规定，有的有规定，有的则没有。另外，有的地方将维持政府自身需要的服务也纳入政府购买公共服务的范畴。如“公务活动的组织服务、后勤服务”等不是公共服务的内容，也纳入政府购买的范畴。这些规定，显然有违政府向社会组织购买公共服务的基本精神。
我国幅员辽阔、人口众多，地区之间发展极不平衡，东西部和城乡之间差别很大，民众对于公共服务的需求差异也很大。我国政府虽然已把购买公共服务提升到国家层面，但是，就其边界而言，目前仍处于探索阶段。在实践中仍存在着购买公共服务的最低保障不够、均等化不足以及对地域差异性重视不够等问题。