第一章 绪论1
第一节 行政法的概念
一、行政的含义
学习行政法碰到的第一个概念就是行政。要理解什么是行政法，就必须首先对什么是行政有一个清晰的认识。
“行政”一词在日常生活中含义较多，一般是指“执行事务”“政务的组织和管理”等。在此意义上，行政又通常可分别表示国家与公共事务的行政和社会组织、企业的行政。行政法领域的行政是指国家与公共事务的行政，相对社会组织、企业的“私人行政”而言，通称为“公共行政”。最为典型的公共行政，当属国家行政机关从事的领域广阔、层级结构分明的管理和服务。但是，公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家机关的公共组织的行政，如公用企业、事业单位、社会团体、行业组织、基层群众性自治组织等从事公共管理和公共服务的行政。
根据我国对“公共行政”意义上的行政概念运用的实际情况，行政可指两个彼此相关的事物：一是国家与公共事务的决策、组织、管理和调控；一是指承担国家与公共事务的决策、组织、管理和调控这一类职能的国家行政机关和其他公共行政组织。
近代意义的行政是国家权力分立的产物，而现代国家权力又出现交叉和混合的状况，故要确定行政的含义十分困难，国内外学者至今从未形成统一的见解，各有各的说法。现将几种主要观点介绍如下：
一种观点认为，行政是国家意志的执行。这个观点源于美国行政学家F.J.古德诺的政治、行政二分说。古德诺认为，任何政府体制都具有国家意志的表达功能和国家意志的执行功能这两种基本功能，而政治就是国家意志的表达，行政则是国家意志的执行。制定政策是政治，执行政策是行政，政治与行政应分立。2这种观点在议会主权盛行、“管理最少的政府是最好的政府”的时代有一定的理论和规范价值。因为，相对于“至上”的议会来说，说行政是国家意志的执行，能反映现实关系并有利于控制行政。但在现代，不同等级的行政机关都有决策活动，只是决策的层次、范围、效力的等级不同罢了。行政在其活动的范围内，可以说既有国家意志的表达，又有国家意志的执行。强调行政仅仅是国家意志的执行已与实际不相吻合，也不利于促进行政积极、有效地实现和保障公共利益。
另一种观点认为，行政是行政机关行使的国家职能。国家的机关可以分为立法机关、行政机关和司法机关。立法是立法机关的活动，司法是司法机关的活动，而行政则是行政机关的一切活动。不论活动本身的性质如何，一律根据机关的性质来区别国家的职能。这种观点建立在三权分立的基础上，以行使国家职能的机关作为区分国家职能的标准，人们通常称为“形式意义的行政说”“机关意义的行政说”。3可是，由于现代行政的发展，出现了较多的行政机关委托私人或非政府组织以及法律授权非政府组织履行公共行政职能现象，针对这些私人或非政府组织的公共行政活动，行政法同样需要适用。所以，用“形式意义的行政说”来表述行政，在行政法学上存在局限。
与上述观点相对应的一种观点认为，行政是为了达到某种公益目的而逐日进行的具有连续性的具体活动，而立法是制定普遍性规则的活动，司法是适用法律解决争议的活动。这种观点也是建立在国家职能的分工、国家作用的分类的基础上，但它以国家职能的实质内容和目的作为区分标准，故通常被称为“实质意义的行政说”。4这种观点对于理解行政及立法、司法活动的特征有较大意义，但由于其所描述的行政除主要指向行政机关的管理活动外，还有可能包括立法机关、司法机关内部的行政管理，同时，它又不能涵盖行政机关行使准立法职能、准司法职能的活动，故这种观点也存在着较大不足。
虽然形式行政说和实质行政说各有其缺陷，但行政法学对公共行政的界定，基本上采取形式行政的标准，只是将形式行政的主体扩大到国家行政机关以外的其他公共行政组织。由此，行政机关和其他公共行政组织行使职能的活动，无论在实质意义上是严格的执法活动，还是具有准立法、准司法性质，甚至是指导性质的活动，都属于行政法学上公共行政的范围。
还有一种观点认为，行政即管理，也就是行政管理活动。这个观点的优点是简明扼要，通俗易懂。但是，“行政”与“管理”在一定意义上是同等概念，用管理来确定行政并没有充分表述行政的含义，需要作补充和解释。
综上所述，我们认为，行政是指国家行政机关和其他公共行政组织对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。这个定义包含以下几层意思：（1）行政活动的主体是国家行政机关和其他公共行政组织5；（2）行政活动的范围逐步扩大，现代行政已不限于管理国家事务，还越来越广泛地管理公共事务；（3）行政活动的目的是为了实现对国家事务和公共事务的组织与管理；（4）行政活动的方法和手段是决策、组织、管理和调控。正是在这些方面，行政与立法、司法存在着原则的区别。
二、行政权力与公民权利
行政法不仅与行政有密切的联系，而且直接规定行政权力、公民权利的具体拥有和行使。因而，在此必须对行政权力、公民权利及它们之间的关系有一些基本的认识。
1.行政权的含义
行政权是由国家宪法、法律赋予或认可的、国家行政机关和其他公共行政组织执行法律规范、对国家和公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。这个定义具有三层意思：第一，行政权的合法来源是国家宪法和法律，没有宪法、法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行使的基础。第二，行政权由国家行政机关和其他公共行政组织行使，立法机关、司法机关以及其他国家机关就其各自所管理的事项行使的权力分别为立法权、司法权等。第三，行政权系国家政权和社会治理权的组成之一。一方面，现代行政权仍然保留了传统国家政权的特色，是国家治理和服务社会的公权力的一种；另一方面，现代行政权还包括社会组织对社会公共事务的治理权，这些治理权有的来自于国家法律的直接赋予或行政机关的委托，有的起源于社会组织的自治而后得到国家法律的承认。非国家机关的社会组织（又称非政府组织）已经在担纲社会治理者的角色方面，越来越显示出重要的作用。6
行政权不完全等同于行政职权。前者是行政机关依法管理国家行政事务的权力，其内容多而复杂；后者则是具体行政机关和工作人员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。
行政权与行政权限亦有区别。行政权限是法律规定的行政机关及其工作人员行使职权所不能逾越的范围、界限，是行政权的具体形式——行政职权的三个构成要素（权力主体、权力内容、权力范围）之一。行政机关行使职权超越行政权限，便构成行政越权，视为无效。
2.行政权的内容
现代国家行政机关部门林立，纷呈繁杂的国家行政事务，具体到不同行政机关的行政职权也就多少不等，内容相异。但就总体而言，行政权大致有下列内容：行政立法权、行政命令权、行政决定权、行政监督检查权、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁决权等。
3.行政权的特点
行政权与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同，相对于其他国家权力而言，它具有裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于一般的社会组织、公民个人而言，它则具有强制性、单方性和优益性等特点。7理解和掌握行政权的基本特点，有助于我们深刻地理解行政行为的特点，有助于我们阐释和发展行政法上的一般原则和具体规则。值得注意的是，在现代社会，随着行政职能的扩张和转变，行政权的上述特点也发生了一定的变化。
首先，行政的强制性有所弱化。传统行政法学理论认为，行政行为与民事行为的最大差别在于其强制性。事实上，这种认识有一定的片面性。即使是传统的国家管理，行政除了具有德国学者毛雷尔所称的具有强制力要素的“高权”行政以外8，也具有法国学者狄骥所称的基本不具有强制力要素的“公共服务”行政。9现代社会，行政的直接强制性色彩有所淡化，而平等、协商、参与日益成为行政的基本模式或重要特征。一方面，行政合同、行政指导、公私合作、公私共同治理等行政行为或活动方式，更多体现行政机关和行政相对人之间的平等、协商，几乎没有命令、强制内容；另一方面，行政许可、行政处理、行政处罚、行政强制、行政裁决等传统上具有强制要素的行为，也需要遵循听取相对人陈述、申辩，向相对人说明理由，甚至与相对人协商等程序。
其次，行政的单方性也在相对缩小其范围，双方甚至多方参与并形成合意的行政方式逐渐增多。传统行政法学理论认为，行政主要是行政主体对行政相对人实施的单方行为，并不需要得到行政相对人的同意，故在这一点上与民事行为主要侧重双方或多方合意的契约相区别。在现代社会，尽管行政的单方性仍然占据主导地位，更多的公众参与并不能改变行政机关依法决策或行动、无需相对人同意的基本特点，但是，行政机关和行政相对人（直接相对人或间接相对人）之间通过双方或多方的讨论甚至合意的方式，实现公共行政任务的情形，不断地增加。一方面，行政相对人的积极参与可以使行政机关与行政相对人之间更多互动，即便最终以单方决定或行动的形式出现的行政行为，也往往吸纳了行政相对人的意见；另一方面，行政机关和行政相对人往往会签订以特定公共行政任务的实现为目标的协议。
最后，行政的优益性受到更多的限制。为了有效地维护公共利益，法律往往要赋予行政机关有效行使行政职权的保障条件，包括职务上的优先权和物质上的受益权。在现代社会，为了避免行政优益权的滥用，行政优益权的行使受到了诸多限制，如时间限制、公务目的限制、手段必需的限制等。特别是在私人选择能力所及的领域，公权力的介入受到严格限制，附随于公权力之行政优益性的空间也自然大大缩小。10
4.行政权的双重作用
现代社会中，人们之间的交往越来越错综复杂，社会成员（个人、组织）的个体利益之间，社会成员个体利益与社会公共利益之间的矛盾、冲突也日益增多。为了维护社会秩序，增进公共利益，保障公民、法人或其他组织的合法权益，现代国家赋予了行政机关广泛的职权，并保障其有效地行使，充分发挥其积极能动的作用。在西方主要国家，行政权的适度扩张及其积极作用的日益显著已是公认的事实；在我国，从计划经济向市场经济的转型，使得行政权的范围有所萎缩，但行政权不可能完全退缩至西方早期自由资本主义时期“守夜人式的行政”状态，它仍然在社会、经济生活中扮演重要角色。
但是，行政权的行使也会带来相当的消极作用。这种消极作用主要表现在：（1）腐败和滥用权力。行政权的设置和运行是为了增进公共利益，但行使行政权的公职人员却有可能利用手中掌握的公共权力，为个人牟取私利，危害公共管理秩序，侵害公民、法人或其他组织的合法权益。（2）官僚主义和效率低下。行政权的扩张带来了行政机构的膨胀和行政公职人员的大量增加，这有可能造成机构之间、人员之间相互推诿、互相扯皮，官僚主义作风盛行，行政效率低下。（3）对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会生活中，行政权的过度膨胀有可能打破权力制衡框架，构成对民主、自由、人权等人类普适价值的威胁。（4）在我国当下的发展阶段，行政机关工作人员在素质、觉悟、品德和能力上还存在着不足，加上行政机关领导和一般工作人员的考核或问责制度定位不准、体系不全，因而，行政权的行使与其公益目的相偏离的现象频频发生。正是由于行政权的行使和膨胀可能造成上述消极影响，因而必须对其进行监督，保证行政权的行使符合公益目的。不受监督的权力必然会产生腐败，这是一条一再被证实的公理。行政权的积极功能和消极作用的共同存在，决定了我们在制度建构和重塑的过程中，必须采取激励与制约的双重机制，从而维护行政权与公民权在整体上的结构性均衡。
公民权利（这里泛指公民、法人或其他组织的权利），是指国家通过宪法、法律确认的，由相应的义务所保证的公民的资格、利益、自由和权能。公民权利的内容十分广泛，包括政治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等。现代社会，公民权利的范围日趋扩大，权利的规定日趋细密，并形成有机的权利体系。广泛确认公民权利，充分保障公民权利的行使是社会文明和进步的表现。充分保障权利的真实性，更是人民当家做主的民主法治国家应当承担的任务。
但是，公民权利的行使要受到法律的制约，不得损害公共利益和他人的利益。公民权利也不是无限的、绝对的。公民权利的行使也可能构成对他人权利和利益的损害，构成对公共秩序的破坏。因此，公民权利的行使必须限定在宪法和法律确定的限度之内。权利与义务必须统一，不可分割，否则，权利就会发生异化，成为一种特权。违法行使权利，滥用权利，侵犯公共利益和他人利益，要受到法律的追究。这是法治的一项基本要求。
一切国家权力都直接或间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。近现代国家的民主政治正是按此理念进行实际运作的。我们知道，公民通过选举，产生自己的代表机关或专门的制宪机关来制定宪法，宪法再根据一定的权力分立的原则，将行政权从统一的国家权力中分解出来，并组成政府，统一行使该行政权力。可见，行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，亦源于公民权利，是公民权利的一种特殊的转化形式。而行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相互对立的关系。在行政主体与相对方形成的关系中，一方权利（权力）的实现，要求另一方履行相应的义务。每一方既是权利主体又是义务主体，双方的权利义务在总体上应是平衡的。一方重权利（权力）、轻义务，另一方重义务、轻权利，势必破坏现代社会所要求的个体利益与公共利益之间应有的平衡。对于行政主体来说，它应依法行政，既要保护公民的合法权益，同时又要防止公民权利的违法行使或滥用，以维护社会秩序和增进公共利益。这是行政主体的职权和职责。对于公民来说，一方面要守法，要服从、配合和参与行政管理，尊重行政权的合法行使；另一方面，又要通过直接或间接的形式监督行政主体依法行政，防止行政权的滥用或不当行使。行政主体与相对方之间的关系，极其复杂，正是这些关系以及调整这些关系的原则、规则和制度构成了行政法学的基本内容。11
行政权与公民权的关系在不同时代呈现不同的面向。在传统高权行政时代，行政权以单方性、强制性为特征，行政权与公民权基本上属于“命令—服从”关系，在行政管理活动中，拥有行政权的主体拥有着绝对的、毋庸置疑的权威，相对方只是被管理的对象。现代行政的发展已经逐渐改变了这种状况。随着民主理念的深入和服务行政观念的普及，在制度上和实践中，相对方的地位都得到极大提升。当代的公共行政过程，不再是由行政机关一方独自掌控的格局，而是行政机关与行政相对人围绕行政管理事务相互交流、合作、协商、博弈而最终实现公共治理的目标；当代的公共行政过程，也不再可能由行政机关完全通过强制、命令等方式来推进，其必须采取协商、指导、计划等更为柔性、更具协作精神的、多样化的行政手段；在当代的公共行政过程中，相对方也不再是被动的管理对象，他们通过座谈会、听证会、网络咨询、公告——评议等多种形式，积极参与行政实践，主动维护自身权益和公共利益。于此背景下，行政权与公民权的关系越来越多地展现出相互依存、相互合作、彼此信赖、共同治理的特点。
三、行政法
行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称12，或者说是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。这个定义有两层含义：第一，行政法是一系列法律规范和原则的总称；第二，这一系列法律规范和原则调整的对象是行政关系和监督行政关系，而不是别的社会关系。所谓调整行政关系和监督行政关系，就是规定行政关系和监督行政关系各方当事人之间的权利义务关系。对于行政法的此类定义还可表述为关于行政权的设定、行使、作用以及对行政权的监督的法。表述不同，内容是一致的。13我们认为，下定义的基本要求是把握对象的特征。鉴于法律是国家对社会关系的调整和规范，因此，根据法律所调整的社会关系（即其调整对象）给其下定义，可以较好地把握住该部门法律区别于其他部门法律的本质特征。部门法区分的最主要依据就是调整对象的特殊性。矛盾的特殊性是一事物区别于他事物的根据。所以，我们认为，上述定义比较全面、完整、恰当地把握了行政法调整对象的特殊性，是一种比较合理的科学的界定。
每一个部门法都有其特定的调整对象。行政法的特定调整对象是行政关系和监督行政关系，是因国家行政机关及其他行政主体行使其行政职权而发生的各种社会关系。这里，行政职权是关键要素，只有与行政职权的行使直接或间接发生联系的社会关系才是行政关系及监督行政关系，与行政职权的行使无关的社会关系，即使有行政机关为一方当事人，也不是行政关系或监督行政关系。行政关系或监督行政关系经过行政法的调整后就形成行政法律关系和监督行政法律关系。两者互相关联，密不可分，后者以前者为基础，又不可或缺地与前者共同构建完善的、统一的、和谐的行政法律秩序。
在不同国家不同的发展阶段，公共行政面对的社会背景不同，要解决的问题也可能大相径庭。行政法也就应当采取不同的方式和手段予以回应。
我们认为，现代行政过程已经且正在发生如下一系列变革：第一，行政的目的不仅限于维持秩序，更包括促进经济繁荣、改善人民生活、保障人权发展、预防并治理灾害、保护自然、社会和人文资源、提升国家或民族的全球竞争力等。第二，综合复杂的积极行政目的，注定了行政的范围几乎覆盖社会生活的方方面面，且在功能上大致有“秩序行政”“给付行政”“服务行政”“福利行政”等。第三，行政机关的规模和人员也因此相当庞大，有些私人组织或非政府组织也因担负某项公共行政任务而具有行政机关的色彩（或称“准政府组织”“准行政机关”），在相当多的领域里还形成了公私合作治理的模式。第四，行政机关的职责和权能不止于执法，更包括制定规则的准立法和裁决纠纷的准司法，而且，行政机关的自由裁量空间非常宽泛；行政不再只有“命令—服从”模式，也有加强与行政相对人平等互动的“合意行政”模式，如合同、指导、建议、咨询、协商、协调、和解等，甚至有时担纲“自我革命”——即放松管制（deregulation）——以促进更有效社会治理的使命。第五，行政过程受到民主的压力，通过各种形式吸纳利害关系人或者公共力量参与其中，对行政决策产生影响，此即所谓的听取利害关系人意见（hearing）和公共参与或公众参与（public participation）。第六，行政的普遍而又积极的干预，也带来较大的干预失当、干预失败，甚至官员腐败的风险。14
为此，现代行政法已经或者正在从以下几个方面予以回应：第一，现代行政法的目的和价值取向，既不是片面地维护和促进行政权的高效运作，也不是片面地以追求市场、社会和个人自治为基点而一味约束与控制行政权，而是从整体上维护行政权与公民权的结构性均衡。第二，现代行政法治原则并不苛守单一的、严格的、机械的形式法治原则，即通常所谓的“无法则无行政”。相反，对于现代行政不可避免地集规则制定、执行和裁决纠纷功能于一身，拥有广阔行政自由裁量空间且在“命令—服从”模式外并存“合意行政”模式的事实，行政法治原则已经展现出针对不同情境中的行政适用不同原则的意义。第三，从法学的权利义务关系分析工具入手，现代行政法的调整对象涉及行政管理过程中发生的“行政关系”和监督行政过程中发生的“监督行政关系”，二者缺一不可，也不能偏于一端。行政法偏重于事后司法审查的传统，已经兼顾面向事中的现代行政过程本身；行政法偏于追求命令式的、高效的行政管理的传统，已经兼顾重视独立、公正的且“多管齐下”的监督行政体系的建构。尤其是，当今多样化的、原则性与灵活性相结合的、民主、公正与效率同步的行政过程，是被赋予积极目的的国家统治和政府治理所必需。第四，现代行政法将纷繁复杂的行政过程放在显要位置，从而使得行政手段和行政程序成为关注的焦点。现代行政法把更多的民主、公正因素注入“命令—服从”的传统行政过程之中，要求行政程序以“参与”为核心进行建构，从而搭起行政主体与行政相对方之间的沟通桥梁，使相对方从简单的服从者身份中解放出来，成为对行政决策形成具有影响力的主体。与此同时，现代行政管理实践中衍生出来的、在“命令—服从”模式以外形成的“合意行政”模式，更是让现代行政法面临如何承认行政合同、指导、建议、咨询、协商、协调、和解等行政手段的合法性，以及如何对它们进行有效规范的问题与挑战。形式各异的行政手段，又进一步促使现代行政法设计对应的、不拘一格的程序要求。第五，现代行政法的以上诸多特质，无论是价值和目标取向，还是基本法律原则、基本权利义务结构、多样化的行政手段和程序法制等，若以经济学的话语诠释之，可以明显发现其内在的同时对行政主体与行政相对方进行有效激励和制约的机制。而且，行政相对方在现代行政法中地位的提升，已经使其更有可能以平等的博弈者身份，同行政主体就最大化各方利益的行政决策进行充分有序的讨价还价，从而促成合意的均衡。行政法的平衡，呈现为一种利害相关人参与过程当中的、通过自己的行为来影响制度安排的、基于合意的、作为过程终结必然产品的平衡。15
四、行政法的渊源
行政法由一系列行政法规范和原则组成，而这一系列规范和原则又通过丰富的法律形式表现出来。行政法的渊源就是指行政法规范和原则的表现形式，亦即行政法规范和原则的载体。
行政法的渊源很多，为了把握其脉络，我们可以将其分为一般渊源与特殊渊源两大类。行政法的一般渊源，是指国家权力机关或行政机关制定的规范性文件；行政法的特殊渊源，则是指有关行政法规范和原则的法律解释、国际条约、惯例、软法规范、指导性案例等。行政法的这两种渊源有一定区别，前者是主流，后者则是辅助性的。
我国行政法的一般渊源，按照制定主体、效力层次、制定程序的差别，可分为下述几种形式：
宪法是国家的根本大法，规定国家的基本制度，具有最高的法律地位和法律效力，是所有立法的依据。宪法中确认了一系列行政法规范和原则，例如，关于国家行政机关组织和职权的规范，关于国家行政机关活动基本原则的规范，以及关于公民基本权利自由和对这些基本权利自由提供保障的规范等。宪法确认的这些规范通常是基础性的、纲领性的、指导性的，对所有其他的行政法规范具有统率的作用。可以说，其他形式的行政法规范都是以此为基础发展起来的。
法律是国家最高权力机关及其常设机关，即全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的规定性文件。如《国务院组织法》《行政诉讼法》《专利法》《药品管理法》等。某些法律可能在整体上具有行政法的性质；有的法律则仅有部分规范属于行政法规范。法律中包含的行政法规范的效力低于宪法所确认的行政法规范，但高于其他形式的行政法规范。法律是我国常见的行政法渊源。
行政法规是国务院根据宪法和法律，经国务院常务会议审议或者国务院审批，由总理签署国务院令公布施行的规范性文件。部门规章则是指国务院各职能部门根据法律和行政法规，经部务会议或者委员会会议决定，由本部门首长签署命令公布施行的规范性文件。部门规章的法律效力低于行政法规。目前，这种行政法规范的数量较多，调整的领域非常广泛，是我国重要的行政法渊源。
地方性法规，是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，所制定的规范性文件。地方规章，是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律和行政法规，经政府常务会议或者全体会议决定，由省长、自治区主席、市长签署命令公布施行的规范性文件。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会，依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点，所制定的规范性文件。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。地方性法规、地方规章、自治条例、单行条例是行政法的一个渊源，在研究中央行政与地方行政的关系、研究地方行政法时，意义尤其重大。
以上我们简述了行政法的一般渊源。行政法的特殊渊源，在我国目前有以下几种：
法律解释在这里指有权机关就法律规范在具体适用过程中，为进一步明确界限或进一步补充，以及如何具体运用所作的解释，即有权解释，不包括学理解释等无权解释。根据全国人大常务委员会1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》，有权解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。这些解释常常涉及与行政有关的法律规范适用问题，具有规范性，是行政法的补充渊源。
关于法律解释的效力位阶，一般来说，立法解释优于司法解释和行政解释，司法解释优于行政解释。行政机关在行政管理过程中适用法律，需要对法律加以解释时，它所作的解释对行政相对人和行政机关本身均有拘束力。法院在审判中适用法律时，对已经有的行政解释亦应予以足够的重视，但可不受其拘束，法院可以以自己的解释代替行政解释。法院的司法解释不仅对法院本身有拘束力，对行政机关实施行政行为亦应有拘束力。但是，立法机关认为法院的司法解释违反立法原意或法律的原则、精神时，完全可以自己作出解释，以立法解释取代司法解释。法院和行政机关都必须服从立法解释。
随着国际法的发展，国际行政法规范也不断增多。国际行政法是行政法的一个特殊渊源。国际条约、惯例时常会涉及一国国内的行政管理，成为调整该国行政机关与公民、组织及外国人、外国组织之间关系的行为准则。它们一经我国承认，便成为我国行政法的一个渊源。当然，凡是我国承认时予以保留的条款，都不能成为我国行政法规范的组成部分。
判例是指可作为同级法院或下级法院以后处理有相同或类似法律问题案件的依据的法院判决。16作为判例的法院判决，由于对法院审理相同或类似案件具有拘束力，行政机关自然也须其所确定的原则或一般规则。否则，行政机关的行为在行政诉讼中就有被法院撤销的可能。鉴于此，判例成为行政法的法律渊源之一。判例不仅在英美法系国家普遍是行政法的法源，在部分大陆法系国家，例如法国、德国等，亦是行政法的重要法源。
在我国，尚未开始施行与西方国家类似的判例制度，但经最高人民法院审判委员会审定、登载于《最高人民法院公报》的案例对审判实践确有重要的指导作用。2010年最高人民法院通过了《关于案例指导工作的规定》，正式确立了指导性案例在司法审判中的地位。根据该规定，指导性案例，是指裁判已经发生法律效力，并符合以下条件的案例：（1）社会广泛关注的；（2）法律规定比较原则的；（3）具有典型性的；（4）疑难复杂或者新类型的；（5）其他具有指导作用的案例。这些符合条件的案例，经过较为严格的遴选、审查、报审的程序，由最高人民法院审判委员会决定，统一在《最高人民法院公报》、最高人民法院网站、《人民法院报》上以公告的形式发布。
最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。其中，所谓类似案例，或者更为准确地说，类似案件，就是法律问题相同或相似的案件。当法院在审理类似案件时，应当参照指导性案例；有指导性案例而未参照的，必须有能够令人信服的理由；否则，既不参照指导性案例又不提供充分理由，导致裁判与指导性案例大相径庭的，就是违反法律统一原则、法律面前人人平等原则的显失司法公正的判决，当事人有权以没有参照指导性案例为由提出上诉或申诉。因此，指导性案例将在日后成为行政法的重要渊源。
法律有硬法与软法两种基本表现形式，其中“硬法”是指那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范，而“软法”则指那些效力结构未必完整、不依靠国家强制保障实施，但能够产生实际约束力的法律规范。17我们前面所讲的行政法渊源基本上属于硬法的范畴。除了它们之外，在我国行政实践中，能够作为行政法渊源的，还包括大量的软法规范。在我国，具有公共管理和服务职能的，除了国家机关以外，还有执政党的各级组织、政治协商会议的各级组织、拥有公权力的社会团体、事业单位等，这些组织制定的规则往往就是那种不具备法律的形式但是却在事实上具有实际约束力的社会规则。我们认为，作为行政法渊源的软法主要表现为以下两个方面：一方面，大量的软法存在于国家立法之中。传统上，我们认为国家立法只是硬法的渊源，即国家立法是国家制定的依靠国家强制力保障实施的规则。但是，国家立法显然并不全是硬法，还有软法，即很多是不依赖国家强制力保障实施的柔性规则。另一方面，软法还存在于政治组织形成的规则和社会共同体形成的规则之中。比如，政治组织的章程和规范性文件，行业协会对本行业自我管理、自我约束的章程，等等。这些规则的实施主要不是依靠国家强制力的保障，而是依靠组织和共同体自身的力量或者社会舆论、成员自律、利益引导等柔性手段。不过，需要强调的是，这些规范要成为软法必须具备一个前提条件，即它们必须符合宪法和法律的规定，得到宪法、法律的明示或者默示认可。18
五、行政法的分类
由于行政法调整的领域十分广泛，其规范也就浩如烟海。为了便于研究和实施行政法，对其进行分类是很有必要的。目前，我国学者对行政法作了很多种分类，这些分类各有其不同的意义。我们认为，最重要最有价值的有以下三种分类。
这是以行政法调整对象的范围为标准对行政法所作的划分。
一般行政法是对一般的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则的总称，如行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政程序法等。一般行政法调整的行政关系和监督行政关系的范围广，覆盖面大，具有更多的共性，通常是其他行政法规范的基础。
特别行政法是对特别的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则的总称，如经济行政法，军事行政法，体育行政法，教育行政法，公安行政法，民政行政法，卫生行政法，科技行政法等。相对于一般行政法而言，特别行政法比较具体、细密，很多时候就是一般行政法的具体化、细密化。当然，特别行政法根据其调整对象的不同，也有其互相区别的特殊性。特别行政法是行政法不可分割的部分，忽视其中的哪一类规范，都会对社会主义法制建设造成损失。
在行政法学领域，人们通常在行政法总论中研究一般行政法，而在行政法分论中研究特别行政法。
这是以行政法规范的性质为标准对行政法所作的划分。
实体行政法是规范当事人在某种法律关系中的存在、地位或资格和权能等实体性权利义务的行政法规范的总称。程序行政法则是规定实施实体性行政法规范所必需的当事人程序性权利义务的行政法规范的总称，如行政诉讼法、行政程序法等。
在行政法领域，行政实体法与行政程序法总是交织在一起。前者是行政行为的内容，后者是行政行为的表现形式，二者是统一的。行政诉讼法作为程序行政法的一类，又总是同行政实体法与行政程序法交织在一起。尽管如此，区别这三类规范还是可能的，并有其理论和实践价值。20世纪三四十年代以来，世界上曾有不少人力图使行政法法典化。在这一法典化的努力过程中，人们发现，要将所有关于实体行政法内容的规范以内部协调一致和科学系统的方式表述在一个法律文件中，实在是太过艰难了。然而，相对于实体规范而言，行政法中的程序规范却比较容易把握。于是人们提出，应及时将行政法中的程序法法典化，因为这是可行而又必要的。不少国家已经作了这种努力，并取得很大成功。如美国、德国等都颁布了《行政程序法》。我国在1989年4月颁布了《行政诉讼法》，目前正在研究制定《行政程序法》。为此，区分实体行政法与程序行政法，对于研究和完善我国社会主义行政法制显然有重要意义。当然，行政管理的具体程序制度，亦可通过一些单行的规范性文件予以详细的规定。如《行政处罚法》《行政许可法》《海关行政处罚听证办法》等。
这是以行政法的作用为标准对行政法所作的划分。
行政组织法，即有关行政组织的规范，基本上可以分为两部分：一部分规范规定行政机关的设置、编制、职权、职责、活动程序和活动方法，其中关于行政职权、职责的范围，是行政组织法的核心内容；另一部分规范规定国家行政机关与其公务员双方在录用、培训、考核、奖惩、职务升降、交流中的权利（职权）、义务（职责）关系，这部分规范往往表现于公务员法中。
行政行为法，又称行政活动法，即有关行政行为的规范。这类行政法规范中，最主要的是关于行政机关在进行行政管理、实施行政活动的过程中，与作为相对方的个人、组织之间的权利（职权）、义务（职责）关系的规范。行政行为规范涉及的主体多，调整的范围广，情形十分复杂。研究并制定这方面的规范是很有价值的。
监督行政行为法，即关于监督主体监督行政行为的规范，其中包括行政诉讼法规范。这类规范在行政法上数量不多，但至为重要，被认为是行政法学研究的重点之一和行政法制建设的重点之一。
上述三类规范的划分也是相对的。有时，这三类规范交织在一起，难以辨别划分。对这三类规范予以划分的重要意义在于，有助于人们全面把握行政法规范，并为行政法学研究构建框架。
除了以上三种分类外，人们对行政法的分类还有很多，如平时行政法与战时行政法，中央行政法与地方行政法等，在这里就不一一介绍了。
六、行政法的特点
行政法作为一个部门法，无论在形式上还是在内容上都有区别于其他部门法的特点。
1.行政法没有统一、完整的法典
由于行政法涉及的社会生活领域十分广泛，内容纷繁复杂，又有较强的技术性、专业性，再加上行政关系变动较快，因此，制定一部系统、完整的行政法典几乎是不可能的。民法有民法典，刑法有刑法典，行政法却很难有行政法典。虽然有一些国家和学者曾努力促进行政法的法典化，但他们最终不是遭到失败，就是只能在学术上起作用。我国从来没有一部系统、完整的行政法典。
2.行政法规范数量特别多，属各部门法之首
行政法与民法、刑法等不同。民法、刑法通常只能由最高国家权力机关制定，法律形式单一，法律文件有限，数量不多。而行政法有多种多级的立法者，不仅最高国家权力机关或地方国家权力机关可以规定，而且有权的行政机关也可以制定。这就使得行政法的表现形式繁多，种类不一，即具有多种法律渊源。行政法的这种多头、多级立法体制，是由行政法内容的广泛性、技术的复杂性、专业的细致性决定的，是为适应行政管理生活的现实需要而产生的。
1.行政法的内容广泛
行政法的内容从行政组织、行政管理到行政救济，从民政管理、卫生管理到教育文化管理，包罗万象。这是由现代行政的发展所决定的。现代行政已不像18、19世纪的行政那样仅限于治安、国防、税收、外交等领域，而且还扩展到包括工商、卫生保障、环保绿化、劳动保护、妇女儿童保障、社会福利等在内的几乎所有的社会生活领域，触及社会的每一个角落。西方学者形容其为“从摇篮到坟墓”的全方位管理。作为上层建筑的法律，不可能不反映这一现实。因此，行政法内容呈现出了广泛性。
2.效力位阶较低的行政法规范易于变动
一般说来，法律规范都具有一定的稳定性。在行政法规范中，以宪法、法律形式表现的那部分法律规范与民事、刑事等其他法律规范一样具有相当的稳定性；而数量较多、地位重要，但效力位阶低于宪法和法律的、以行政法规、规章形式表现的具体规范的稳定性就相对差得多了。这是因为，虽然以宪法、法律为渊源的行政法规范也涉及较多领域，但它们规定的是最基本的内容，具有很强的原则性、抽象性以及适应性，故变动不频；而以行政法规、规章为渊源的行政法规范涉及的内容太多、太具体，面对日新月异、变化快速的社会生活，如果不作及时调整，就会产生消极的后果。尤其在我国改革开放形势下，管理关系正在一步步理顺，一步步完善，行政活动也在适应形势的发展。因此，以行政法规、规章形式表现的具体行政法规范易于变动这一特征是可以理解的。当然，相比较其他行政规范性文件以及软法规范，行政法规、规章的效力位阶又略高一些，其稳定性还是较强的，它们的修改必须严格遵循相应的程序；而其他行政规范性文件以及软法规范，由于制定主体的多元性和制定程序的开放性、灵活性，就更容易因社会环境的变化而调整。
3.实体性规范与程序性规范往往交织在一起
民法与民事诉讼法、刑法与刑事诉讼法通常都是分别作为实体法与程序法而分开的，国家对它们单独制定法典，使其形成不同的法律部门。而行政法就不同了。首先，行政法的程序性规范并不仅限于诉讼领域，它还包括有关行政管理活动程序的规范，即行政程序法。其次，行政诉讼法虽然可以独立立法，但由于没有相应的统一的“行政实体法典”，而行政诉讼毕竟与行政法有关实体内容密不可分，这就使得行政诉讼法包含了许多实体性条文。再次，行政程序法是行政法特有的一类行为规范。在民事关系中，通常在非诉讼情况下，当事人行为受“意思自治”原则指导，很少有法律规定严格的行为程序。在刑事关系中，若规定罪犯应按一定的程序作案，那是绝对的荒谬。但在行政关系中，出于民主、公正的要求，科学与效率的需要，国家有必要对行政机关行使职权的步骤、次序、方式、时限予以规定。因而，关于行政活动的实体性规范和程序性规范总是互相交织的。考察行政活动不应也很难把两类规范截然分开。当然，某些程序性规范会因代表一定的共性而逐步独立形成一个法律文件，如行政程序法，但在通常情况下，实体性规范和程序性规范往往共同表现于一个法律文件之中。况且，行政机关种类繁多，分担各具特殊性的不同的职权，其职权具体如何行使存在较大差异，即使有代表共性的行政程序法律规范，也难以完全调整好具体行政机关的具体行为。所以，具体的、特殊的程序性规范更是经常地与规定行政机关具体职权的实体性规范共存于一个法律文件之中。许多涉及某个行政管理领域的法律，如《治安管理处罚法》《土地管理法》《证券法》等，都具有这样的特征。
第二节 行政法关系
行政法关系是指经过行政法调整之后、具备了权利义务内容的社会关系。在现代社会，随着各种经济关系和政治关系的不断发展，行政权力的性质、运作及规则发生了很大的变化，行政法关系呈现出前所未有的复杂化。行政法关系作为一个重要的行政法范畴，被人们广泛地用来认识和分析行政领域的法律现象。立法机关在配置行政权力和公民权利的过程中，行政机关在运用行政权力实施管理的过程中，司法机关在解释和适用法律的过程中，以及学者们在构造行政法学体系、研究行政法的基本理论问题的过程中，都自觉或不自觉地运用这个范畴。因此，正确理解和把握行政法关系的本质十分重要。行政法关系的含义可以从以下几个方面来理解：
（1）受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系。行政关系是国家行政机关在行使行政职能过程中，对内对外发生的各种关系。监督行政关系是国家有权机关在监督行政行为过程中与行政机关形成的关系。行政关系和监督行政关系共同构成行政领域特殊的社会关系，这种社会关系经行政法调整后，形成行政法关系。
（2）行政法关系是由行政法调整而形成的。不同的社会关系经不同部门的法律调整后，往往形成不同的法律关系，如宪法关系、诉讼法关系、民事法律关系、刑事法律关系等。行政法关系是对由行政法调整的社会关系的一种概括，区别于其他社会关系。当然，同一社会关系也可能受不同部门的法律调整，从而形成不同的法律关系，但那只是例外情况。
（3）行政法关系具有行政法上的权利义务内容。任何法律关系都是以权利义务为内容的，行政法关系也是如此。只是，行政上的权利义务关系总是基于行政权力的运作而引起的，故除了少数情形之外通常具有非对等性，这一特点和其他部门的法律关系有很大不同。
行政法关系主要有两类法律关系，分别介绍如下。
一、行政法律关系
行政法律关系是指经过行政法调整之后、具备了权利义务内容的行政管理关系。国家行政机关因行使职能而发生的行政关系是多种多样的。根据行政法治原则的要求，大多数的行政关系（行政机关实施制裁行为、许可行为、强制行为而引起的行政关系等）应转化为行政法律关系。但有些行政关系是基于对行政机关和相对方的自律要求而引起的，则不必转化为行政法律关系。在行政管理过程中，由于行政建议、行政咨询等发生的关系就不需要上升为法律关系。一般而言，行政政策关系也不是行政法律关系。前者只有行为模式而不具有法律上的权利义务内容。政策若要由国家强制力加以保障，必须上升为法律。
随着现代行政的发展，民主与法制的进步，越来越多的原来不受行政法调整的行政关系被纳入了行政法调整的范围。有些行政行为，虽然对相对方的权利义务不产生直接的影响，但对作出这一行为的行政机关却有约束力。例如，行政机关作出一定的行政指导行为，承诺如果相对方接受行政机关的行政指导，将获得物质奖励。当行政相对方接受了行政机关的行政指导，却无法获得奖励时，行政机关就应承担因不兑现已经作出的承诺的法律责任。现代行政法治原则要求对这类行为引起的行政关系加以规范和调整。在这类特殊的行政法律关系中，行政机关是义务主体（兑现承诺的义务），相对方是权利主体（获得物质奖励的权利）。这和一般的行政法律关系在权利义务内容上有明显的区别。过去我们忽视了对这类行政法律关系的研究，而事实上，对相对方不具有直接约束力的行为引起的行政法律关系是现代行政法的重要内容之一，如何加强这方面的研究是现代行政法学的重要课题。
1.内部行政法律关系和外部行政法律关系
内部行政法律关系，是指上下级行政机关之间、行政机关内部组成机构之间、行政机关与其工作人员之间发生的受行政法调整的行政关系。外部行政法律关系，是指行政机关或其他公共行政组织与公民、法人或其他组织之间发生的受行政法调整的行政关系。内部行政关系和外部行政关系分别由两类不同的行政法规范调整，这两类不同的行政法规范一般不可交叉适用。
2.行政实体法律关系与行政程序法律关系
实体和程序是同一行政主体的行为的两个方面，相互影响、相互依存。前者是行为的内容，后者是行为的形式。行政行为，作为一种管理行为，同时要受行政实体规范和行政程序规范的制约，从而形成两种不同的法律关系。在行政实体法律关系中，行政机关同时是行政职权和行政职责的主体，实施某种行为对行政机关来说，既是行使权利又是履行义务。由于程序性规范是对行政机关选择和决定行为程序的一种限制，在此意义上，对行政机关而言，行政程序规范更多的是义务性规范，而对相对方而言，则更多的是权利性规范。因此，在行政程序法律关系中，行政机关是义务主体而相对方是权利主体。认识行政实体法律关系和行政程序法律关系，有利于我们把握现代行政法律关系的平衡性。
行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。
1.行政法律关系主体
行政法律关系主体，亦称行政法律关系当事人，指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对方。
行政法律关系主体和行政法主体是两个不同的概念。行政法主体是指行政领域的法律关系中权利的享有者和义务的承担者，除了行政主体和相对方外，还包括监督行政法律关系中的监督主体，如立法机关、其他行政机关、司法机关等。可以说，受行政法规范的享有行政法上权利并承担相应义务的组织或个人都是行政法主体。
我们称行政法律关系双方当事人为行政法律关系主体，是因为两者都享有行政法上的权利，同时承担相应的义务。
行政主体享有并行使国家行政权力，是行政法律关系中的特殊主体，在具体的法律关系中往往占有主导的地位。与行政主体相对的另一方当事人，我们称之为行政相对方。行政相对方也是行政法上权利的享有者和义务的承担者，是行政法律关系中的另一方主体。传统行政法理论中曾经有一种观点认为，享有行政权力的行政机关及法律法规授权的组织（行政主体）才是行政法律关系的主体，而行政相对方是行政权力作用的对象，是行政客体。这种观点否定了行政相对方在行政法律关系中应当享有的所有权利，有失偏颇。现代行政法在承认行政主体在行政法律关系中的主体资格和主体地位的同时，也应赋予行政相对方在行政法律关系中制约行政权力的主体资格和监督行政行为的主体地位。因此，行政法律关系主体的外延比行政主体的外延要宽得多，行政法律关系主体不仅包括行政主体，还包括行政相对方。
2.行政法律关系的客体
行政法律关系的客体是行政法律关系当事人的权利义务所指向的对象。行政法律关系客体的范围很广泛，可以概括为以下三种：
（1）物质财富
物质财富是客观存在的，它本身没有意识，不能成为行政法律关系的主体。但物质财富的存在往往会在主体之间引起以之为对象的权利义务关系，主体权利义务指向的物质财富便成了行政法律关系的客体。
（2）精神财富
精神财富主要是指一定形式的智力成果，如著作、专利、发明等。尽管精神财富经常转换成物质财富，但在法律上仍是一种独立的法律关系客体。有时，主体的名誉也可以被视为精神财富而成为行政法律关系的客体。保护健康、科学的精神财富是保护和发展社会生产力的要求，是行政法的一项基本任务。
（3）行为
行为是指行政法律关系主体有目的、有意识的活动，如征税、征地、违章建房、阻碍交通等。行为包括作为和不作为。不是所有的行为都是行政法律关系的客体，只有具有法律意义的行为或受行政法规范的行为，才能成为行政法律关系的客体。
3.行政法律关系的内容
行政法律关系的内容，是指行政主体和相对方在行政法律关系中享有的权利和承担的义务。这方面的具体内容在以后的章节中有详细的论述。值得一提的是，我们在讲行政法律关系的内容时，不能只强调行政主体的权利，而不强调其应承担的义务；不能只讲相对方的义务而不讲相对方的权利，更不能视相对方为客体。行政法律关系主体之间的权利义务关系总体上应该是平衡的。
行政法律关系包括行政实体法律关系和行政程序法律关系等。行政法律关系研究起来相当复杂，但行政法律关系具有一些区别于其他法律关系的特征。把握这些特征，有利于我们深入认识和理解行政法律关系的本质。
（1）行政法律关系中必有一方是行政主体。
行政职权的行使是行政关系得以发生的客观前提。没有行政职权的存在及行使，行政关系无从产生，行政法律关系也就不可能形成。行政主体是行政职权的行使者。因此，行政主体总是行政法律关系的一方。
（2）行政法律关系具有平等但非对称性。
行政法律关系的平等性问题在历史上曾经有过多次争论，国外的行政法学者对此也曾有不同认识。如德国著名行政法学者奥托·迈耶认为行政法就是调整不平等主体之间的权利义务关系。19由于法律继受、移植的原因，日本的行政法学界也曾把行政法界定为调整不平等主体之间的权利义务关系，即管理与被管理、命令与服从的关系。例如，日本学者和田英夫认为日本行政法的任务曾经是实现以行政主体和私人之间支配、服从关系为基础的国家公共目的。20
在现代社会，这种观点基本上少有支持者。但许多学者对于行政法主体之间的权利义务结构不对称性还存在认识上的分歧。我们认为，行政法律关系的平等性与民事法律关系的平等性有着结构上的差异。民事法律关系是平等且对称的；而行政法律关系则是平等但非对称的。例如，在行政处罚、行政强制等主要体现为命令—服从模式的行政法律关系中，行政机关拥有更多的权力，行政相对人与行政机关之间不存在对立等同的关系，因此，二者的权利义务结构是不对称的。而在合作行政中，行政机关与相对方主要通过协商达成合意，双方的权利义务基本上是对等的，双方的权利义务结构也大致是对称的。尽管在具体的行政法律关系中，可能存在着行政机关与行政相对人权利义务结构和功能不对称的情形，但从整体上看，它们之间的法律地位还是平等的，权利义务总体上也是趋向于平衡的。21
（3）行政法律关系主体的权利义务一般是法定的。
行政法律关系主体之间原则上不能相互约定权利义务，不能自由选择权利和义务，而必须依据法律规范取得权利并承担义务。例如，相对方申请经营许可证只能向法定的主管机关申请，而主管机关也只能严格按法定条件审查批准。但是，行政法律关系主体权利义务的法定性也不是绝对的。在一些特定的场合，根据特别法律的规定，行政机关与行政相对方仍然存在经过协商约定权利义务的情形。例如，行政机关为完成公共工程建设而与行政相对方签订合同；行政机关为保证行政决定执行的效率，考虑到行政相对方的具体情况，与行政相对方达成的执行和解；等等。
（4）行政主体实体上的权利义务是重合的。
行政主体在行政法律关系中具有双重地位，对社会实施行政管理时体现为权利主体，而相对于国家而言则体现为义务主体。行政主体的职权和职责是密不可分的。例如，征税既是税务机关的权利，又是税务机关的义务；维护治安既是公安机关的权利，也是公安机关的义务。这种实体权利义务的双重性决定了行政职权的不可放弃性。例如，当公安机关放弃治安职权时，就意味着失职，要受到法律的追究。
（5）行政法律关系争议往往由行政机关或行政裁决机构依照行政程序或准司法程序先行加以解决，但法院通过司法程序解决争议，原则上是可供争议当事人选择的最终机制。
行政法律关系引起的争议通常具有专业性强、技术性高、层次复杂等特点，仅靠法院难以胜任解决行政争议的需要。因此，各国都寻求司法之外的解决渠道。我国根据自己的特点，赋予行政机关一定的调解权、裁决权和复议权。但是，为了充分体现争议解决的公正性、保护个人或组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，除非法律明确规定不能提起行政诉讼的情形，原则上，司法解决是可供争议当事人选择的最终机制。若行政相对方不服行政机关的解决方案，仍然可以选择行政诉讼。我国加入世界贸易组织（WTO）以后，这一原则得到更多的体现，如《专利法》《商标法》都已经经过修改，原先不能提起行政诉讼的行政裁决行为，已经纳入司法审查的范围。
行政法律关系的产生，是指行政法律关系主体及其权利义务的实际形成。行政法律关系的变更，是指行政法律关系的主体、内容或客体发生了变化。行政法律关系的消灭，是指行政法律关系主体双方的权利义务行使和履行完毕，或由于某种事实的发生而导致双方的权利义务无法行使或履行。
行政法律关系的产生、变更和消灭，必须有行政法规范的根据和相关法律事实的出现。不然，行政法律关系不会自行产生、变更或消灭。
法律事实包括行为和事件。事件是不以人的意志为转移的客观现象，如战争、天灾、出生、死亡等。事件的发生和人们的行为都可能导致行政法律关系的产生、变更或消灭。所不同的是，事件不具有合法与否的属性，而行为有合法和非法的区别。合法或非法的行为都可能引起行政法律关系的产生、变更与消灭，但两者的效果不同。例如，违章驾驶可能引起行政处罚法律关系；安全守法驾驶达一定期限则可能引起行政奖励法律关系。
二、监督行政法律关系
就行政领域的法律关系而言，仅探讨行政法律关系是不够的。行政法律关系是行政主体运用行政权力实施一定管理行为而与行政相对方形成的关系，只是行政法的基本关系之一。现实中还存在着另一种以行政主体为监督对象的法律关系，即监督行政法律关系。我们过去较少或几乎不讨论监督行政法律关系，是有失偏颇的。事实上，监督行政法律关系也是行政法的基本关系，和行政法律关系同样重要。
监督行政法律关系的形成是基于对行政权力控制的需要。行政权力作为国家权力的一种，不管人们的主观意愿如何，总是要受到另一政治实体的限制和约束。不受制约的权力是不可想象的，也是不存在的。当然，权力受制约的情形是复杂多样的。在封建君主专制国家的金字塔式的权力结构中，权力所受的制约程度依权力的大小而不同。而君主被视为拥有完全、绝对的权力，在理论上很少受到制约，尽管在事实上也受掣肘于其属下的官吏。自觉、主动地提出运用制约原理监督国家权力的是资产阶级的思想家、理论家、政治家们。他们提出了相应的分权和制衡的理论，反映在国家的宪法和法律中，发挥着防止权力的滥用、维护各方利益的基本功能。
行政权力是国家权力的核心部分。现代行政已不限于简单地执行法律，行政机关兼有立法、司法等职能。行政行为不仅存在是否合法的问题，还存在是否适当的问题。加之行政行为具有主动性、广泛性的特点，使得行政权力和行政行为不易受到控制和监督。为了使行政行为合乎法律要求，平衡国家的权力结构，保护行政相对方的合法权益，很多国家都建立各种监督制度，以多种方式经常性地监督行政行为。例如，议会的监督、法院的监督、行政监察机关的监督、检察机关的监督等。这些对行政主体进行监督的国家机关，我们称之为监督主体。监督主体和行政主体在监督与被监督的过程中形成的法律关系，便是我们所讲的监督行政法律关系。
监督行政法律关系，是指在监督行政行为的过程中，国家有权机关与行政主体以及有关的公民、法人或其他组织之间形成的受行政法规范调整的各种关系。我们可以从以下几个方面理解这一概念：
首先，监督行政法律关系是指国家有权机关和行政主体以及有关的公民、法人或其他组织之间发生的关系。这些国家机关包括国家立法机关、国家司法机关（检察机关、审判机关）、行政监察机关、审计机关以及行政复议机关等。22但在具体的监督行政法律关系中，并非所有这些国家机关都是主体，而只是法律规定的有权监督特定行政主体的特定行政行为的国家机关方为这一具体的监督行政法律关系的主体。公民、法人或其他组织在通常情况下，即使是基于监督的目的，若不是依法进入到国家有权机关启动的对特定行政行为进行监督的过程中，也不能与行政主体形成监督上的权利义务关系，不属于监督行政法律关系。而且，在任何监督行政法律关系中，必然有一方是依照法律进行监督的国家机关，但有关的公民、法人或其他组织只有在法律明确规定的情况下，方能进入监督程序、与有权监督的国家机关和被监督的行政主体之间形成较为复杂的多方法律关系。
其次，监督行政法律关系是在监督行政主体的行政行为的过程中形成的。国家有权机关、有关的公民、法人或其他组织同行政主体或其工作人员之间，基于其他原因或以其他形式形成的关系，不属于监督行政法律关系。例如，国家机关和行政主体之间形成的民事关系，国家机关以行政管理相对方的身份和行政主体之间形成的关系等，均不属于监督行政法律关系。
再次，监督行政法律关系是一种受行政法规范调整的关系。国家有权机关在监督行政行为的过程中，与行政主体之间形成的关系若不受行政法规范调整，就不是监督行政法律关系。如司法机关运用刑事侦查权监督行政机关工作人员的行为，他们之间的关系是受刑事法律规范调整的，因此，不属于监督行政法律关系。有关的公民、法人或其他组织若是借助媒体，对行政机关进行舆论的监督，由于在很大程度上不受行政法规范调整，也不构成在此所言的监督行政法律关系。
最后，监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。若国家有权机关的监督对象不是行政主体的行政行为，而是行政主体的民事行为，由此而形成的法律关系，也不属于监督行政法律关系。公民、法人或其他组织认为行政机关未履行民事合同而提起民事诉讼的，同样不是监督行政法律关系。
监督行政法律关系和行政法律关系之间既有区别又有联系。它们的区别主要有：（1）在行政法律关系中，行政主体始终处于主导地位，而在监督行政法律关系中，监督主体处于主导地位，行政主体处于受监督地位。（2）在行政法律关系中，相对于行政主体的另一方是公民、法人或其他组织，而在监督行政法律关系中，相对于行政主体的另一方主要是监督主体。依法进入监督行政过程中的公民、法人或组织，也会成为监督行政法律关系中的一方主体，与监督主体、被监督主体之间形成权利义务关系。（3）行政法律关系的客体是指行政法律关系主体的权利义务所指向的对象，包括物质财富、精神财富、行为等。而监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。
监督行政法律关系和行政法律关系的联系主要有：（1）监督行政法律关系是在行政法律关系的基础上产生的，没有行政法律关系也就没有监督行政法律关系。（2）监督行政法律关系和行政法律关系之间可以相互影响。监督行政法律关系的变化可能导致行政法律关系的产生、变更与消灭。例如，审判机关通过司法审查，迫使行政主体重新作出一个行政决定；立法机关依法废止行政机关制定的行政法规或规章。反之，行政主体的行政行为，也可能导致监督行政法律关系的产生、变更或消灭。例如，行政主体撤销自己已经作出的行为，导致行政诉讼的终止，等等。（3）相对于行政主体而言，监督行政法律关系的非对等性和行政实体法律关系中的非对等性是倒置的。这两种倒置的法律关系和非对等的行政程序法律关系结合在一起体现了行政法平衡的精神。
监督行政法律关系是在行政法律关系的基础上形成的，和行政法律关系有着密切的联系，但它是一种独立的法律关系，具有自己的特征。
第一，监督行政法律关系是一种多重的、复杂的法律关系。由于行政权力及其运作是一个庞杂的系统，为确保其合乎法治要求，就需要多种监督。例如，立法机关监督行政主体的立法行为，行政监察机关监督行政主体工作人员的违法乱纪现象，司法机关审查行政主体行政行为的合法性等。在这些监督主体监督行政主体的行政行为的过程中，分别形成各种不同的相应的监督行政法律关系，即以立法机关为监督主体的监督行政法律关系，以司法机关为监督主体的监督行政法律关系，以及以行政机关为监督主体的监督行政法律关系等。而且这些监督行政法律关系并非完全分离，更多的时候是相互交叉的。此外，监督行政法律关系的复杂性还表现在，若有关的公民、法人或其他组织依法进入到监督行政过程中，他们即同监督主体、被监督主体之间形成三方法律关系，相互的权利义务交织在一起。例如，公民、法人或其他组织在行政诉讼中有辩论权，由此，不仅被诉的行政机关不得阻碍其行使辩论权，法院也有义务维护辩论权的充分、合理行使。
第二，监督行政法律关系包含着行政诉讼法律关系。行政诉讼法律关系是以审判机关为监督主体的监督行政法律关系中的主要关系。审判机关监督行政主体的行政行为主要是通过行政诉讼来实现的，但行政诉讼不是审判机关监督行政主体的行政行为的唯一方式，如通过审查没有强制执行权的行政机关的申请，决定是否对相对方实施强制执行等。
第三，监督行政法律关系主体之间的权利义务关系具有非对称性。有权机关在监督行政主体的行政行为的过程中，若发现行政机关的行为违法或不当，有权依法作出撤销、变更行政行为的决定。如行政机关超越授权立法的范围而进行行政立法，立法机关可以宣布其行政立法行为无效。在诉讼法律关系中，作为被告的行政机关和作为原告的相对方的权利义务也不对称。例如，原告有起诉权而被告没有反诉权，原告对具体行政行为的违法不负举证责任，而被告却要对行政行为的合法负举证责任，等等。因此，行政主体在实体行政法律关系中享有较多的权利，承担较少的义务，而在监督行政法律关系中享有较少的权利，承担较多的义务。
监督行政法律关系的主体，是指在监督行政法律关系中享有权利和承担义务的自然人或组织。我国监督行政法律关系的主体主要有国家立法机关、负责进行监督的国家行政机关、国家司法机关以及被监督的特定行政主体。在法律规定的情形下，公民、法人或其他组织进入监督行政过程，也可以成为监督行政法律关系的主体。立法机关是指各级人民代表大会及其常务委员会。负责进行监督的行政机关主要包括上级行政机关、行政主管机关、行政监察机关、审计机关等。司法机关是指检察机关和审判机关。虽然这些国家机关是监督行政法律关系中的主体，但这些国家机关并非在每一个具体的监督行政法律关系中都是主体。在具体的监督行政法律关系中，只有有权监督的国家机关才能成为特定的法律关系主体。公民、法人或其他组织作为一种社会力量可以对行政主体的行政行为进行监督，如各种社会团体、群众组织、公民个人向行政机关及其工作人员提出批评、建议，或对其违法行为给予揭露或反映等。这种监督不一定引起某种法定程序，也不一定导致某种法律后果的产生，不属于法律监督的范畴，只是一种社会监督。因此，在这种情况下，公民、法人或其他组织对行政主体的行政行为的监督不能形成监督行政法律关系。但是，公民、法人或其他组织可以依照法律确认其享有的权利，请求有关国家机关监督行政主体，而接受请求的国家机关依法启动监督行政过程，并根据法律规定允许请求的公民、法人或其他组织进入这一过程以后，公民、法人或其他组织遂具备了监督行政法律关系主体的地位。
监督行政法律关系主体的权利和义务的内容十分庞杂。各个国家的法律制度不同，其内容各不相同，很难详尽地论述。这里只介绍主要的监督行政法律关系主体的权利和义务。
在监督行政法律关系中，国家立法机关的主要权利有：监督行政主体的行政立法权；对政府的政策和行为提出质询；对行政行为进行调查；控制行政机关的人事权、财政权；提出不信任案等。国家行政监察机关的主要权利有：监督行政机关贯彻实施国家政策和法律法规的情况的权利；根据公民的控告对有关行政机关的行政行为进行调查的权利，在这种情况下，接受调查的机关有义务向监察机关如实反映被检查或调查的情况，而不能阻挠或干涉调查工作；向上级机关或主管部门提出建议或直接作出处分的权利；等等。
在以审判机关为监督主体的监督行政法律关系中，人民法院的权利主要有：受理权；审理权；指挥诉讼权；判决、裁定、决定权；排除诉讼障碍权；强制执行权；收取诉讼费用权等。在这种以司法审查为核心的关系中，公民、法人或其他组织享有的权利有：起诉权；辩论权；被代理权；质证权；使用本民族语言的权利；获得公正、公开和公平审判的权利；等等。作为行政诉讼法律关系一方主体的、接受监督的行政机关，除起诉权、使用本民族语言的权利以外，也同样享有这些权利。
作为监督行政法律关系的主体，在享有一定权利的同时，也必然承担一定的义务。立法机关、行政机关、审判机关监督行政主体的行政行为既是这些监督主体的权利，又是这些监督主体的职责，该监督的不监督或任意放弃监督权，都是法律所不允许的。尤其是，当公民、法人或其他组织有权进入监督行政过程的时候，进行监督的国家机关有义务维护公民、法人或其他组织的法定权利。当然，公民、法人或其他组织也必须承担一定的义务，如在行政诉讼中承担部分的举证责任。同时，作为被监督主体的行政机关亦有相应的义务，如在行政诉讼中进行举证、执行有效判决等。因此，尽管就具体的监督行政法律关系和行政法律关系而言，其主体的权利义务是不对等的。但从总体而言，行政法关系主体的法律地位是平等的，权利义务关系也是平衡的。
监督行政法律关系的产生，是指主体之间抽象的监督与被监督关系变成具体的监督与被监督关系。监督行政法律关系的变更是指这种关系的内容发生了变化。监督行政法律关系的消灭是指已经形成的权利义务关系不再存在。从理论上讲，行政主体和监督主体之间总是存在着一种抽象的监督与被监督关系。当行政主体作出一定的行为并引起了监督主体对其行为的监督时，这两者之间的关系便成为一种具体的监督与被监督的关系。如果行政主体的行为违法，监督主体就有权通过一定的方式予以纠正或追究其责任。
引起监督行政法律关系的产生、变更与消灭的事实即所谓的法律事实。法律事实的出现是行政法律关系产生、变更与消灭的具体条件和根据。法律事实分为行为和事件两类。行政机关的行政行为是引起监督行政法律关系的主要原因。行政机关的行政行为必然引起行政法律关系。从理论上讲，只要行政法律关系形成了，相应的监督行政法律关系就会产生。如某一行政机关作出一个行政决定，就理应引起上级行政机关和监察机关对其的监督。此外，行政主体的行政行为也可以导致监督行政法律关系的变更和消灭，如行政主体变更或撤销已经作出的行政行为等。相对方的行为也可以引起特定的监督行政法律关系，如相对方向法院提起行政诉讼，就有可能引起行政诉讼法律关系。由于行为是人们有意识的自觉活动的结果，因此，行为可能是合法的，也可能是违法的。事件和行为不同，如战争、天灾都属于事件，这些事件也会引起监督行政法律关系的产生、变更与消灭，但不具有合法或违法的属性。
第三节 行政法的基本原则
一、行政法基本原则的含义
行政法作为一个独立的部门法，是一个有机的整体。成千上万的行政法律规范之间有着内在的必然的联系，体现着相同的原理或准则即行政法的原则。研究这些原则，具有重要意义。
行政法上确立的原则很多，根据不同的层次，大致上可以分为两类。一类是行政法的一般原则，亦即基本原则。在各国，这类原则可以由宪法（包括不成文宪法或成文宪法）确认，如英国不成文宪法早已有议会至上原则，而美国成文宪法中的三权分立原则，经常是美国人探讨当代行政合法性基础时必须解读的原则。这类原则也有相当部分是由法院判例确立起来的，如英国的越权无效原则、美国的司法审查原则、德国的比例原则等。法院的判例既有历史上长久积淀下来的，也有在当代以解读宪法的方式完成的。在我国目前的情况下，行政法基本原则通常由宪法和基本法律加以体现。如《宪法》第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”该款实际上确立了法治原则，行政机关作为国家机关之一种应当依法行政，是这一条款明白表示的。1999年《宪法修正案》又增加了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的规定，更加明确地直接使用“法治”概念。我国法院在发展行政法基本原则方面的作用已经有所体现，但还是比较微弱的。但是，不排除未来法院发挥其更大作用的可能性。另一类是行政法的特别原则。这类原则位于基本原则之下，对局部的行政法规范及其适用领域具有指导作用。例如，行政诉讼不停止执行、被告负举证责任等原则。行政法的基本原则是行政法原则中最主要、最具有普遍价值的原则，是行政法存在的基础，离开这些原则，也就无所谓行政法了。
行政法的基本原则是行政法治原则，它是贯穿于行政法关系之中，指导行政法的立法与实施的根本原理或基本准则。行政法治原则作为行政法的基本原则，具有其他原则所不能替代的作用：（1）行政法治原则可以指导行政法的制定、修改、废止工作。改革开放初期，由于我们不能把握行政法治原则，立法工作一直存在偏差。例如，很多人认为行政法是行政机关对相对方进行管理的总结，制定行政法仅仅是行政政策的法律化。现在，行政法治原则无论是对权力机关的立法还是行政机关的立法都有重大的指导意义。（2）行政法治原则有助于人们对行政法的学习、研究及解释。（3）行政法治原则可以指导行政法的实施，发挥执法者的主观能动性，防止发生执法误差或错误执法。（4）行政法治原则可以弥补行政法规范的漏洞，直接作为行政法适用。
行政法治原则作为法治原则在行政法上的反映，涵盖了对行政法关系所有主体的要求。法治原则就其本义而言，自然包括对所有个人或组织的要求，即任何个人或组织都必须遵守法律，一切违反法律的行为都要受到追究。反映到行政法领域，“公民必须守法”“公民应当依照法定程序、通过法定有权机关来纠正违法行政行为”“除非法律规定的特别情形，即便行政机关违法，公民亦不得暴力抗法”等，都可以视为行政法治原则的内在要求。我国与德国、日本一样，都承认行政行为具有公定力，即除非少数的行政行为自始无效的情形，行政行为一经作出即具有推定的合法效力，任何人未经法定程序、未经法定有权机关都不得随意对抗之。公定力原理的基础实际上就是法治原则内含的法律安定性要求。甚至，在德国、日本等国家以及我国台湾地区，公认“法安定性原则”是行政法基本原则之一。而且，在法律安定性原则之下，讨论公民为什么应当守法？为什么在大多数情形下应当尊重已经作出的行政行为？而在什么情形下又可以对抗某些明显重大违法的行政行为，都是具有实际价值的。
但是，由于历史的原因和现实的需要，我们在谈及行政法治原则时，经常更突出地强调其对行政主体的要求。因为，自有法律规则始，普通民众必须守法的要求就一直存在。并且，法律规则的执行者通常拥有比较强大的资源来对付普通民众的违法。而执政者也必须依法行政的要求，却是近代人类政治文明发展的结果。现实生活中，由于各种因素的影响，行政机关违法行政、侵害公民、法人或其他组织合法权益的现象总会发生。若不能通过比较完善的制度，防止、减少和矫正行政机关的违法行为，法治文明就无法得到充分的实现。
行政法治原则对行政主体的要求可概括为依法行政，具体可分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。
二、行政合法性原则
合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。合法性原则在行政法中具有不可替代的地位，可以说，在任何一个推行法治的国家，合法性原则都是其法律制度的重要原则。合法性原则又称行政合法原则。行政合法原则要求行政机关实施行政管理不仅应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等。合法不仅指合乎实体法，也指合乎程序法。
合法性原则的具体内容因各国法律制度的不同而有所不同。主要来自大陆法系国家德国、日本的法律保留原则、法律优先原则23，其内含的“行政应有法律依据”“行政不得违反法律”的基本要求，与我国一直以来强调的依法行政之要求大致相当。近年来，这两项原则已经越来越多地被我国行政法学理论所认可，并吸纳为行政法治原则的基本内容。
1.法律保留原则
法律保留原则是指行政活动的作出必须取得法律的授权，必须有法律的明文依据，否则不得为之。法律保留原则中的“法律”一词是狭义的，指立法机关制定的法律。由于现代行政的发展，使得立法机关不可能对所有的行政活动都作出明确的授权和规定，若严格遵循法律保留原则，行政管理就会出现无法可循、无据可依的问题。所以，法律保留原则并不是绝对的，除了涉及基本政治经济制度，特别是涉及公民基本权利的，必须由立法机关制定法律予以调整的以外，许多国家立法机关一般都通过法律授予行政机关制定必要规则、调整相应管理和服务活动的权力。换言之，并非所有的行政行为、行政活动的所有实体内容和程序环节，都必须有立法机关制定的法律规范为依据。
法律保留原则在我国《立法法》上有所体现。《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”第9条又规定：“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”通常认为，《立法法》第8条、第9条确立的是法律绝对保留和法律相对保留。有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，属于法律绝对保留的范围，其他任何规范都不得规定之；而除此以外又属于第8条所列事项的，则在法律相对保留的范围之内，在法律未作规定的情况下，可授权国务院的行政法规予以规范。
2.法律优先原则
法律优先原则是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。具体而言，该原则有以下含义：（1）法律优先行政。在现代国家，具有法律上约束力的规范，并不完全出自立法机关之手，有相当一部分源自行政机关。法律优先行政的应有之义就是行政机关制定的规范在效力上低于立法机关制定的规范。在我国，这就意味着全国人大及其常委会制定的法律高于行政法规、规章及其他行政规范性文件；（2）行政不得违法。换言之，行政机关无论是制定行政法规、规章或其他行政规范性文件还是作出具体行政行为，都不得与现行法律相抵触，否则，就会有不利的法律后果。
法律优先原则和法律保留原则不同。前者是消极地禁止行政机关违反现行法律；后者是积极地要求行政活动必须有法律依据。在此意义上，法律保留原则的要求比法律优先原则更加严格。但是，法律保留原则不能完全适应现代行政的广泛性、多样性和灵活性等特点。一方面，如上所述，要求行政机关所有的行为依据都由立法机关制定，是不现实的，部分行政机关在法律授权的范围内也可自定相应的规范，作为行政行为的依据；另一方面，有些对行政相对人不具有强制性的行政活动，如行政指导、行政调解，并不见得都需要有明确的规范依据，行政机关可视情况需要，裁量决定是否从事此类活动。因此，在现代国家，法律保留原则的适用，主要限于行政机关的行为或活动涉及特定重要事项的情形。相比较之下，法律优先原则可以得到普遍的适用，因为行政机关不得违反现行法律是行政法治的基本要求。同法律相抵触的行政行为，属于无效或者可撤销的行政行为。
三、行政合理性原则
合理性原则是行政法治原则的另一个重要组成部分，指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。
合理性原则产生的主要原因是由于行政裁量权的存在。行政裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。根据法律对行政裁量权限制程度的不同，行政机关裁量权的行使有以下几种情况：（1）在法律没有规定限制条件的情况下，行政机关可以不违反宪法和法律采取必要的措施；（2）法律只规定了行政权行使的模糊标准，而没有规定明确的范围和方式。行政机关可以根据实际情况和对法律的合理解释，采取具体措施；（3）法律规定了行政权行使的具体明确的范围和方式，但范围和方式都具有可选择性，而不是严格的羁束性，行政机关可以根据具体情况选择采用。
当代行政的最大特点是行政裁量权广泛存在，其根源就在于，基于社会、政治、经济和文化发展的需要，政府应民众需求而承担起的管理和服务职能数量多、领域广、问题繁杂，且专业性和技术性强，立法者无法事先给出详细具体的规则，让行政机关只需按图索骥、照章办事即可。在很大程度上，立法者不得不授权或听任行政机关根据其自身判断来作出决策。正是因为行政机关自己判断的空间十分广阔，这就既给了行政机关灵活、高效应对复杂的行政管理问题的可能性，但也潜在地为行政机关在行使权力时掺杂进个人因素或其他不合理的因素制造了更多的机会，承认和保护行政裁量权十分必要，但行政裁量权也有被滥用的可能，应当对裁量权的行使加以控制。合理性原则要求行政机关必须合理地行使裁量权。所以，合理性原则的出现和运用是行政法的一个重大发展，它在当代行政法中日益凸显其重要的地位。
合理性原则和合法性原则既有区别又有联系。合法性原则适用于行政法的所有领域，合理性原则主要适用于行政裁量领域。通常一个行为如果触犯了合法性原则，就不再深究其合理性问题；而一个行政裁量行为，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。
合理性原则作为一个普遍适用的行政法基本原则，有一些具体的内容：（1）行政行为应符合立法目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素；（3）平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；（4）符合自然规律，如符合法律规定的“合理采伐森林”“合理利用土地”等；（5）符合社会道德，如职业道德、社会公德等。随着行政法治的发展，合理性原则已经延伸出若干更加具体的、相对成熟而有其独立含义的子原则。
1.行政公开原则
行政公开，现已成为各国行政法的一项基本原则。它至少具备三项功能：（1）减少或消除腐败。“阳光是最好的防腐剂”，保证行政官员在透明环境中办事，可以最大限度地消除暗箱操作、防止滥用权力和腐败。（2）保障知情权。通过行政公开，个人或者组织可以更多地了解掌握在政府手中的与自己生存、发展有关的信息。（3）加强政府与个人或组织的合作。政府可以公开有关信息，引导经济发展和社会选择，个人或组织可以藉此调整自己的生产、经营以及其他行为模式。
行政公开的具体要求包括：（1）行政行为内容公开。行政行为涉及外部公共管理事项的内容，在最终形成之后，原则上应当以适当的形式公开。（2）行政过程公开。行政行为的作出，都需要经历一定的过程。行政过程的公开并不意味着行政机关作出行政行为的所有环节，都要向公众开放。但是，由于行政行为通常涉及外部的行政相对人权益，无论是行政立法或其他抽象行政行为，还是具体的行政执法行为，都应该至少在作出之前，听取有关的利益相关人之意见，告知相关的信息，必要时说明作出行政行为的依据和理由。行政过程的公开，其含义就在于此。（3）行政信息公开。行政行为内容公开、行政过程公开，在相当程度上也意味着行政信息的公开。只是，行政机关掌握的信息不止这些，行政机关在履行其职权的过程中还会形成和获得大量的其他信息。在日益强调保护公民权利、提倡政府透明、重视行政机关与个人或组织加强合作的时代，行政机关所掌握的信息——包括原始信息以及行政机关对原始信息进行分析处理后形成的信息，除属于法定保密范围的以外，一般都应当公开。而且，法定保密的范围也渐趋受到限制。
基于民主社会公众知情权和社会监督的需要，现代各国都加强了行政公开的立法。立法上有关行政公开的具体规则，行政机关都应予以遵守，这是合法性原则（尤其是法律优先原则）的要求。然而，若具体的立法缺乏明确的公开要求时，行政公开原则也应成为行政机关需要恪守的行政法基本原则。当然，在法律未予明定的情况下，行政公开原则在特定情境中究竟有哪些具体的要求，需要结合具体情况作判定，但这并不意味着行政机关可以完全无视行政公开原则的约束。
2.行政公正原则
行政公正原则的基本精神是公平、合理地对待行政相对人和处理行政管理事项，在学理上可以分为实体公正和程序公正。
所谓实体公正，就是行政机关作出的行政行为，在内容上必须达到不徇私情、不存偏见、不武断专横。具体而言：（1）不徇私情意味着行政机关及其工作人员不能假公济私，在对待行政相对人时，不应由私情占据主导地位，作出厚此薄彼的行政行为。（2）不存偏见意味着行政机关及其工作人员不能让先入之见过分地影响其对具体行政相对人或事项作出的行政行为。应该尽可能做到相同情况，相同对待；不同情况，不同对待。（3）不武断专横意味着行政机关在行使裁量权的时候，应该合理考量相关因素，不考量不相关因素。“相关因素”包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、行政相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果等。行政机关不考量应该考量的相关因素，主观地、任意地作出决定和实施行政行为，就属于违反行政公正原则的武断专横行为。
所谓程序公正，就是行政机关在作出行政行为时，必须遵循形式上符合正义要求的程序。行政机关工作人员也是有血有肉、有着七情六欲的人，在行政决定的实体内容上要求其完全排除私情、偏见、疏忽是不可能的，在有权机关事后对行政行为进行审查时，也很难有非常一致的标准或者有非常确凿的证据，来衡量实体公正性。所以，行政法在制度设计上也更多地强调程序上看得见的公正，具体包括：（1）不做自己案件的法官。行政机关及其工作人员不得决定与自己切身利益有关的事项。（2）不单方接触。行政机关在对两个以上行政相对人，尤其是有着相互冲突之利害关系的行政相对人作出行政行为时，不得在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等）和听取其陈述，接受其证据。（3）作出不利决定前听取行政相对人的意见。行政机关在作出对行政相对人不利的行政行为（如行政处罚、要求相对人履行某种特别义务等）之前，应当事先通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述、解释或申辩（紧急情况下和法律规定的有关特殊情况除外）。
程序公正的这些要求，也可以在学理上将其归入单列的“自然正义原则”（natural justice）和“正当法律程序原则”（due process of law）的应有之义。尽管它们不能保证行政行为在实体上一定是公正的，但在其约束之下，行政行为可以更大可能地接近公正。
3.比例原则
比例原则是指行政机关在采取某项措施时，必须权衡公共利益目标的实现和个人或组织合法权益的保障，若为了实现公共利益目标而可能采取对个人或组织权益不利的措施时，应当将不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内，而且要保持二者之间适度的比例。比例原则具体包含三个要求：（1）适当性要求，即行政机关采取的措施必须能够实现其所宣称的目的，或者至少有助于目的的实现。（2）必要性要求，即行政机关采取的是在可选择的几个适当措施之中对于个人或组织合法权益造成侵害最小的措施。（3）狭义的比例性要求，即行政机关采取的措施与目的之间是成比例关系的，行政机关采取的措施对个人或组织合法权益造成的侵害越多，目的的公共利益价值就应该越大，反之，就应该越小。
4.信赖保护原则
信赖保护原则，是指行政机关对其行为应守信用，个人或组织对行政行为的正当信赖应当予以合理保护，以使其免受不可预计的不利后果。信赖保护原则的基础在于法律稳定、政府诚信以及公民基本权利保障。若行政机关随意改变其已经作出的行为、反复无常，那么，不仅法律秩序难以在一段时间内保持安定状态，政府在民众中失去信用，更会让公民的基本权利难以得到正当的保护。
信赖保护原则的具体适用比较复杂，但大致必须符合以下条件：（1）信赖的基础是行政机关的一定行为，包括作为、不作为以及承诺，而不管该行为是否合法；（2）个人或组织对该行政行为存在信赖，这种信赖是通过个人或组织采取的某种行为表现出来的；（3）个人或组织的信赖是值得保护的正当信赖。如果是当事人通过恶意欺诈、胁迫、贿赂或其他不正当方法导致行政机关作出行为的，或者当事人对重要事项提供不正确资料或不完全陈述而导致政府行为的，或者当事人明知政府行为违法或者出于重大过失而忽视政府行为违法性的，那么，个人或组织的信赖就是不正当信赖，法律不予以保护。如果这些条件满足，信赖保护可以采取两种方式。一是存续保护的方式，即政府不得撤销、变更或废止已经作出的行为；二是补偿保护的方式，即政府在权衡公共利益和个人或组织的信赖利益之后，认为公共利益明显大于个人或组织的信赖利益，必须撤销、变更或废止已经作出的政府行为，否则，公共利益会受到重大损失，那么，政府可以撤销、变更或废止，但同时应当对个人或组织由此而受到的合法权益损失予以适当的补偿。
5.尊重和保障人权原则
2004年，我国的《宪法修正案》首次将“国家尊重和保障人权”写入宪法。这就意味着，尊重和保障人权原则已经明确地成为宪法基本原则，也因此成为行政法治原则之下的一个重要原则。人权是每个自然人维系其生存尊严、满足其发展需求所应享有的各种基本权利的总称。根据国务院发表的《2009年中国人权事业的发展》白皮书，我国高度重视国际人权文书在促进和保护人权方面发挥的重要作用，已加入包括《经济、社会及文化权利国际公约》在内的25项国际人权公约，并积极为批准《公民权利和政治权利国际公约》创造条件。国际人权公约的陆续加入，进一步表明人权观念所具有的普遍价值和意义。尊重和保障人权成为法治政府当仁不让的责任。
国家尊重和保障人权，当然意味着国家立法机关应该尽可能地通过各个领域的立法，不断地推动人权事业的发展。在立法明确的情况下，尊重和保障人权原则就可以为行政合法性原则所吸收。行政机关就应该按照行政合法性原则的要求，在履行其职责的过程中，依法维护行政相对人的人权。例如，根据我国《国家赔偿法》（2010年修正）的规定，行政机关对于行政相对人，不得有任何形式的殴打、虐待等行为，也不得唆使、放纵他人对被拘留人实施殴打、虐待等行为。然而，在立法未予明确的情况下，尊重和保障人权也应成为行政机关履行职责应当遵循的一项基本原则。行政机关及其工作人员始终应该将尊重和保障人权视为其行使行政裁量权时应当予以考量的重要因素。例如，在立法未明确行政机关将其羁押的精神病人释放时必须通知家属或监护人到场的情况下，行政机关也应该出于保护该精神病人安全的考虑，通知其家属或监护人将其领走。在此意义上，尊重和保障人权就是行政合理性原则的内在要求。
当然，除了上述原则，行政合理性原则的具体内容或者可以进一步延伸出来的子原则，还有继续探索的必要以及可能。此外，合理性原则如何具体地适用于行政审判过程之中，也有深入研究的必要。总之，合理性原则既有利于保障行政权的合法行使，又有利于维护公民、个人和其他组织的合法权益，它必将推动我国行政法学的进一步发展，推动我国行政法治的进程。
第四节 行政法在法律体系中的地位和作用
一、行政法在法律体系中的地位
行政法是法律体系的一个组成部分，具有重要的地位和影响。
法律体系是一国各部门法所组成的有机整体。我国社会主义法律体系是我国社会主义各部门法所组成的有机体。传统上，人们将法律体系下的各种法律规范划分为宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等几大部门法。近年来，随着经济的发展和学术研究的深入，有人提议把环境保护法、知识产权法、劳动法等也划为同上述部门法并列的法律部门。我国的法律体系中究竟包括多少个部门法，学术界至今尚未有定论。对于行政法与其他部门法的关系，理论上争议也较多。在此我们姑且不就这些法学课题展开讨论。在行政法学中，重要的是认清行政法在整个法律体系中的地位。
我们认为，行政法是仅次于宪法的部门法，是我国社会主义法律体系中最重要的部门法之一。关于这一点，我们拟从以下三方面来论述。
第一，从行政法的调整对象来看，行政法调整着广泛而重要的社会关系，这类社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利与国家权力关系的重要组成部分。
行政关系是当代最重要的社会关系之一。我国目前社会主义市场经济体制初步建立，社会生产力、综合国力和人民生活水平都有所提高，但同时也存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题。在未来较长的一段时期，深化市场经济体制改革，促进城乡、区域、经济和社会、人和自然、国内改革和对外开放协调发展，将主要由行政部门来担纲。我国政府的活动领域广，行政关系触及面大。因此，无论从深度还是从广度上看，行政关系的影响都要比民事关系、刑事关系的影响更为深远。由此我们可以看到，调整行政关系及在其基础上产生的监督行政关系的行政法，地位相当显著。
不仅如此，由于行政法对行政关系和监督行政关系的调整直接涉及国家权力的确定、行使，直接或间接涉及公民权利的行使和保障，因而显得尤为重要。现代国家的一个重要功能是，既保障、监督国家的行政管理，又保护规范公民权利，两个方面互为关联，不可分割。行政法是国家实现这一功能的主要工具，其在法律体系中的地位就可想而知了。
第二，从行政法与宪法的关系来看，行政法是宪法的重要的实施法。我国宪法是我国法律体系中最重要的根本大法，它调整着根本的社会关系，确定着国家的基本制度，是地位最高、效力最高、权威最高的法律。我国的刑法、民法、行政法等都位于宪法之下，是实施宪法的法律；而其中，行政法的地位无与伦比。首先，行政法是实施有关现代国家机构之间关系的宪法规范的主要法律，具有保障和监督对社会有广泛影响的行政管理的作用。这一点，民法、刑法等无法与之相比。其次，行政法是实施宪法确定的各项国家政策的主要法律。民法、刑法等，往往是实施宪法确定的某一方面或某些方面的国家政策，而行政法往往较全面地推行宪法确定的各项基本国策，其意义不可低估。正因为如此，有不少学者称行政法为“小宪法”。西方学者霍兰德甚至把宪法典叫做“静态的宪法”，而把行政法叫做“动态的宪法”。这说明，行政法即使不能说是宪法的一部分，也可说是仅次于宪法的部门法。
第三，从行政法与其他基本法律部门的关系来看，行政法对其他部门法的影响越来越大。现代国家的行政机关已经越来越多地“干预”民事活动；行政法的调整范围也逐渐扩及某些传统上认为应属民法调整的领域。在我国，这一点表现得尤为明显。例如，传统上，人们认为民事纠纷、合同纠纷等应属民法调整范围，但现在，包括我国在内的许多国家普遍建立了行政裁决制度，使得行政法也可以调整这方面的社会关系了。可见，行政法正在不断地影响着其他部门法。
综上所述，可以断言，行政法的确是仅次于宪法的一个重要的法律部门。
二、行政法的作用
行政法在法律体系中的地位仅次于宪法，其作用也要比其他部门法大得多。就同属于法的范畴这一点而言，行政法与其他部门法一样，具有法的规范作用和一般社会作用。行政法的规范作用即指行政法具有指引作用、评价作用、预测作用、教育作用和强制作用。而行政法的一般社会作用，即指行政法和其他部门法共同通过法的规范作用而实现的对社会生活的整体影响。在我国，行政法的一般社会作用就体现为：保障公民权益，维护和巩固社会秩序，推动社会主义政治、经济、文化等事业的发展。但是，行政法毕竟是特殊的部门法，它的社会作用亦有其特殊性。行政法的特殊社会作用就是在其调整行政关系和监督行政关系时得以发挥出来的。我们在这里只就行政法的特殊社会作用作一阐述。
我们认为，行政法作为一门独特的法律部门，具有如下两方面独特的作用：一方面，行政法具有保障行政管理有效实施的作用；另一方面，行政法具有保护公民个人、组织的合法权益的作用。行政法的这两个方面的作用是有机统一的。
事实和经验已告诉我们，对于一国的政治、经济、文化建设而言，行政管理和服务的作用不可估量。然而，行政管理和服务如果离开了行政法的规范，就无法得到有效的实施，它对国家政治、经济、文化事业发展的积极作用就不可能得到充分的发挥，这也是为历史和现实所证明了的。
行政法对行政管理和服务有效实施的促进主要是通过确认和赋予行政机关管理和服务权能来实现的，体现为：第一，行政法确认行政权的相对独立性，确认行政权由国家行政机关享有和行使。因此，其他国家机关不得侵越行政机关的行政权，也不得无故干涉行政机关行使职权的活动。第二，行政法确立行政机关相对于公民、法人及其他社会组织的行政权力，并在相当大的范围内赋予行政权以优益性、强制性等属性。当行政相对人对行政行为或决定有疑问时，通常无权自行阻止行政行为或决定的执行，而是要通过复议、诉讼等途径提出异议；而当行政机关认为行政相对人的行为违法时，可以要求行政相对人停止违法行为，甚至可以对其作出相应的行政处罚，对行政相对人拒不停止违法或者拒不履行处罚决定的，可以依法自己强制执行或申请法院强制执行。这些事实说明，为了保障和促进公共利益，行政法赋予了行政机关较多的权力。第三，行政法保障行政机关对其公务员的管理权。行政法通常授权行政机关负责处理对其公务员的录用、考核、惩戒等事项，从而有助于确保行政机关内部的协调一致，并保证由行政机关督促其公务员提高依法行政的质量。第四，行政法出于公共利益的需要维护行政机关在特别情形下的特殊地位。例如，行政公开是现代政治生活的一项重要的民主原则，但许多国家的行政法通常都规定，行政机关可以国家安全为由拒绝向申请人公开有关的政府文件。第五，随着社会发展的需要，行政法不断赋予行政机关新的管理和服务职能。例如，20世纪以来，越来越多的国家用行政法确立了行政立法权、行政司法权。这些权力是行政机关在传统上较少拥有的，是为了适应现代社会对行政管理的广泛需求而创设出来的。此外，行政调解、行政指导、行政法上的公私合作等也都为当代行政法所普遍认可。
综上所述，我们可以看出，行政法具有规范行政权、促进行政管理和服务有效实施的作用。当然，行政法对行政管理和服务的促进是以行政行为合法、合理为前提的，而不是盲目地维护行政机关的一切活动。行政机关违法的行政管理或服务行为，必须也必然受到行政法的禁止和追究。
公民、组织的合法权益，是指以公民或组织身份为前提的各种权益，包括个人权益、合伙权益、法人权益以及其他组织的权益。就其内容而言，包括体现现代民主政治原则的公民的政治权利和自由，如选举权、集会权、结社权、批评建议权、申诉控告权等；保证和促进公民生活幸福的人身权、财产权、福利权、经营权等；保障公民享受精神自由和快乐的信仰权、受教育权、出版权等；以及其他的法律权利和自由。行政法自其诞生以来，就始终是民主法制的一个重要组成部分，必然具有保护公民、组织上述合法权益的作用。
行政法对公民、组织的合法权益的保护是通过建立一系列制度来实现的。首先，行政法创设的以民主、公正为主要价值目标的行政程序制度帮助公民参与行政决策，影响行政决策，以保护自己的权益。其中，听证制度是一种相当重要的、新兴的程序制度。行政法确立的行政诉讼制度则是更加全面地保护公民、组织的合法权益的制度，公民、组织藉此可以使违法的行政决定得以撤销，使自己的损害得到补救。暂缓执行制度也是有效地保护公民、组织的合法权益的行政法制度，公民、组织对即将给自己带来重大或无法补救的损失的行政决定，可以向有权机关申请暂缓执行。此外，行政公开制度、行政申诉制度、国家赔偿制度等，也都是行政法创设的，用来保护公民、组织、合法权益的制度。这些制度的确立和有效运作使行政法保护公民、组织合法权益的作用得以充分发挥。
公民和组织只有在他们的合法权益获得切实的保障时，他们的积极性和创造性才能更充分地发挥出来。从这个意义上说，行政法保障公民和组织的合法权益，并不是消极的，而是积极的，其终极目的是为了充实和扩大公民、组织的权利和利益。
行政法的上述两方面作用是对立统一的，二者互相依赖，不可偏废。过分强调保障行政管理有效实施而忽视或轻视公民权的保护，或者过分强调保护公民权而忽视或轻视对行政机关依法行政的保障，都是对行政法作用的片面理解，都会影响到有机、和谐的行政法律秩序的建立和完善。当然，我们在正确认识行政法作用的基础上，也应该看到，在我国目前民主与法制还不健全的情况下，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，现实意义较强。
首先，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，是法的公平、正义原则在行政法上的特殊要求。虽然行政法具有上述两方面的作用，但行政法保障行政管理有效实施的方式与其保护公民、组织合法权益的方式是有所区别的。出于对公共利益的考虑，行政法赋予行政机关的管理权利是一种以强制力为后盾的国家权力。这种权力的保障和实现基本上可以不借助外在的力量而由权力拥有者自身完成。这种权力本身也不易受到侵犯，即使其所代表的公共利益因公民违法行使或滥用权利而遭到侵害，权力拥有者自己就可以制止公民的违法行为。而且，这种权力行使的结果只有经过行政法设置的更多的程序，由有权的其他国家机关认定才能否认其合法性、有效性。而行政法确定的公民权利的性质则有很大不同。在行政法律关系上，公民违法行使或滥用其权利的行为比较容易为行政机关所制止和惩戒，其程序相对于纠正违法行政的程序更为简便。公民、组织的合法权利也容易受到违法行政的侵害，因为他们自身不具备强大的物质力量以保障其权利，而一旦他们的权利和利益受到违法行政的威胁或侵犯，他们自身无权制止或惩戒行政机关的违法行为，而只能通过司法机关。立法机关等有权机关，才能制止和惩戒行政机关违法行使或滥用权力的行为。由于行政法保障行政管理有效实施的方式与保护公民、组织的合法权益的方式存在上述区别，这就直接造成公民、组织和行政机关在行政法律关系上的不对等地位，前者是“弱者”，后者是“强者”。因此，为实现法的公平、正义原则，需要更多地强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，即强调监督行政法律关系和行政程序法律关系的建设和完善。
其次，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，符合行政法产生之需要。行政法的产生，直接起因于近代国家内部解决独立的行政机关与社会之间的纷争的需要。这些纷争是由于行政权力的违法行使或滥用而引起的，是在行政管理过程中发生的，具有宪法、民法、刑法等无法应对的特殊性，于是，行政法诞生了。因而，从一定意义上讲，行政法是因为制止行政权力的违法行使或滥用的需要而发展起来的。如果细加分析，即便是行政法保障行政管理有效实施的作用，也因为其以行政权的存在与行使合法为前提，以防止行政权无效、违法运用为前提，从而可最终归结为保护公民、组织的合法权益。所以，从满足行政法产生的需要出发，也应当强调行政法保护公民权的作用。
再次，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，也与行政法保障行政管理的有效实施的作用和目的相吻合。行政法保障行政管理有效实施，并不意味着其目的在于行政管理本身。其真正目的还是希望通过合法、有效的行政管理以保护公民、组织的合法利益，维护社会秩序和增进公共利益。行政管理是国家的一个重要职能，保护行政管理有效实施与保障公民、组织的合法权益，在根本上是一致的。因此，我们可以说，保护公民、组织的合法权益的意义大于保障行政管理的实施。
最后，鉴于我国在一定程度上还存在着封建思想的影响，“行政中心”的思想还比较坚固，行政权失控或法外行政问题尚是行政法领域中存在的主要问题，而漠视、侵犯公民权利的现象又时有发生。因此，在我国，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，意义十分重大。在我国，有些人片面强调行政法是管理法，不重视对行政权的制约和对公民、组织合法权益的保障。这种倾向是危险的，如不加以阻止，可能导向与社会主义民主背道而驰的局面。事实表明，我们只有在正确地认识行政法两方面作用的基础上，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，才能建设好有中国特色的社会主义法制，建设好高度的社会主义民主与文明。
第五节 行政法学的发展及其学科体系
一、行政法与行政法学
行政法与行政法学是两个既有联系、又有区别的不同范畴。行政法属于法律的范畴，是一系列调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称，这些规范和原则有机地构成一个法律部门。行政法的任务是调整行政关系及在此基础上产生的监督行政关系，保障和监督行政管理的实施，保护公民、组织的合法权益，增进公共利益。而行政法学属于法学的范畴，是研究行政法的科学。行政法学的任务是研究行政法的基本原则和规范，研究行政法的历史发展规律，研究行政法的本质、内容和形式，研究行政法的制定、执行和遵守，研究人们关于行政法的观念和学说的理论。因此，行政法学是有关行政法的学问，而行政法则是行政法学产生的客观物质基础，二者有联系，但又存在本质上的区别。在学术上，有时学者也把行政法学简称为“行政法”，但这并不意味着其属性的改变。
二、国外行政法学的发展概况
行政法学的研究受行政法发展的制约，而行政法学的研究对行政法的发展，又起着积极的推动作用。就行政法的发展而言，不同国家的行政法与其本国的经济、政治、文化环境有紧密的联系，植根于各自不同的宪法和法律体系，呈现出迥然相异的传统和特色。因此，国外的行政法学体系极不统一，其所研究的侧重点亦有差异。我们在这里只是简单地介绍一下世界两大法系行政法学发展的基本情况。
大陆法系国家的人们较早地认识到了行政法，行政法学也就随之在这些国家较早地产生了。只是，尽管资产阶级革命于18世纪末已经兴起并传播了民主、法治理念，但当时的人们更多注意的是新型国家的建构问题和宪法问题，行政法学主要是蕴涵在国家学和宪法学的研究之中。大约在19世纪中后期，法国、德国等国家的学者才开始逐步使行政法学独立化，提出了一些行政法的一般理论。直到20世纪初，行政法学在大陆法系国家逐渐形成体系。在亚洲的日本，行政法学体系也因更多地借鉴德国而呈现出大陆法系行政法学的特点。由于大陆法系国家的法学偏重于逻辑理性，比较追求理论的完整性、系统性和统一性，所以，其行政法学体系也体现出类似的特点。一般而言，行政法学总是在介绍行政法基本概念的基础上，展开为“行政组织法”“行政作用（活动）法”和“行政救济法”三个相互关联的、在逻辑上缺一不可的部分。而且，较早时期的大陆法系国家比较强调行政管理的需要，国家学也以行政组织特别是不同行政部门的任务和活动为出发点，故行政组织法始终是其行政法学体系中至关重要的一个部分。24在这一点上，与英美法系国家的行政法学有着明显的不同。在行政法学的内容方面，随着制度的变迁和人权观念的不断深入，大陆法系国家行政法学也逐渐从偏重对行政管理、行政权力和行政效率的保护，转向行政管理与公民权利之间的平衡发展。最为突出的表现就是德国、日本等国家的特别权力关系理论，在第二次世界大战前后有了显著的变化，特别权力关系适用的范围不断地缩小，即便是在保留的特别权力关系领域内，对公民权利保障的重视程度也日益加强。
大陆法系与英美法系国家的行政法学，都不约而同地在第二次世界大战以后显现出惊人的发展速度。这与二战之后西方发达国家普遍推行适度的国家干预、行政权力不断扩张、对行政的法治要求日新月异、以往的观念和理论需要改进有关。而大陆法系国家从20世纪50年代开始延续至今的“欧洲一体化”进程，又再次为其行政法学提供了新的研究主题。作为一个超国家的组织，欧洲共同体在条约规定的领域内享有自己的主权，可以颁布法令直接适用于成员国，或者作为纲领由成员国通过国内法予以转换。欧共体的法律对各国国内法有取代、限制、排除和补充的作用，国内法只在不冲突的范围内具有约束力。这就使得欧共体成员国的行政法学都非常关切欧共体的发展对原先作为主权国家的成员国国内行政法的影响。甚至，传统上属于英美法系的英国的学者，也因为这个缘故，越来越多地研究欧共体的发展以及以大陆法系传统为主的欧共体法律是如何影响英国行政法的。
与大陆法系国家相比，英美法系国家的行政法学研究起步较晚。这主要是与英美法系国家最初因误解大陆法系的行政法而否认行政法的态度有关。英国宪法学家戴雪就是一个著名的否认行政法价值的学者。由于他的学术地位颇高，其学说的影响也就非常深远，从而造成英国直到20世纪之后才逐步形成行政法学的专门研究。而在美国，20世纪初只有少数几个学者借鉴大陆法系行政法学研究的成果，写过几本行政法学专著。其行政法学的真正重大发展是在20世纪30年代以后，尤其是第二次世界大战之后。受到普通法传统、判例法传统以及维护公民权利不受政府权力专断的传统的影响，英美法系国家早期的行政法学研究，把重点放在对行政权的控制方面，在逻辑上通常以司法审查为观察的视角和构建体系的出发点，探讨行政立法的权限、行政机关的运作程序以及司法审查的程序和标准等。而行政组织部分，始终被认为是公共行政的问题而不是行政法的问题，是政治学家而不是法学家研究的对象。25
不过，随着当代行政国家的发展，尤其是行政管制在经济与社会生活中的重要性日益突显，传统的注重司法审查、注重司法权对行政权进行消极制约的行政法理论，在英美法系国家也不断地受到质疑。更多的学者开始把目光集中在对行政管制的合法性依据、行政管制的成功与失败、行政管制的成本与效益分析、行政管制的参与程序以及行政管制的多种管理方法与模式的问题上。传统的以司法审查为核心的行政法学体系和理论，逐渐开始转型。此外，与大陆法系国家以及英国行政法学对欧共体的研究类似的，美国学者也开始日益关注全球经济一体化、国际交往、国际条约对美国管制立法、政策和措施的影响，关注国际化的行政法与国内行政法之间的关系。26
国外行政法学的产生和发展，在一定程度上推动了我国行政法学的形成与发展。我国行政法学正是在总结自己的实践经验，并在借鉴外国行政法学研究成果的基础上形成和发展起来的。
三、我国行政法学的发展概况
1949年以前，我国的行政法和行政法学深受大陆法系国家的影响。有关行政法的最早出版物是1903年商务印书馆出版的日本学者清水澄的《行政法讫论》。进入二三十年代，在行政法学研究领域，学者群体已然具有相当规模，论著（包括翻译、编译本和中国学者自著本）则如雨后春笋般层出不穷，范围涉及行政法总论和分论各个部分。当时中国行政法学研究的主要特征是：（1）研究的领域和体系基本定型，但实为日本行政法学的摹本；（2）初步探讨了行政法学方法论问题，重视“以理说法”而不是简单地编辑所有法令，并对法令给出注释；（3）立足本国特殊情境的理论研究本土化的努力初显端倪，典型地体现在以孙中山先生的三民主义、五权宪法理论和建国大纲等，作为中国行政法理论的基础；（4）基本接受西方步入福利国家以后的行政法理论；（5）行政组织和各部门行政法的研究占据相当重要地位。
20世纪50年代，我国在建设和研究行政法方面主要是抄袭苏联模式。但即便如此，由于“法律虚无主义”和“阶级斗争为纲”的影响，同其他部门法一样，行政法建设和行政法学研究尚未充分展开就受到了漠视。十一届三中全会以后，随着经济、政治改革的深入，行政法制建设受到了高度重视，行政法学研究逐步得到恢复和发展。我国制定了大量的法律、法规、规章及有关规范性文件，行政法制日臻完善，有力地推动了行政法学研究的蓬勃发展。
1983年，司法部法学教材编辑部组织编写的高等院校法学试用教材《行政法概要》问世，这是1949年以来公开出版的第一部行政法教材，对促进我国行政法学的教学研究、建立行政法学学科、普及和发展行政法学有着重要的意义。自此直至1987年，由于行政管理领域中的机构改革和公务员制度建设等方面的现实需要，我国行政法学界把研究重点放在行政组织和行政机关活动的基本原则以及公务员的管理制度上，当时学者们一般强调行政法保障行政机关行政管理的作用，而忽视或轻视行政法监督与控制行政权的作用，一定程度上反映出“重实体、轻程序，重义务、轻权利，重管理、轻救济”的倾向。1987年到1989年，行政法学者普遍突破了苏联行政法的管理模式及相应的行政法学体系，试图按照行政法学本身的性质和特征构造行政法学的理论体系，着重研究行政法的基本概念、基本原则、法律关系、行政行为及监督行政行为等方面的理论与实践问题。为适时地反映行政法学的新进展，1989年，司法部法学教材编辑部重新编审了一本高等学校试用教材《行政法学》，对《行政法概要》的体系和观点作了重大的修改和补充。27
1989年我国《行政诉讼法》的颁布，使得我国行政法学进入了一个新的发展阶段：（1）强化了对监督行政、行政责任和行政救济的理论研究；（2）开拓了传统理论上未曾深入研究的领域，如行政主体、行政程序、行政许可、行政立法、司法审查、经济行政法等；（3）在有关专题的研究上取得了某些突破，如行政法的理论基础、行政领域法律关系、行政法治原则、行政自由裁量的法律控制、行政行为的一般理论等；（4）从行政诉讼的角度研究行政法学的理论问题，成为重要的新的研究方法；（5）加强了对国外行政法的研究和行政法学研究的国际交流。尤其值得一提的是，行政法学基础理论的研究在20世纪90年代中后期有了明显的发展，“平衡论”“公共权力论”“新服务论”“新管理论”“新控权论”“公共利益本位论”“政府法治论”等学说相继提出。这些理论的发展表明了，行政法学者在探索具体问题的基础上开始对行政法进行反思性的、整体性的、创造性的思考，从而力图在借鉴西方行政法学理论的同时，建构既能适合本国国情又能反映世界范围内行政法发展共同趋势的基本理论。这在一定程度上反映出中国行政法学者进行法学创造的独立身份意识。28
这些研究取得了许多重大成果，并对我国的行政法制建设起了积极的促进作用。在理论研究的推动下，我国先后出台了《行政监察条例》（1990年发布，1997年《中华人民共和国行政监察法》出台后废止）、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）、《行政复议条例》（1990年发布、1994年修正，1999年《中华人民共和国行政复议法》出台后废止）、《国家公务员暂行条例》（1993年发布，2006年1月1日废止）、《中华人民共和国公务员法》（2006年1月1日施行）、《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国立法法》（2015年修正）、《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》等重要的行政法律、法规。
随着改革开放的深入，民主、法治、人权保障进一步成为民心所向，社会主义市场经济体制日趋形成和不断成熟，政府机构改革和职能转变持续进行，行政管理方式和模式越来越呈现多样化趋势，政府管理面临惩治腐败、建立诚信、协调各阶层利益、保证公平正义和安定有序、有效利用资源、促进人与环境的和谐、维护祖国统一等各方面目标掺杂在一起的使命，中国也因为加入世界贸易组织而成为全球经济一体化进程的一分子。社会转型过程中出现的诸如此类的新形势，也给我国行政法学的发展带来了新的契机和挑战。在进入21世纪的最初几年，行政法学研究已经表现出一些新的特点：（1）融合传统宪法学与行政法学研究领域的新公法学、公法基础理论正在酝酿之中。这是对我国政治、社会、经济结构整体性变革的一个回应。（2）经济学、政治学、社会学、行政管理学等其他学科的方法论大量引进行政法学的话语体系。博弈论、公共选择理论、社群主义、法团主义理论、公共行政范式理论甚至既古典又现代的主权理论等，正在被行政法学者们纳入视野范围。（3）反思性的理论研究渐渐成为一种普遍性趋势。对行政主体、行政行为一般理论、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等方面的反省与重构可谓明证。这与旧有理论或制度同日新月异的形势之间已经不相适合有着密切关联。（4）以行政管制为新的研究视角与落足点的方法，正在崭露头角。传统上以套用行政法一般理论去研究工商、公安、税务等各个领域为特点，并已经失去生机的部门行政法，由此面临一个新的转机。结合管制经济学和行政法学一般理论，在管制的合法性依据和界度、管制体制的架构、管制权限、方式和程序等问题意识的推动之下，去研究证券、金融、电力、电信、土地、城市建设等管制领域的具体问题，将会成为行政法学不可或缺的内容和分支。（5）程序行政法的研究正在开始迈上一个新的台阶，将成为21世纪上半叶我国行政法学研究的一个重要题域。程序行政法是行政程序法、行政复议法、行政诉讼法等涉及行政管理程序和监督行政程序的法律规范之总称。随着保护和扩大公民参与权、知情权、救济权的呼声不断高涨，对程序行政法的深入研究在近几年更是加快了步伐。（6）经济全球化、加入世贸组织对行政法的挑战，受到广泛的重视和研究，已经开始成为当代行政法学的一个议题。
可以说，在理论联系实际，借鉴国外行政法学研究的成果，建设有中国特色的行政法学，促进我国行政法制建设的思想指导下，我国行政法学界出现了百花齐放、百家争鸣的大好局面。
四、本书的体系安排
行政法学是发展中的学科，其内容和体系尚处于逐步成熟的过程之中。我们在构思本书的体系安排时，主要以我国的实际国情和国内外行政法的现状与发展趋势，以及我们对行政法的性质和作用的认识为根据，并参考了国内外的一些教材。我们认为，行政法学的研究对象主要是行政法，而行政法则是因调整特定的社会关系而产生、发展起来的。所以，本书的体系以对行政法的调整对象以及行政法律规范和原则的分析为基础。
正如前文所述，行政法所调整的主要社会关系是行政关系和监督行政关系，这两类关系是互相关联、不可分割的，偏重其中任何一类关系而忽略另一类关系都有失全面。只强调行政法调整行政关系是对行政法保护公民、组织的合法权益的作用认识不足；而只强调行政法调整监督行政关系则不符合行政法确认行政权、维护行政权合法行使的客观现实。然而，经过行政法调整后所形成的行政法律关系和监督行政法律关系又各有其特点。在行政法律关系中，行政机关居主导地位，公民、组织处于“弱者”的地位，双方权利义务不对等。与此相反，在监督行政法律关系中，监督主体通常居于主导地位，行政机关及其公务员只是被监督的对象，公民、组织有权通过监督主体撤销或变更违法或不当的行政行为而获得救济。可见，在研究和论述的时候，把两类各具特色的法律关系逻辑地分开是十分有必要的。与行政法的调整对象相适应，我们可以把行政法分为调整行政关系的法律规范和原则与调整监督行政关系的法律规范和原则两类。前者主要规定行政权的组织与行使，以及公民和组织在实体和程序上的权利和义务，后者主要规定对行政权的监督，两类规范和原则各有其特殊的性质和功能。基于以上认识，我们以为，行政法学体系既应包容对上述两类关系及两类规范和原则的阐析，又应对它们适当地分而论之。由此，我们把本书的体系大致分为三个部分：第一部分为“绪论”，重点阐述行政法的基本概念、基本法律关系和基本原则；第二部分是“行政主体和行政行为”，集中阐述关于行政权组织和行使的原则和规范，即调整行政关系的原则和规范；第三部分是“监督行政行为”，着重论述关于监督行政的原则和规范，即调整监督行政关系的原则和规范。各部分又分为数量不等的章节。
思考题