宝鸡特大城市建设的现状、目标和路径

国家统计局宝鸡调查队

把宝鸡建成区域性特大城市，既是《关中—天水经济区发展规划》的定位，也是省委省政府的战略决策。为了给市委市政府加快实施以特大城市建设为中心的城镇化工程提供参考，我们对宝鸡城市发展的现状、目标和路径进行了一些对比分析和初步研究。

一、纵向比较：宝鸡城市发展加速推进

按照城市管理学理论，城市化是人类由农业为主的传统乡村社会向以工业服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，它既包括人口、资源、科技等要素加速向城市的聚集，也包括城市经济、社会、文化、环境等文明成果逐渐向乡村的扩散。为了比较客观、全面地衡量城市发展状况，我们从城市化内涵特征出发，根据全国小康考核标准和有关城市化测评理论体系，筛选建立了一套评价指标体系，从5个方面对宝鸡城市发展进行了综合评价分析。结果表明，宝鸡大城市建设在加快推进中出现了新的变化。

从上表看，“十一五”时期，宝鸡大城市建设加速推进，并取得了显著成就。

——城市规模扩大。城市常住人口由2005年的76.1万人增加到2009年的89.5万人，年均增长4.1%；建成区面积由2005年的61.02平方公里增加到2009年的77.11平方公里，年均增长6.0%。截至2009年年底，市区人口占全市常住人口总数的27.0%，比2005年提高2.9个百分点。

——城市功能增强。“十一五”时期，市区固定资产投资由2005年的94亿元增加到2009年的166亿元，年均增长15.3%，其中水、电、气供应量年均增长1.3%、3.2%、5.3%，人均道路面积年均增长15.7%。城市物流、人流、信息流的聚集功能与扩散效应得到提升，资源供给、运输保障、商务服务水平有所提高。

——城市环境优化。2009年城市人均绿地面积37.6平方米，比“十五”期末增加15.5平方米；市区绿化覆盖率45.4%，提高3.8个百分点；污水处理率达到85.4%，提高19.4个百分点；垃圾无害化处理率连续多年保持在100%。主要节能减排指标完成较好，城市人居环境和投资环境治理有了新进展。

——城市经济壮大。2009年市区生产总值468亿元，比2005年增加近一倍；地方财政收入21.9亿元，年均增长24.4%；人均GDP水平由2005年的31586元提高到2009年的33577元。城市综合实力显著增强。

——城市民生改善。“十一五”时期，城镇登记失业率控制在4%以内；城市职工年均工资由2005年的13386元提高到2009年的26471元，年均增长18.6%；市区消费品零售总额由2005年的91亿元提高到2009年的120亿元，年均增长7.3%。2009年城市居民人均可支配收入达到14420元，比2005年增加5880元，年均增长14.0%，比“十五”时期年均增速加快4.2个百分点。

二、横向比较：宝鸡城市发展差距与潜力同在

根据国家统计局《2009中国城市发展报告》，城市建成区常住人口200万人以上为超大城市；100万至200万人为特大城市；50万至100万人为大城市；20万至50万人为中等城市。据2008年年底统计，全国287个地级以上城市中，已有超大城市41个，特大城市81个，大城市118个，中等城市47个。按照这个划分标准，宝鸡目前仍属于大城市类型，人口规模较全国特大城市平均人口规模低三分之一。

从对比分析看，2008年宝鸡落后于全国特大城市平均水平的指标有17个，高于全国特大城市平均水平的指标有4个。

一是比较悬殊的指标1个。宝鸡城市常住人口比全国特大城市平均水平相差48.6万人，低35.5%，相对差距悬殊。目前还没有达到特大城市人口规模标准。

二是比较落后的指标16个。与全国81个特大城市比较，宝鸡排名50位以后的指标有7个：第三产业占GDP比例比特大城市平均水平相差6.9%，排名64位；绿化覆盖率相差13.5%，排名62位；人口密度相差40.4%，排名59位；职工年平均工资相差11.6%，排名56位；地方财政收入相差51.7%，排名51位；供水总量相差50.0%，排名51位；非农人口占总人口比率相差6.7%，排名51位。这表明，城市供水能力和绿化水平偏低，第三产业欠发达，人口非农化步伐不快，财政及居民收入差距较大。

与全国81个特大城市比较，宝鸡排名25—50位的指标有9个：供电总量比特大城市平均水平相差38.9%，排名45位；建成区面积相差8.9%，排名44位；人均绿地面积相差46.7%，排名42位；城镇登记失业率相差0.1%，排名41位；市区生产总值相差20.5%，排名38位；消费品零售总额相差16.4%，排名38位；人均GDP水平相差10.1%，排名36位；人均道路面积相差3.2%，排名36位；供气总量相差42.5%，排名25位。这表明，城市空间依然较为狭小，城市资源供给、就业吸纳等功能有待增强，经济规模不足，居民消费差距较大。

三是比较靠前的指标4个。与全国81个特大城市比较，宝鸡有4个指标进步快，排名比较靠前。垃圾无害化处理率比特大城市平均水平高出16.6%，排名2位；生产总值增长率高出2.8%，排名10位；固定资产投资额高出15.1%，排名23位；污水处理率高出15.2%，排名25位。这表明，城市投资水平提升较快，经济发展速度较高，环保效果显著。

与西部22个特大城市比较，宝鸡有13个指标高于西部特大城市平均水平，其中市区生产总值及增长率、固定资产投资、消费品零售额、污水和垃圾无害化处理率、人均GDP和道路及绿地面积等9个指标排名前5位，处在相对领先地位。另有8个指标低于西部特大城市平均水平，存在一定差距。综合看，宝鸡在西部城市中有优势，率先在西部建成现代化特大城市的基础不断增强。

三、区域比较：宝鸡城市发展优势与挑战并存

《关中—天水经济区发展规划》首次从国家战略层面提升了宝鸡的城市定位，提出支持宝鸡建成百万人口的特大城市、经济区副中心城市。在关天经济区规划所涉及的8个城市中，宝鸡经济社会发展势头好，城市化推进速度快。与关天经济区其他次级核心城市相比，多项指标处于领先水平，多个方面比较优势突出。

——从规模看，宝鸡是关天经济区第二大城市。随着城镇化推进工程实施力度不断加大，城市发展空间得到一定拓展。2008年城市建成区面积比7个次核心城市平均水平高44.9%，常住人口增加幅度加大且已赶上平均水平，人口密度提升潜力大。

——从功能看，宝鸡是关天经济区副中心。地处经济区带状结构的黄金节点和西部大开发第一阶梯位置。水、电、气、路等基础设施逐步完善，服务功能比较齐备，对经济区经济建设和社会进步的辐射、带动能力相对较强。

——从环境看，宝鸡是关天经济区宜居宜业之地。宝鸡城市环境治理走在西部前列，各项节能减排指标排名领先，先后获得国家卫生城市、园林城市、环保模范城市、绿化模范城市、全国节水型城市、中国环境优美城市和中国人居环境奖，建设西部最佳投资和人居环境取得明显成效。

——从经济看，宝鸡是西部工业重镇。先后被国家确定为西部地区唯一的“中国品牌经济城市”，重要的高技术新材料产业基地和国家火炬计划产业基地，100多个“宝鸡制造”产品已达到国内或国际先进水平。制造业优势突出，经济发展进入跨越式发展新阶段。

——从民生看，宝鸡社会保障有创新。市委、市政府大力实施民生八大工程，基本形成了涵盖就业、教育、医疗、养老、住房等领域的政策体系，社会保障实现了“无缝隙、全覆盖、广普惠”，特别是农村合作医疗和养老保险在全国创造了“宝鸡模式”。

在把握优势、抢抓机遇的同时，宝鸡城市发展也面临不少挑战。一是城市化水平较低。主要是城市人口聚集特别是农民工市民化速度慢，受土地政策限制等影响建成区面积拓展难度大。经营城市的理念有待更新，市场配置与政府调控城市资源的体制机制有待完善。城市功能有待增强，特别是陈仓区基础设施比较落后与市区融合慢；二是环境提升压力增大。随着城市规模的扩大，“大城市病”已经凸显，巩固与提升城市生态环保水平难度增加；三是经济结构调整难度大。作为西部老工业基地，如何既保持投资快、工业强的优势，又提升消费贡献率和第三产业比重，需要加大探索力度，加快发展方式转变，提升经济发展后劲和活力。

四、目标定位：宝鸡城市发展做大与做强并重

宝鸡城市发展经历了“因路而兴，因水而存，因工而强，因商而盛，因文而名”的过程。

——因路而兴。宝鸡兴起于陇海铁路建成时期，陇海、宝成、宝中铁路在此交会，陕甘公路、川陕公路、西宝高速等诸多国道穿境而过。但随着国家路网建设布局的调整，宝鸡独特的交通优势面临被削弱的危险。

——因水而存。宝鸡沿渭河而建，常年水资源总量55亿多立方米，高于关中其他城市，享有“关中水龙头”美誉。但目前人均水资源不足1500立方米，低于国际上公认的人均1800立方米的警戒线。

——因工而强。宝鸡是“一五”和“三线建设”时期国家重点建设的工业基地，工业门类比较齐全，科技研发能力较强，装备制造企业布局集中，对周邻地区具有较强的“磁吸效应”和“辐射效应”。

——因商而盛。宝鸡是连接我国西南、西北、华中、华北四大地理区域的交通枢纽，是一个物资集散地、物流中转站。独特的区位优势，决定了宝鸡完全有可能发展成为一个较大的区域性的物流中心，增强对周邻中小城市的磁吸力。

——因文而名。宝鸡传统文化积淀深厚，是炎帝故里、周秦发祥之地，素有“佛骨圣地”“青铜器之乡”“民间工艺美术之乡”称誉。文物、古迹等文化资源丰富，文化旅游产业基础雄厚，宝鸡在全国享有较高的声誉。

从以上比较分析和历史总结看，宝鸡特大城市建设目标应是围绕“四中心、三基地、两示范、一融入”的战略构想，努力把宝鸡城市做大、做强、做出特色。“四中心”即率先建设西部工业强市、文化旅游名市和商贸物流大市及交通枢纽中心城市；“三基地”即加快建设区域性先进装备制造业基地、新材料研发生产基地、彰显华夏文明的历史文化基地；“两示范”即努力使宝鸡成为全国统筹科技资源改革示范区和统筹城乡发展示范区；“一融入”即积极融入以西安、重庆、成都为中心的“西三角经济圈”。

围绕以上目标，“十二五”时期，宝鸡城市发展要重点在以下五个方面实现新突破：

——城市规模大拓展。将宝鸡建成人口上百万、面积达一百多平方公里的特大城市，形成大宝鸡城镇群，城镇化率提高到55%以上。

——城市功能大提升。建设科技创新和最佳投资城市，基础设施进一步完善，城市功能进一步强化，区域辐射带动能力显著增强。

——城市环境大优化。建设西部生态文明先行区，积极发展低碳经济，巩固保持国家级森林、卫生、环保、节水城市称号。

——经济发展大跨越。建设新型工业化示范城市和华夏文明旅游城市，基本建成先进制造业和现代服务业基地，实现经济总量翻番，经济结构调整优化。

——公共服务大完善。实施民生八大工程，努力推进统筹城乡一体化发展，健全就业、医疗、养老、住房等社会保障体系，基本实现公共服务均等化，大力促进居民收入和生活水平不断提高。

五、路径选择：宝鸡城市发展全面推进与重点突破兼顾

按照科学发展观的要求，城市发展必须坚持全面、协调和可持续发展原则，走新型城市化道路。中央《关于制定“十二五”规划的建议》中，对城市化发展的总要求是：按照“统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。因此，宝鸡城市建设要坚持“规划引领城市发展，项目带动城市建设，管理提升城市品位，文化彰显城市特色，市场筹措建设资金”的发展思路，坚持城市新区扩张与旧城改造并重，功能增强与设施配套并举，管理提升与形象建设同步，城乡一体统筹发展的模式，在现代化特大城市建设上实现新突破。“十二五”时期，宝鸡城市建设要突出抓好以下五个方面：

（一）扩大城市规模，着力提升区域辐射力

按照“东扩、南移、北上”的总体思路，尽快拉开特大城市建设大骨架，着力提升区域辐射力。

一要认真贯彻省政府《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》，突出重点，强化措施，分阶段推进，分群体实施，力争用6年时间将60万有条件的农村居民转移到城镇，不失时机地大力提升城市建设的人口聚集度。

二要强力推进宝鸡高新区东区与陈仓区虢镇连片开发建设，加快凤翔撤县设区步伐，尽快把蔡家坡建成城市副中心，促进中心城区空间拓展与结构优化。

三要突出抓好9个县城、12个省级重点镇和21个进入关中百镇规划盘子的城镇建设，着力构建城市“一区两翼、五片多点”的城镇群结构体系。

四要按照“统筹规划、分步实施、试点先行、典型引路”的基本思路，积极稳妥地抓好统筹城乡发展工作。尤其要加快土地流转、社会保障制度等五项改革，以“三集中”促进“三化”，切实加快城乡就业、公共服务等“六个一体化”步伐。

（二）强化城市功能，着力提升资源承载力

要超前策划实施一批重大基础设施项目，推动特大城市承载能力加速提升。

一是抓住关天规划实施的机遇，进一步巩固提升宝鸡的交通枢纽地位，加快构筑铁路、高速公路“双十字”枢纽骨架，形成“三横五纵一环”的市域干线公路网，尽快启动建设宝鸡支线机场、城市轻轨和环城大道工程，提升城市快速干线通达能力，完善城乡路网体系。

二是着眼长远，适度超前，及早谋划解决好城市水资源问题，要坚持“开发与补偿并举、治理与保护结合”的原则，加快实施“南水北调”工程，尽早使“引红济石”（从汉江支流红岩河向渭河支流石头河调水）和“引嘉济清”（引嘉陵江水入清姜河）发挥效益，加快实施“东水西用、西水东引”工程，尽早将石头河、冯家山水库的水调入市区，以满足特大城市日益增长的用水需求。

三是在新城区开发和旧城改造中，统筹解决好供水、供电、供气、供热、排水、通信等管网建设，完善商业、交通、文化、体育、医疗设施和园林景观等方面的配套，高起点规划建设一批展现城市魅力的标志性建筑和特色雕塑，组织实施一批景观节点美化亮化工程，营造现代都市气氛。

四是通过行政中心和高新区三期建设“双拉动”、住宅和产业“双东移”，加速陈仓区基础设施建设步伐。

五是抓紧实施城市信息化示范项目、空间地理信息系统、电子政务、“平安宝鸡”技防系统、城市数字化管理系统五大工程，全面提高城市日常管理和应急管理水平。

（三）优化城市环境，着力提升环境吸引力

实施生态环保工程，巩固国家生态示范市创建成果，率先创建西部最佳人居和最佳投资环境。

一是做好“山水”文章，打造优美宜人的城市生态环境。以渭河流域生态治理为重点，持续抓好南山、北坡绿化工程，提升城市重要景观节点、重点部位绿化水平，建设一批精品游园、主题公园、生态型居住小区，形成南山北坡绿色屏障、河流两岸绿色长廊、道路水系绿色林网、生态城镇星罗棋布的“绿色宝鸡”大格局。

二是大力发展低碳经济，加强城市环境保护。加大城市环保执法力度，有效削减污染物排放总量；加大城市污水处理设施建设力度，努力实现城市工业污水达标排放，生活污水处理达标；加快城市垃圾处理设施改造，推进城市垃圾无害化、资源化处理；加强城市空气质量监测，加大二氧化硫、机动车尾气等废气和烟尘、粉尘、扬尘等污染物治理力度，开展城市噪声综合整治，加大水源地保护力度，确保居民饮水安全。

三是进一步树立经营城市理念，切实强化城市管理。学习先进的经营城市理念，加大城市建设融资力度，对城市土地、城市空间、城市有形资产和城市无形资源进行市场化运作，鼓励社会各类资金参与城市基础设施建设，形成多元化的城市建设投入机制；完善城市数字化管理系统，深化市政建设、园林环卫体制改革，加大城市管理综合执法力度，实现城市管理效能最大化。

（四）发展城市经济，着力提升综合竞争力

大力实施新型工业化战略。按照“一体两翼”的产业总体布局，加快建设渭河两岸百公里工业长廊和南北二山两条产业带，形成全市产业核心区。一要发挥大企业大集团引领作用，壮大装备制造、能源化工、有色金属冶炼、烟酒食品、农产品加工等支柱产业集群，形成几个产值过千亿元的大产业和一批过百亿元的大集团；二要大力发展新兴产业，重点抓好总投资110亿元的15个新能源重点项目，加快发展航空安全装备、太阳能光伏、风电装备及关键零部件、核电材料制造等新兴产业，促进工业结构调整；三要推进工业园区超常规发展，形成工业增长新引擎，宝鸡高新区、蔡家坡开发区和科技工业园要着力完善载体功能，加大招商引资力度，围绕产业聚集、技术创新、开发建设三大重点，加速支柱产业、骨干企业和优势资源集聚；要积极创建国家创新型城市，重点支持建设一批工程技术中心，引进一批行业顶尖人才，实施一批产学研项目，提高工业核心竞争力，推动“宝鸡制造”向“宝鸡创造”转变。

做大做强文化旅游产业，带动现代服务业全面发展。一要“按照新创意引领、大项目支撑”的思路。着力打造炎帝故里、东方佛都等旅游品牌，加速建设法门寺太白山综合旅游区、宝鸡都市旅游区等“五大旅游板块”，加快周秦文化产业示范区建设，打造都市旅游热点，加快民俗文化产业发展，做火做旺乡村旅游市场。二要按照大物流、大交通的目标，加快建设区域性商贸物流中心。以陈仓物流园区和新城区商业网点建设为重点，构建物流网络、设施和公共信息平台，形成快进快出的现代化流通体系，把我市建成承东启西、沟通南北的物流集散地。三要积极发展新兴服务业。加大各类股份制银行引进力度，加快投融资平台建设，大力发展中介、创意、会展、服务外包等新兴服务业，积极发展医疗保健、家政服务、养老托幼和食品配送等服务，逐步建立和完善中介服务机制，提高服务业整体水平。

超前谋划实施重大项目，保持固定资产投资的强劲增势。要紧跟国家产业政策和投资方向，超前谋划一批事关宝鸡长远发展的重大项目，确保项目总量增加、质量提高、接替有序。

（五）改善城市民生，着力提升社会保障力

一是以创建首批全国创业型城市为契机，进一步整合政策和资源，积极推进创业就业。办好创业信息服务平台，积极为各类人员搭建创业平台；加大对各类创业人员的信贷支持力度，全面落实好税费减免扶持政策；大力实施“人人技能工程”，打响“宝鸡技工”品牌，促进劳动力转移就业，对“零就业”家庭、低保家庭等实施就业援助。

二是用足用好政策，及时调整社会保障标准，扩大受益群众的覆盖面，提高社会保障水平。进一步推进城镇居民医疗保险扩面工作，实现城镇居民医疗保险全覆盖；加大城乡低保、医疗救助以及特定民政对象救助力度。加大经济适用住房和廉租房建设的力度，加快解决低收入家庭的住房保障问题。

三是统筹发展社会事业，实现公共服务均等化。实施好义务教育提升工程和中小学校舍安全工程，规划好市区主城区中小学布局，加快职业教育发展；积极推进城乡基层医疗机构药品“三统一”和公立医院改革试点，健全农村卫生服务网络和城市社区卫生服务体系，让广大群众在医改中得到实惠；不断完善城乡公共文化服务体系，实施文化精品创作工程，满足群众文化需求；做好“平安宝鸡”创建各项工作，切实维护社会和谐稳定。

四是构建增收长效机制，提高城乡居民生活质量。建立城乡居民收入与经济发展同步增长的长效机制，全面推行劳动合同制，提高城乡劳动力的充分就业率，规范收入分配秩序，缩小城乡差别，多渠道增加城乡居民收入，促进居民生活水平显著提高。

撰稿：段积仓 郭虎林 王笑洋