漫漫扶贫路 而今变坦途——商洛农村扶贫开发情况的调查与思考

国家统计局商洛调查队

党的十七大提出：“加大对革命老区、民族地区、边彊地区、贫困地区发展扶持力度”“提高扶贫开发水平”“逐步提高扶贫标准”，“到2020年绝对贫困现象基本消除”，明确了我国今后一段时期扶贫开发的战略目标和工作要求，为扶贫开发工作指明了方向。商洛市所辖六县一区均为国家扶贫开发工作重点县（区），作为全国为数不多的集中连片贫困地区，改革开放30多年来，经历了扶贫开发的伟大实践，沐浴了党的改革开放和扶贫开发政策，使这块昔日古老而贫脊的土地，发生了翻天覆地的变化。从商洛的扶贫开发历程中透析扶贫开发的长期性，从面临的扶贫目标任务看今后扶贫开发的艰巨性，进一步加大扶贫开发力度，强力推进贫困地区社会主义新农村建设与和谐社会建设，已成为社会各界关注的一个焦点，也是需要我们认真研究和思考的一个全新课题。

一、商洛扶贫开发工作成效显著

商洛，位于秦岭东段南麓，鄂豫陕三省接合部，全市辖1区6县、163个乡镇，总面积1.93万平方公里，人口243万人。进入新世纪以来，商洛始终坚持以扶贫开发总揽农村工作全局，将扶贫开发放在全市经济社会发展的突出位置，理清扶贫思路，明确扶贫目标，强化扶贫措施，创新扶贫模式，先后开创了小额贷款、整村推进、两项制度衔接等三个扶贫模式，有力提升了商洛市扶贫开发工作水平，全市农村贫困面貌发生了巨大变化。

（一）农民收入快速增长

商洛市是全国18个集中连片贫困地区之一，所辖县区均为国家扶贫开发工作重点县，因此，农民人均纯收入的变化可以基本反映商洛十年扶贫开发的工作成效。2000年以来，商洛坚持把扶贫开发与建设社会主义新农村相结合，一手抓扶贫开发，一手抓新农村建设，以稳定解决贫困人口温饱和增加贫困人口收入为目标，以基础设施建设和特色产业开发为重点，坚持产业开发式扶贫方针和整村推进扶贫开发措施，着力搞好重点村“五通四改三建”建设，改善贫困人口生产生活条件，使农民收入有了明显提高。2010年，全市农民人均纯收入3605元，是“十五”时期末的2.4倍，从占全省平均水平的73.7%提高到87.8%，已基本达到了陕西国家扶贫重点县农民人均纯收入的平均水平（3617元）。“十一五”时期全市农民人均纯收入年均增速为19%，较“十五”时期的6%，加快了13个百分点，增幅高于全省平均水平。农民收入增速逐年加快，农民收入持续增长，有效缓解了商洛与全省发展差距的扩大，是商洛十年扶贫开发工作成效的集中体现。

（二）贫困人口快速减少

2000年，商洛率先开创了“一体两翼”扶贫开发模式，以扶贫开发工作重点村整村推进为主体，以产业化扶贫和劳务技能培训为两翼，根据不同区域贫困人口的贫困现状和致贫原因，把扶贫区域划分为高寒边远山区、中山沟槽区和浅山川道区三种不同类型，把扶贫对象划定为无法解决温饱、可以解决温饱和能够稳定解决温饱三个层次，分别实施了移民搬迁、扶贫重点村和综合扶贫小区建设，使贫困人口大大减少。2000年，重新划定的贫困线确定全市贫困人口为90万人，占全市人口的38%，占农业人口的41.8%；2005年，全市贫困人口降至52万人，占全市人口的21.7%，比重下降16.3个百分点；2009年，贫困线再次提高到1196元，而贫困人口仅为21万人，占全市人口的8.6%；2010年，全市贫困人口下降到15万人，占全市人口6.2%，占农业人口9%。十年扶贫开发，累计使75万人脱贫。

（三）扶贫投入日益加大

十年来，商洛市扶贫资金投入由单一化向多元化发展，形成了财政资金、信贷资金、社会资金三管齐下的扶贫格局。据统计，商洛十年累计投入财政扶贫资金7亿元，其中“十五”期间累计投入2.6亿元，“十一五”期间累计投入4.4亿元；十年累计发放扶贫贷款19亿元，其中到户扶贫贴息贷款13亿元，项目扶贫贴息贷款6亿元。

“十一五”期间，全市累计发放扶贫贷款9.9亿元，其中到户扶贫贴息贷款6.7亿元，项目扶贫贴息贷款3.2亿元，分别比“十五”时期增长6.3%和14.3%。扶贫投入的变化，不仅为贫困群众增收致富建立了长效机制，还有效解决了贫困户生产发展资金短缺、贷款难等深层次问题。

（四）农村面貌发生新变化

1．基础设施显著改善

2000年以来，商洛市坚持“政府统筹、资金捆绑、综合开发、整村推进”原则，以通路、通水、通电、通广播电视、通电话为重点，不断加大贫困村基础设施建设力度。10年累计投入专项扶贫资金13.8亿元，整合部门项目资金20.8亿元，启动建设扶贫开发工作重点村1175个，建设扶贫、工赈移民集中安置点491个，搬迁贫困农户2.7万户、11.6万人，修建村组公路5477公里，铺设通村水泥路2601公里，架设农电线路6790公里，建移动通信基站868个，铺设光缆8000余公里，发展固定及移动电话112.3万部，解决了50.5万人的饮水困难，农电入户率达到100%，广播、电视人口综合覆盖率分别达到93%和98%，基本实现了水电路视讯“五通”目标。

2．特色产业初具规模

按照“市场引导、项目支撑、资金扶持、龙头带动”的思路，商洛市以信贷和财政扶贫资金为支撑，大力支持贫困农户发展种养业、劳务业、服务业等增收产业，积极培育扶贫龙头企业、专业技术协会和中介服务组织，建设了一批“公司+基地+农户”的绿色食品和现代中药产业基地，初步形成了县有龙头企业、村有主导产业、户有增收项目的产业发展格局。十年累计向龙头企业投放扶贫贷款和农业产业化资金12.6亿元，为贫困农户发放贷款13亿元，建立村级扶贫互助资金协会151个，筹措互助资金2890万元；立项扶持柞水盘龙制药、丹凤华茂养鸡、商南永利养猪、洛南财安畜产加工、镇安恒达板栗加工等龙头企业79家；全市特色农产品基地发展到630万亩，其中核桃160万亩，茶叶19.8万亩，中药材160万亩，蔬菜41.3万亩；生猪饲养量212.5万头；10大类80多个品种打入西安、咸阳300多家超市和门店。

3．生态环境不断优化

按照“环境整洁、民居美化、生活文明”的建设标准，商洛市大力实施以改厕、改圈、改灶、改房、推广沼气为重点的农村清洁工程，目前已完成重点村“四改”5.1万户，建设圈、厕、沼“三位一体”2.8万户；在三条高速公路、312国道沿线和金丝峡、木王森林公园等旅游景区沿线50多个乡镇300多个行政村，开展了民居墙体粉刷、院落硬化、庭院绿化和环境美化，使扶贫重点村和高速路沿线人居环境明显改善，村容村貌焕然一新。

4．农民素质逐步提高

商洛市坚持“扶贫先扶智、治穷先治愚”的工作思路，围绕提高增收项目的科技含量，每年坚持组织农业专家教授和科技人员深入扶贫重点村开展科技培训、科技示范、科技推广活动；围绕提高劳务输出的经济效益，按照“培训农民、转移农民、减少农民、富裕农民”的要求，大力实施“雨露计划”培训；围绕提高生态旅游的开发水平，在全市重点旅游景区创新开展文明礼仪、农家烹饪、经营管理、民俗文化、农业观光等旅游服务培训。十年来，培训农民105万人次，培训转移贫困劳动力4万人，培训农家乐经营户2120户。

5．社会事业全面发展

坚持生活富裕和乡村文明同步抓、经济和社会项目一齐上，重视加强农村基础教育、医疗卫生、体育健身、文化娱乐等社会事业建设和基层组织建设。共装备完善乡镇卫生院163所，新建改造重点村村小学806所、村卫生室913个、村两委会办公室966个，装备村体育设施1495台（套），贫困人口新合疗参合率达到98%以上，初中和小学学生入学率分别达到99.7%、100%。

二、新阶段扶贫开发工作难点

尽管商洛扶贫开发工作取得了明显成效，但是随着社会经济的快速发展，特别是实施“富民强省”新战略，商洛扶贫开发工作依然面临很多新问题。

（一）贫困线标准不断提高，贫困人口群体加大

2010年按照新制定的1196元的贫困线标准，商洛市尚有农村贫困人口15万人，占农业总人口的9%。2011年陕西贫困线标准再次提高到1600元，贫困人口范围进一步扩大。今后随着物价指数的变化和经济社会的发展，以及国家继续调整贫困线标准，加上因灾、因病、因祸、因残致贫返贫，天然林保护区或森林禁伐区靠山吃山农民、退耕还林区域农民和失地失业农民增多等因素，商洛市相对贫困人口仍将长期存在。现剩余的贫困人口分布主要呈线状、片状和点状，分布在五岭（秦岭、蟒岭、流岭、鹘岭和新开岭）十面山坡和沟槽里。这些区域生存环境、基础设施、社会形态、公共服务、产业雏形严重滞后，无论从群众的衣食住行看，还是从接受的教育、医疗、文化水平和获得的经济、技术、信息的程度看，都表现出明显的贫困特征，解决这类地方群众的脱贫致富问题难度相当大，是难啃的“硬骨头”。

（二）贫困人口增收困难，贫富差距越拉越大

与全国、全省平均水平相比差距大。2010年全国农民人均纯收入为5919元，全省为4105元，商洛仅为3605元，比全国平均水平低39.1%，比全省平均水平低12.2%。

与城镇居民收入水平相比差距大。2010年全市城镇居民人均可支配收入为14811元，是农民人均纯收入4.11倍。

收入结构不尽合理。从2010年农民人均纯收入构成的四部分看，目前全市农民从劳务中获得的工资性收入占50.7%，家庭经营性收入占36.8%，转移性收入和财产性收入所占份额很小。这一现状既说明劳务产业有了长足的发展，同时也反映出农民立足当地资源发展家庭经济和地方产业的能力较弱，缺乏长期稳定的增收项目。就劳务收入而言，一旦受国家政策调整和市场波动影响，农民收入就会大幅度下降。

产业发展规模小、链条短，对农民增收拉动作用小。现有产业与全省及周边地市相比差距还很大，茶园面积仅占全省的16.4%，核桃良种率只有27%，生猪规模养殖占全省的6.3%，产业发展规模小、质量低、链条短的状况未能得到根本性改变。

（三）地方财政困难，扶贫投入力度很难加大

虽然国家扶贫投入会逐年增加，但扶贫区域项目欠账多，工程难度大，建设成本高，需要投资多，加之市县也没有拿出大量财政资金的能力和可能，单靠国家的投入很难满足建设需要。按照整村推进有关要求，贫困村的水、电、路等基础设施建设需要整合相关部门予以资金扶持，但各相关部门的专项资金，在县一级几乎没有自主权，要从中调出资金异常艰难，因此资源整合也就只能停留到文件上，实际操作中是雷声大雨点小。特别是商洛2010年遭受特大洪灾，610个扶贫重点村、39个连片开发村、31个移民新村严重受灾，因灾致贫、返贫近10万人，多年扶贫开发重点村建设取得的成就毁于一旦，本已脱贫的人口重新返贫，灾后恢复、重建家园任务十分繁重，而地方财政拮据，巩固脱贫成果，加快脱贫步伐任务仍很艰巨。

（四）惠农政策覆盖有限，贫困农户政策性收益相对较少

近年中央出台了一系列惠农政策，促进了贫困区域“三农”工作，但有些政策很难全面覆盖到生存环境和生活环境较差的贫困区域和贫困人口。如种粮补贴、种油菜补贴、良种补贴、农机具补贴、家电补贴、汽车补贴等，大多数都补给粮食主产区和富裕农户。商洛地处秦岭深山，土地基础条件较差，全市人均耕地仅0.81亩（农业人口人均0.96亩），接近于联合国粮农组织划定0.8亩的警戒线，大大低于全国1.38亩和全省1.63亩的平均水平。商洛贫困人口多分布在高寒边远山区，人均收入很低，消费能力很差，但是具备享受补贴的项目很少，得到的惠农政策扶持不多，一些扶贫到户的措施，包括扶贫移民搬迁、小额贴息贷款等，对真正的贫困人群还难以渗透。就移民搬迁来说，按照建三间砖木结构房屋计算，总造价至少在8万元以上，对于那些绝对贫困户，尽管有国家补助的资金，但是仍然建不起新房，更不用说让他们搬到异地居住条件好的地方；再如小额贴息贷款，由于贫困人口受教育程度大都不高，穷无信誉，既使政府给予贴息，他们也难以贷到款。此外，受宅基地、耕种土地、山林等因素的影响，贫困户能够享受到的政策少之又少，长而久之，贫困程度越来越严重，扶贫任务也越来越艰巨。

（五）贫困人口素质低下，是导致贫穷的内在因素

致贫原因除了受生存环境恶劣、基础设施落后、社会形态特殊、公共服务欠缺等外在因素影响外，很重要的一个原因就是人口素质低下这个内因所致。据调查显示，商洛市贫困人口文化程度小学以下占74%，初中以上仅占26%，其中贫困人口中具有劳动能力的文盲率约为11%，接受过正规培训的不到10%。随着大批有一定文化的人口和年轻劳动力离开本地外出创业、打工，留在当地的贫困人口文化程度会更低，这一群体成为扶贫攻坚的重点和难点。在现代社会加快转型和科技水平日新月异的今天，贫困户由于文化素质低，对新技术、新事物、新观念接受能力不强，甚至一些贫困户子女在接受九年义务教育后，因为没有经济能力上不起高中、大学，继续陷入贫穷—贫穷—再贫穷的恶性循环。“授人以鱼不如授人以渔”，加快解决贫困问题，要求必须从长远和治本的角度，将贫困农户稳定增收与贫困人口素质提高有机统一起来，综合开展贫困户子女基础教育全免费、中等高等教育国家扶助的教育扶贫，着力把扶贫与扶智、治穷与治愚有机结合起来，全方位、多层次提高贫困人口素质和脱贫致富能力，使贫困人口实现由被动依托外力解决贫困，向主动依靠提高自我发展能力解决贫困转变。

三、新阶段贫困山区实施扶贫开发工作的思考

站在新的历史起点上，商洛扶贫工作已进入到开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段，实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标任重而道远。所以，要把消除绝对贫困和缓解发展差距作为奋斗目标，把坚持开发式扶贫方针作为根本保证，把尽快解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为首要任务，把提高农村贫困人口自我发展能力作为工作重点，把政策支持和部门协作作为重要保障，立足增强贫困地区自身的“造血”功能，努力把扶贫开发与统筹城乡发展、消除生存贫困与消除发展贫困、开发自然资源与开发人力资源紧密结合起来，针对制约贫困区域经济和社会发展的突出矛盾，积极开展旅游扶贫行动、企业扶贫行动、产业扶贫行动，加快推进新农村建设步伐，全面改善生产环境和发展条件，千方百计增加贫困人口收入，努力缩小区域发展差距，实现社会公平和谐。

（一）瞄准对象，做到农村低保与扶贫开发有效衔接

瞄准贫困对象是起点，落实扶贫措施是目的。扶贫的对象不仅包括尚未解决温饱的绝对贫困人口，还应当涵盖全部低收入人口。坚持开发式扶贫促进发展、救助式扶贫维持生存两轮驱动的工作思路，扎实做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接，是解决扶贫困难的根本出路。因此，应科学组织对贫困户及贫困人口进行全面调查摸底，准确摸清贫困人口数量、分布区域、贫困状况和致贫原因，从下至上建立起户有卡、村有簿、乡有册、县有分库、市有总库的贫困人口身份确认体系和网上录入、社会公开、动态管理、运作规范的扶贫信息平台，有效建立起贫困人口分级瞄准机制，切实将农村低保作为消除绝对贫困现象“兜底性”安排，将扶贫开发作为实现脱贫致富的有效途径，实现应保尽保、应扶尽扶。

（二）充实内容，做到基础设施建设与主导产业发展有效结合

促进贫困人口增收，最终要靠发展产业来实现，而发展产业必须以良好的基础设施来支撑，基础设施和产业发展是一个相互促进、互为支撑、有机统一的整体，二者绝不可偏废。在新阶段扶贫开发工作内容的确定上，应将基础设施建设与主导产业发展有效结合起来，以产业发展推动基础设施建设，以基础设施建设来促进产业发展。围绕发展药、果、茶、菜、烟等优势特色农产品，加大以农田水利为重点的农业基础设施建设力度，着力改善农业生产条件，引导贫困群众转变传统观念，调整种植结构，发展特色产业，建立稳定增收来源；围绕做强现代中药、做特绿色食品，大力培育特色明显、产业链条长、辐射能力强、市场前景好的龙头企业，采取“公司+基地+农户”的产业化经营模式，建设一批种养业、林果业生产基地，带动贫困农户在产业开发中增加收入；围绕发展乡村生态旅游产业，加大“五通”（通路、通水、通电、通广播电视、通电话）和“四改”（改厕、改圈、改厨、改房）为重点的基础设施建设力度，着力打造一批村容整洁、绿色生态、乡风文明的生态文明村庄，使贫困村和贫困人口借助生态旅游尽快脱贫致富；围绕建设农家乐集群，依托旅游景区自然、人文环境，科学规划选址，合理设计户型，完善配套设施，增强服务功能，建成融民风民俗、观光旅游、休闲度假于一体的特色移民小区，吸引游客吃在农家、住在农家、玩在农家，使农家乐经营服务成为移民小区的特色主导产业和稳定增收来源，确保贫困农户搬得出、稳得住、富得快。

（三）旅游扶贫，实现生态旅游与加快解决高寒边远山区贫困问题的有效结合

新阶段扶贫开发工作要求把革命老区、民族地区、边疆地区作为优先地带，对商洛来讲，实质就是要优先解决高寒边远地区的贫困问题。商洛市现有贫困人口多分布在蟒岭、流岭、鹘岭、新开岭、郧岭等层峦叠嶂、沟壑纵横、河溪交织、气候寒冷的高寒边远地区，受耕地少、质地差、日照短、积温少等因素的影响和制约，农业产业化发展的难度较大，农民靠经营土地增加收入难度更大，加上基础设施、社会事业、公共服务、市场发育欠账大，靠旧有的扶贫模式很难解决这些地区的贫困问题。高寒边远地区处在生态植被条件优越、远离尘世喧嚣的青山绿水之间，是最利于发展生态旅游产业的地区，金丝峡、牛背梁、木王、老君山、天竺山就是利用秦岭山系奇峰幽谷、飞瀑清潭、气候高寒的生态资源优势而成功开发生态旅游产业的缩影。当前，借助打造秦岭国家山水度假旅游胜地的机遇，适时组织实施旅游扶贫行动，这是完善扶贫开发思路，充实扶贫开发内容，体现科学扶贫的一项创新举措，也是全力塑造“秦岭最美是商洛”品牌的具体行动，必将对加快脱贫步伐、构建和谐社会产生积极而深远的影响。在旅游扶贫中，总体思路要按照全市及县区生态旅游产业发展布局，围绕“以扶贫开发促进生态旅游开发，以生态旅游开发带动贫困区域发展”这一主线来谋划工作；在实现目标上，要围绕贫困区域和贫困人口的尽快脱贫，来确定具体指标，使贫困区域借助生态优势加快发展，使贫困群众依托生态旅游产业实现稳定增收；在具体任务上，要按照国家新的扶贫标准，瞄准全市最具生态旅游发展潜力的贫困区域，全面实施扶贫政策，通过综合开展整村推进、移民扶贫、信贷扶贫、互助资金扶贫、“雨露计划”培训、实用技术培训等扶贫措施，有效推进贫困村的基础设施建设、民居环境治理和特色产业开发，着力打造一批村容整洁、绿色生态、乡风文明的生态文明村庄，新建完善一批风格各异、设施完备、服务到位的移民安置点，大力培养一批特色明显、产业明晰、初具规模的生态旅游产业专业户，确保旅游扶贫行动取得实效。2011—2013年，全市计划建设10个旅游扶贫移民小区，打造100个生态型村庄，扶持发展农家乐经营1000户，形成10个旅游扶贫综合示范区，使10万贫困人口依靠发展生态旅游产业实现脱贫致富。

（四）因地制宜，做到资源环境、发展条件与分类制定扶贫开发模式相配套

商洛山大沟深，地貌复杂，气候各异，不同贫困区域的人口素质、资源条件、生产环境、贫困程度差异较大，因此扶贫工作应坚持“因地制宜、分类指导、统分结合、差异扶贫”的原则，针对不同区域的贫困状况，以科学的扶贫方式来解决贫困问题。形象地讲，应采取山上、山下、山外三种扶贫开发模式。“山上”扶贫开发模式，就是依托丰富的生态资源优势，按照发展“一村一品”的思路，大力发展核桃、板栗、茶叶、食用菌、水杂果、猪、牛、羊、鸡等特色种养殖业基地，加快建设生态文明村庄、扶持发展农家乐、开发生态旅游产品，推动旅游扶贫，使农民“靠山吃山”，依山致富；“山下”扶贫开发模式，就是按照区域化布局、专业化生产、产业化经营的要求，发展现代农业、设施农业，推进循环经济园区建设，大力扶持优势特色明显、产业链条长、市场前景好、辐射带动能力强的龙头企业，促进企业做强做大做优，辐射带动农民增收致富；“山外”扶贫开发模式，就是结合加快城镇化建设，按照“转移农民、培训农民、富裕农民”的思路，大力实施移民搬迁、市外输出就业培训和市内中心城市就业创业培训，促使大山深处的农民向市民、向产业工人转变，从根本上改善他们生存与发展环境，尽早告别贫困、走向富裕。要着眼于统筹城乡发展，加强扶贫移民与地质灾害搬迁、农村居民进城落户的有效衔接，让缺乏脱贫条件的农户下山、出沟、入川、进城，完成20万贫困人口的搬迁任务。

（五）整合力量，做到政策支持和部门协作有机统一

贫困问题是一个社会问题，解决贫困问题，需要全社会力量来推动。市委市政府应着力建立定点扶贫和社会帮困扶贫长效机制，坚持“党委总揽，政府主导，部门配合，社会参与，齐抓共管”的扶贫开发领导体制，进一步建立完善“分级协调，上下联动，梯次整合，县（区）为主”扶贫资源整合机制，组织引导党政事业单位、各种经济成分的所有制企业、民间组织和个体工商户等社会各界，把整村推进与扶贫到户结合起来，把扶长远与帮眼前结合起来，把扶经济与扶思想结合起来，大力开展各种形式的扶贫帮困活动，有效发挥专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫三支力量，全力营造多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”格局。

撰稿：罗群英 卫东 雷琳