移民搬迁扎实推进 困难问题亟待解决——对汉中市陕南移民搬迁安置工作的调查
陕南移民搬迁安置是陕西省委、省政府决定实施的一项重大惠民工程和战略举措，按照《陕南地区移民搬迁安置总体规划》,2011—2020年汉中市共需搬迁239932户、852540人，搬迁建筑面积2853.4万平方米。
一、移民搬迁规划的背景和搬迁类型、规模
（一）严重的地质灾害、洪涝灾害威胁和贫困影响
汉中市位于陕西省西南部，地处秦巴山区，地理环境与地质环境复杂，地质构造发育、地质灾害类型较多，且分布点多面广，是陕西省地质灾害较多发区之一。
全市地质灾害高易发区面积4263.11平方公里，占全市国土面积的15.65%；中易发区面积6857平方公里，占全市国土面积的25.17%；低易发区面积10239.49平方公里，占全市国土面积的37.58%。全市地质灾害易发区总面积为21359.6平方公里，占全市国土面积的78.40%，高出全省18.9个百分点，不易发区面积5886.39平方公里，仅占21.87%。
据统计，截至目前汉中市共有各类地质灾害隐患点3297处，威胁52948户、208702人安全。2001—2010年间，共发生地质灾害600多起，造成253人死亡或失踪，直接经济损失199亿多元，特别是2010年入汛以来的强降雨，新增地质灾害160处，造成28人死亡、5人失踪、19人受伤、18万间房屋受损、1.57万公顷耕地损毁的重大人员伤亡和财产损失。
汉中市气候属南暖温带北亚热带半湿润气候，雨量充沛，年平均降水量800—1000毫米，但年内分配不平衡，局地时有强降雨发生。区内河网纵横，水系密布，大部分地区山高坡陡、岩石风化、剥蚀严重，山洪危害极为严重，属陕西省山洪危害最主要的群发区和危害地带。据不完全统计，近10年来汉中市几乎每年都会发生不同程度的洪涝灾害，其中不乏五十年一遇和百年一遇的特大洪水。
汉中市11个县（区）中，至今尚有100多万人居住在边远高海拔和自然条件极差、灾害频繁发生的地方，生存环境恶劣，生产生活条件极差，群众长期处于贫困状态。因此，实施移民搬迁工程是解决群众贫困问题的重要途径和最好方式，有利于从根本上改变生产生活条件，充分享有社会各类公共资源，提高自我发展能力，促进增产增收，脱贫致富。
通过实施移民搬迁，能有效改善群众生产生活条件，完善和优化基础设施，逐步扩大村庄及小城镇规模，发展壮大特色产业，拓宽经济发展门路，增加群众收入，推动人口向城镇聚集，以城镇化建设吸引移民搬入的良性循环，以此推动生态环境建设，改变农村贫穷落后面貌，加快新农村建设和城镇化进程，促进城乡一体化发展。
（二）搬迁的类型和规模
汉中市移民搬迁的对象分为地质灾害移民搬迁、洪涝灾害移民搬迁、扶贫移民搬迁和生态移民搬迁四种类型，汉中市共需搬迁239932户、852540人，搬迁建筑面积2853.4万平方米。其中，地质灾害避险移民搬迁45860户、164607人，搬迁建筑面积504.2万平方米；洪涝灾害避险移民搬迁76956户、254530人，搬迁建筑面积931.9万平方米；扶贫移民搬迁97254户、360080人，搬迁建筑面积1170.4万平方米；生态移民搬迁19862户、73323人，搬迁建筑面积246.9万平方米。
二、搬迁安置工作扎实有序推进
一是迅速成立机构。市委、市政府把陕南移民搬迁安置作为一项重大的惠民工程和战略举措来抓，成立了由胡润泽市长任组长，张雁毅副市长任副组长，市政府办、发改委、财政局、监察局、国土局、扶贫办等21个部门单位主要负责人为成员的“汉中市移民搬迁安置工作领导小组”，全面组织领导此项工作。11个县区均成立了县政府主要领导任组长，常务副县长、分管副县长任副组长，市发改委、扶贫开发办、国土局、水利局等部门负责人为成员的工作领导小组，下设办公室，配备了专职领导，抽调了工作人员，落实了办公用房和办公设备，有8个县解决了移民办工作经费，并对各部门的职责、任务逐一细化明确。各乡镇及时成立了组织机构，建立了“乡镇落实、移民到村、责任到户、搬迁到人”的工作机制。
二是广泛宣传动员。充分利用多种形式进行广泛宣传动员，全面宣传陕南移民搬迁工作政策方针和具体要求，统一了思想，提高了认识。其中，宁强县共召开各种会议236次，印发宣传材料4600余份，制作横幅65条，广播、电视宣传40次。
三是及时制订方案。市上制定了《关于大力推进移民搬迁安置工作的实施意见》，各县区制订了2011—2020年移民搬迁工作实施方案，明确了目标任务、搬迁对象、主要原则、方法步骤、政策规定、工作措施等，落实了乡镇实施主体责任和相关部门的共建责任，实行县级领导包抓，部门紧密配合，整合各方力量协同推进。略阳确定了24名县级领导和22个部门包抓11个集中安置点制度。
四是量化分解移民搬迁任务。从2011—2020年，每年按规划总量10%以上实施移民搬迁任务，前5年实施移民搬迁任务要达到规划总量的60%。
五是建立考核奖惩机制。11个县区均将陕南移民搬迁安置工作纳入年度目标考核内容，制定了考核办法和奖惩措施，建立了月通报、半年考评、年终考核的制度。勉县、西乡县、镇巴县政府分别同乡镇和有移民搬迁工作任务的部门签订了目标责任书，夯实了责任。
六是加快实施进度。按照边规划边建设的思路，严格实行“周报告、月评比、季通报、年考核”工作制度，不等不靠，全面加快集中安置区规划和户型、施工图设计，切实加大土地调整、征用等工作力度，全面加快移民搬迁安置工作步伐，目前全市已有8个县的31个集中移民搬迁点开工建设，动工建房4465户、16822人。
三、创新理念，大胆探索移民搬迁的新路子
（一）借鉴外地经验
“他山之石，可以攻玉。”借鉴外地经验，实施移民搬迁。2011年6月10日，城固县委、县政府统一组织15个镇村共50余人，先后赴安康市汉滨、平利、紫阳等县区，学习集中安置点规划选址、土地调整、资金筹措等方面的经验，进一步开阔视野，提升理念。通过学习借鉴，提出了集中安置规划意见，博望、天明、五郎、五堵、大盘等乡镇在此基础上，规划了5个集中安置区，于7月8日在全市率先开工。
（二）因地制宜，确定了四种移民搬迁安置方式
全市确定了向城镇迁移、向移民新村迁移、小村并大村迁移、自主分散迁移四种移民搬迁方式。其中略阳县采取以集镇为中心，以促进人口聚集为目的，以四种类型为对象，围绕“四种方式”建设一批规模较大的集中移民点，即对年人均纯收入高于全镇平均水平的农户引导到重点镇、中心镇实行“富人进镇、劳工经商”；对年人均纯收入低于全镇平均水平的农户引导到具有城镇化发展潜力的村实行“镇内调剂、有土安置”；对产业大户、产业基地农户，实行“产业开发、集聚安置”；对特困农户采取购置当地村民旧房并接管该村民田地，实行“穷人下乡、投亲靠友”。
（三）整合各类专项资金，把基础设施、公共服务设施与移民搬迁统一规划
市政府要求各相关部门按照“用途不变、渠道不乱、各记其功、各尽其力”的项目资金整合原则，立足道路、堤防、供排水、电力等基础设施和学校、幼儿园、文化、医疗、商业、绿化等公共服务设施的配套规划建设，最大限度地整合资金，重点保证集中安置点基础设施建设的投入。
（四）制定相应优惠政策
各县区均结合实际，制定了相应的移民搬迁优惠政策。其中略阳县制定了较为详尽的优惠政策。一是优先解决移民的生产生活，每人享受一份国家扶持补助，每个符合条件的移民优先办理一份新型农村社会养老保险，每户培训转移一个劳动力；二是移民户独生子女费、农村养老保险、新型合作医疗、最低生活保障制度等随户口迁移，由迁入地负责衔接落实；三是在坚持移民户原有集体资产享有权不变、土地承包权、林木收益权和自留山的使用权、已享受的退耕还林补助政策不变的前提下（已享受农村居民进城落户补助政策的除外），鼓励农民依法、自愿、有偿流转土地，推进土地由分散型向规模型转变，防止耕地抛荒；四是结合小城镇建设，创建卫生保洁、绿化养护等公益性岗位优先安排移民就业；结合农业产业化进程，优先安排移民在农业公司就业；结合工业化进程，优先招聘符合条件的移民到工业园区就业等政策措施，拓宽移民增收渠道，增强自身发展能力。
（五）积极筹措资金，快速启动建设
2011年，全市共需投资21.78亿元，按省定政策，农户自筹6.6亿元，除过省财政和省级配套资金，需市县配套资金6.5亿元，2011年规划的集中安置点建设水电路等配套设施需投入5亿多元。移民搬迁户按所选择户型面积出资，其余资金由各级财政补助并整合其他资金予以解决。市政府研究，在市县财政配套资金中，由市财政承担20%，其余80%由县区财政承担。
在省政府陕南移民搬迁有关政策文件未正式下达的情况下，面对2011年移民搬迁任务重、时间紧的要求，绝大部分县区坚持不等不靠，提早做出安排部署，提早下达年度任务，提出完成时限，克服各种困难，采取超常规的方法，千方百计筹措移民搬迁建设资金，落实集中安置点建设用地，实行边征地边规划边报批的灵活办法，为安置点快速启动建设赢得时间，争取主动。在县级财力十分困难的情况下，已筹集了部分资金，先期用于土地征用和安置点“三通一平”基础建设，保证了移民搬迁安置点的顺利开工。目前，全市共筹措移民搬迁资金28027万元，其中县区政府筹资7097万元，移民户出资13459万元，整合资金7471万元。
宁强县、洋县、略阳县抓住机遇，积极主动与陕南移民搬迁工程公司对接，寻求财力、物力支持。宁强县、洋县与陕南移民搬迁工程公司达成了委托代建、联合建设意向。截至目前，全市已有8个县31个集中移民安置点开工建设。
四、移民搬迁中的亮点和开创性工作
市政府和各县区政府高度重视陕南移民搬迁工作，出台了一整套总体规划、工作计划和具体政策执行标准，按照地质灾害避险移民、洪涝灾害避险移民、扶贫移民、生态移民的比例严格执行，在开创性工作中形成了一些亮点。
（一）科学规划，精心选址
按照“搬得出、稳得住、能致富”的要求和“统筹城乡、统一规划、集中安置、设施配套、安全避险、有利发展”的原则，在进一步调查核实移民对象、摸清情况的基础上，按照立足长远、适度超前的思路，及时科学地编制了2011—2020年移民搬迁安置总体规划。通过实地踏勘，科学合理确定集中移民安置点的选址和安置规模，解决了搬迁什么人和搬迁到什么地方的具体问题。全市2011年移民搬迁共规划集中安置点148个，其中1000户以上的安置点7个，300户以上的安置点31个，100户以上的安置点80个。在安置点的选址上，大多数确定在紧靠城镇和产业园区，有利发展商贸服务、劳务经济和主导产业，超前考虑移民户的就业增收问题，以实现“搬得出、稳得住、能增收、可致富”的目标。其中：宁强县结合县城新区建设，集中建设二道河安置点，规划安置2904户，2011年实施一期工程，可安置1851户、8631人。洋县磨子桥安置点规划面积550亩，计划分三期实施，安置移民户3000户、11900人；洋州镇草坝安置点规划面积270亩，计划安置1039户、4156人，分三期实施。勉县围绕推动城镇化发展，建设陕钢工业园区、武侯墓旅游景区、周家山农业产业化科技园区，分别规划了勉阳镇3000户、周家山镇2000户、定军山诸葛村1000户以上的集中安置点。西乡县在城关、堰口、峡口、白龙塘、茶镇规划了具有示范作用的循环农业依托型、旅游产业依托型、集镇依托型、石材工业园区支持型、商贸服务依托型的5个移民示范社区。佛坪县抓住引汉济渭工程库区移民搬迁的有利机遇，规划了3个100户以上的集中安置点。
（二）“六个优先”筛选移民搬迁户
略阳县采取“六个优先”筛选移民搬迁户，确保政策落实到位。一是从没有享受过国家优惠建房政策的户优先；二是居住地有地质灾害的户优先；三是“三不通”的高山偏远吊庄户优先；四是居住地处于水源地和天然林保护区的户优先；五是本村的农户优先；六是能一次性缴清自筹款的农户优先。
（三）不等不靠，精心筹划
在资金和各项配套政策暂未到位的情况下，广泛宣传动员，先行启动移民点开工建设，已有8个县31个集中移民安置点开工建设，动工建房4465户、16822人。其中宁强县二道河集中安置点，汉源镇已征地180亩，完成投资2020万元，并实施了“三通一平”，首期10栋移民搬迁楼基础已开挖。略阳县接官亭镇、横现河镇两个集中移民安置试点已完成整体效果图设计、施工图绘制、地质勘探评估、“三通一平”等前期工作，施工企业已进驻工地。横现河镇石坝村集中移民点占地15亩，2011年、2012年规划的200户建筑面积将达到24万平方米，建房投入2400万元，另外基础设施及相关服务配套设施计划投入619万元，2011年100户农户的自筹建房款400万元已全部交清，目前移民点正在开挖基础。接官亭镇目前已完成“三通一平”,8月8日将开挖基础。
（四）具体情况具体对待，调动移民搬迁户积极性
在此次移民搬迁工程中，有很多农户居住于高山上，世代以种地为生，无任何技能，移民搬迁后对原有的住房和耕地暂时予以保留，主要原因一是考虑到这些农户适应新的生活模式需要循序渐进的过程；二是保证这些移民户没有在新居住区找到新的就业门路的情况下，仍有基本的收入来源，打消移民搬迁户后顾之忧。
（五）动员一切力量帮扶共建
一是借助省级“两联一包”定点扶贫和全省“千村千企”结对扶贫的机遇，加强与中、省赴汉联县包村扶贫单位的联系和衔接，积极争取社会各方面对移民户建房和安置点建设的帮助与支援；二是动员三大建材生产企业积极支援我市移民搬迁建设项目。如略阳县，钢材：动员略阳钢铁公司按发货当日现行价优惠10%，年优惠供应量不低于5000吨；水泥：动员象山水泥公司按发货当日现行价优惠10%，年优惠供应量不低于30000吨；灰砖：动员嘉陵建材公司按发货当日现行价优惠10%，年优惠供应量不低于4000万块；河沙：现行价45元/立方米，由县水利部门统一按40元/立方米限价，降低了移民安置建设成本。
（六）严格审查，进行公示
为确保移民搬迁工作公平、公开、公正、透明，一是对申报移民搬迁的农户按要求进行严格审查、筛选；二是对进行移民搬迁的农户进行公示，将名单张贴在镇政府和村委会，接受群众监督。其中宁强县严格按照个户申请、群众评议、村上审查（公示）、镇上审核、县上审定的程序，层层把关、严格纪律；城固县由国土部门牵头，对调查摸底的移民搬迁户逐乡镇、点对点核实，分别建立到村搬迁安置台账、分时段安置台账、到户移民搬迁台账等。
（七）建立激励机制，严格目标责任考核
为确保移民搬迁工作积极稳妥推进，汉中市人民政府将以市政府办的名义下发《汉中市移民搬迁工作考核奖惩暂行办法》，办法共8条，实行百分制计分，量化考核。同时，将移民搬迁工作纳入县区年终综合考核范围，考核分值为5分，年终由市移民搬迁工作领导小组办公室将考核得分及时报送市考核办。
市政府与各县区政府签订移民搬迁安置工作目标责任书，纳入年度目标考核内容，实行每月通报、半年考评、年终考核的制度。按年度考核得分排名，县区奖励前三名，市直部门按被考核单位总数的30%确定先进名额；县区年度考核为前三名的各奖励30万元，用于奖励县（区）、镇主要领导、分管领导、先进个人及移民部门工作人员；对年度评为先进的市直部门奖励1万元，用于奖励部门工作人员。奖励资金由市财政纳入年度预算。
对连续三个月移民搬迁安置工作评比排名末位的县区，除给予通报批评外，对主要领导、分管领导和有关责任人进行诫勉谈话；未完成当年移民安置任务的县区，对主要领导、分管领导和有关责任人责令纠错，取消该县区和该县区主要领导、分管领导及有关责任人的年终综合考核评优资格，并按所欠任务的百分点扣减该县区下年度的生态补偿项目资金、扣减下一年度相关项目资金；连续两年未完成年度移民安置任务的县区，按照干部管理权限和有关程序，对县区政府主要领导、分管领导和有关责任人责令辞职或免职，取消该县区所有评先评优资格；未完成当年移民搬迁安置工作任务的市直部门，视其情节对主要领导、分管领导和有关责任人进行诫勉谈话或责令纠错，取消其年终综合考核评优资格；连续两年未完成移民搬迁安置工作任务的市直部门，对其主要领导、分管领导和有关责任人责令辞职或免职。
五、移民搬迁对居民生产生活的影响
移民搬迁工程将对移民搬迁户生产生活乃至社会发展、环境保护产生重大影响，主要有以下几个方面：
（一）移民搬迁后有效地避免了地质和洪涝灾害，达到了防灾减灾的目的，从而保证了农户生命财产安全
（二）极大地改善了移民搬迁户的生产生活条件
移民搬迁工程中有近三分之一的移民搬迁户居住于“三不通”地区，严重阻碍了当地农户生产生活水平的提高，实施移民搬迁后，教育、医疗、养老等生产生活条件将极大改善，有利于农村青壮年劳动力外出务工，推动农村城镇化。
（三）从根本上改变了移民搬迁户生活模式和生产方式
移民搬迁后，农户由分散居住变为集中居住，由农村向城镇化迈进，由依靠耕地生存向务工，发展二、三产业转变，有利于农民科学文化素质的提高。同时，也解决了部分农户想建房，却苦于没有宅基地等问题。
（四）群众中还存在一些值得关注的现实问题和顾虑
通过对横现河镇和接官亭镇入户实地调查，群众有以下现实问题和顾虑值得关注：
（1）多数移民搬迁户是为子女考虑。全家不完全搬迁，父母仍在老房子居住，继续从事耕地、护林、养殖等劳务，子女居住搬迁安置新房。横现河镇石状沟村10户移民搬迁户中有6户表示还要在老房子居住，彻底放弃还要3—6年时间，甚至更长。
（2）移民户自筹资金存在困难。通过调查有三分之一的农户自筹资金存在问题，信用社贷款在要求担保的情况下也很难得到贷款支持。
（3）群众普遍对搬迁安置房产权存在顾虑。由于搬迁安置房没有产权，农户心里不踏实，总觉得房子不是自己的，担心不能长期居住。
（4）搬入移民安置点后，没有土地有顾虑。部分群众担忧移民搬迁后，如果一时找不到工作，又没有土地耕种，没有稳定的收入来源，生活将陷入困境。
（5）群众对收取的安置点用地青苗补偿费存有疑问。目前，有关政策尚不明晰，没有明确的标准和执行办法。横现河确定收费标准本村每平方米100元，外村每平方米150元，户均1万—1.5万元；接官亭镇确定本村每平方米100元，外村每平方米200元，户均1万—2万元。
六、移民搬迁安置工作中亟待解决的问题
（一）配套政策不明晰
目前，仅仅出台了农户搬迁安置房农户自缴费用标准，选择60平方米缴1万元，80平方米缴2万元，100平方米缴4万元，其他一些政策则没有出台，如土地补偿、青苗补偿等。建议尽快制定防震、消防、卫生等操作性较强的各项相关配套政策和执行标准，便于基层实施。
（二）集中安置点用地如何报批，报批土地的相关规费是否可以减免或优惠
（三）户籍管理、土地承包权、山林承包权等配套优惠政策应予明确
（四）配套项目明显滞后
移民安置点的路、桥、电、护堤、护坡等目前无法落实，没有明确由谁建、怎样建，资金怎么解决，严重影响移民项目的实施。建议省上尽快明确配套项目及资金投入渠道。
（五）市县财政配套压力大，建设资金严重不足
移民户建房补助，集中移民安置点土地征用和基础设施建设需要大量资金，根据规划测算，全市实施2011年移民搬迁任务需市县配套移民户建房补助资金6.5亿元，需投入移民安置点基础设施资金5亿多元，尽管县区已筹集了部分资金，但与实际需要相差甚远，资金缺口大，将影响整体工作的快速推进。建议尽快落实省级配套资金，确保工程顺利进行。
（六）各职能部门协同配合力度不够，没有形成合力
乡镇负责实施办理相关手续费时费力。基础设施及相关配套设施的建设涉及计划、国土、环保、水利、消防、供电、交通、通信、卫生、教育等相关部门和单位，项目的申报批复手续繁杂，影响了移民点的建设施工进度。建议省、市、县政府尽快出台强有力的措施，强化协作，明确相关手续由各职能部门到基层现场办公，提高工作效率。
（七）“新旧交替”问题要慎重，不能搞“一刀切”
农户由旧房搬入新居，需要一个适应和缓冲的过程，应该给予适当的过渡期，不能完全执行搬入新房拆旧房的政策。建议相关部门制定明确的执行标准和办法。
（八）部分农户符合搬迁条件又缴不起自筹款
目前存在其他各方面都符合条件，但缴不起自筹款的农户，这些农户占应搬迁移民户的近三分之一，他们大多处于高山和“三不通”地区，收入水平低，无力负担3万—5万元自筹款。建议省、市政府制定相关政策，通过财政贴息、扶持贷款等帮助解决。
（九）空巢老人现象应重视
由于移民搬迁工程的实施，不可避免地会出现农村空巢老人，实地调查中，很多农户是让子女居住，老人仍住旧房，以管护山林和耕地为生，空巢老人日后的赡养、医疗等现实问题，应引起足够的重视。
（十）移民搬迁采取集中安置，社区配套管理办法标准应统一
安置点户数基本在50户以上，100户、200户的居多，社区形成后，要有新的措施进行管理，如物业管理、治安、卫生、文化体育设施建设等，要制定一系列明确的实施办法和标准。
（十一）进展不平衡
大部分县已完成了2011年集中移民安置点规划和施工图设计，并启动实施了部分移民安置点建设，但有的县还处于编制安置点规划阶段，建设用地未落实到位，资金未筹措，工作滞后。
（十二）存在等靠思想
个别县对省、市关于陕南移民搬迁工作安排部署贯彻落实还不到位，一些镇认为上级还未下发政策性文件和下拨配套资金，有畏难情绪，存在消极等待观望的现象。
总之，陕南移民搬迁工程是一项重大而具有深远影响的民生系统工程，需要从各个方面认真研究、精心筹划，不断完善各项政策和实施办法，总结经验、实事求是，才能确保实现“搬得出、移得住、能致富”的总要求。
撰稿：孟金侠 史万选