破解榆林投资环境“瓶颈”的调查与思考

国家统计局榆林调查队

随着经济的快速发展，资本流动日益频繁，区域招商引资竞争更加激烈。投资者最终决定投资哪个城市，不仅取决于经济利益，自然资源、基础设施、政策环境、政务环境等也是重要因素。概括而言，即取决于当地投资环境竞争力的优劣。从“榆林是经济发展较快的落后地区”这一市情来看，投资环境仍然是制约榆林加快发展的重要“瓶颈”，也是榆林资源优势转化为经济优势和竞争优势的主要障碍之一。在当前经济形势复杂多变的情况下，要促进榆林经济社会又好又快发展，研究城市投资环境具有更强的现实意义。

一、投资对榆林经济发展的贡献

近年来，榆林投资保持快速增长，为经济较快发展做出了巨大的贡献。2004—2013年，榆林累计完成全社会固定资产投资8655.43亿元，年均增长30%以上。年度全社会固定资产投资由2004年的157.94亿元增加到2013年的1827.91亿元，投资规模增加了10倍多，是增速较快、持续时间较长的10年。10年来，榆林投资对经济增长的贡献率始终保持较高水平，充分发挥了投资对经济社会发展的支撑作用。根据支出法核算，2012年，在投资增速减缓的情况下，榆林资本形成总额对经济增长的贡献率仍高达117.6%，超出最终消费近2倍（净流出的贡献率为负值）。

二、投资环境对榆林经济发展的影响

榆林是全国262个资源型城市之一（见《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》），拥有煤、油、气、盐等强大的资源优势，是榆林投资环境中最具吸引力的因素。一项针对招商引资项目的专项调查表明，2013年榆林67.27%的招商引资项目分布在第二产业，而其中最主要的就是能源化工类项目，占全部项目的一半以上。可见，以丰富的能源矿产资源为主的投资环境，对榆林经济发展起到了重要的推动作用。

为打造一流的投资环境，榆林加大基础设施和园区建设力度，竭力为客商创造良好的投资“硬环境”。2013年，全市公路总里程达到29686公里，比2004年增长35.8%，其中高速公路总里程达到935公里，居全省首位，比2004年增长近2倍；铁路总里程达到976公里，比2004年增长1倍多；开通15条航线，货邮量达2875.2吨，吞吐量达120万人次，实现了从少到多、迅速发展的跨越。在优化投资“硬环境”的同时，榆林把优化和改善投资“软环境”作为服务客商的重要抓手，先后制定出台一系列优惠政策，在市场准入、下放经营审批权、土地使用、人才与智力等方面给予支持，并先后创建卫生城市、环保模范城市、园林城市和文明城市，进一步增强了城市投资环境的竞争力。

10年来，榆林招商引资项目投资环境满意度总体呈上升趋势，由2004年的60.9分增长为2013年的81.15分，表明榆林投资环境的改善逐步得到外来投资者的认可。

三、榆林投资环境的优势、劣势分析

作为依托能源发展起来的城市，从2002年起至2008年，榆林连续7年GDP每年保持20%左右的增幅，增速为陕西省第一；在经历2008年金融危机之后，GDP增速明显放缓，2012年经济增速只有12%,10年来首次低于全省平均增速；2013年与全省平均增速的差距进一步扩大。事实证明，金融危机对资源型城市的影响更为深远。榆林丰富的能源矿产资源既是投资环境的核心优势，同时也是导致产业结构单一，工业比重较大，民营企业不够发达，服务业比重偏低，从而成为“投资环境不尽如人意”不可回避的重要因素。

（一）榆林投资环境的核心优势

从政策层面来看，从1998年榆林成为国家级能源化工基地以来，共有15个涉及榆林的国家级规划出台。这些不同层面、不同范围的国家级区域规划交集于一市，凸显了榆林在全国经济社会发展中的重要位置。其中综合性规划有《呼包银榆经济区发展规划（2012—2020年）》《能源发展“十二五”规划》等7个。专项性规划有国家级高新技术产业开发区、国家级农业科技园区、国家二级物流园区、国家级陕北文化生态保护实验区等8个。这15个规划从顶层着眼榆林，给榆林的发展规划了“路径”。特别是《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》与榆林“创新引领、主动转型”战略不谋而合，为榆林实现由低层次资源开发向高端化资源经济转变、由单一性资源产业向多元化产业结构转变、由资源驱动式增长向创新发展转变指明了方向。这些国家级规划是榆林投资环境的核心优势。

为了进一步准确把握榆林投资环境的优势和劣势，近期，国家统计局榆林调查队组织开展了榆林投资环境专项调查（区别于面向招商引资项目的榆林招商引资项目投资环境满意度调查）。该调查面向全部企业，采用抽样调查方法，抽选100家企业，涵盖各个行业。参照中国社会科学院有关研究和民意调查的惯例，设置了指标体系，即1个一级指标、9个二级指标和42个三级指标，依此计算满意度。

调查显示，在二级指标中，企业对公共设施环境的满意度最高。在三级指标中，企业对煤、燃油等能源的保障程度满意度最高，也是唯一超过80分的指标。从企业的认知角度看，“公共设施环境”“煤、燃油等能源的保障程度”也是榆林投资环境的核心优势。

（二）榆林投资环境的比较优势

在二级指标中，企业对自然资源环境、基础建设环境的满意度较高。在三级指标中，企业对食、衣、住、行便利程度，当地生态环境和地理位置与企业发展适合程度，公路、铁路、航空交通运输便利程度，电信、资讯设施、网络等通信条件完善程度，银行服务、商旅等商务环境便捷程度，水电气资源的保障程度，政府落实环保政策法规的情况等指标的满意度均在78分以上，是榆林投资环境的比较优势。此外，企业对政府改善投资环境的态度、土地资源的保障程度认可度也较高。

（三）榆林投资环境的比较劣势

据调查，企业对一级指标，即榆林整体投资环境的满意度仅为74.0分，低于近三年招商引资项目对榆林整体投资环境的评价。这主要是由于各级政府不同程度地存在“重招商引资、轻本土企业”的倾向，缺乏对本土企业应有的政策支持，本土企业享受不到与引进企业同等待遇，形成了一种不利于本土企业发展成长的政策环境、服务环境和整体氛围，影响了本土企业在当地投资意向及满意度。

在二级指标中，企业对政务环境、法制环境、经济环境、经营环境、社会环境的满意度均低于全市平均水平，其中社会环境满意度最低。在三级指标中，企业对相关投资政策优惠条件、政府对外来投资承诺实现的情况等指标的满意度低于全市平均水平，但是仍处于“良好”区间；对当地社会风气状况，能满足企业发展需要技术人才，公司获得金融机构贷款的难易程度等指标的满意度与全市平均水平差距更大，且处于“一般”区间。

这5项二级指标，18项三级指标，特别是满意度最低的3项二级指标和10项三级指标，是榆林投资环境的比较劣势，具有相当大的改善空间。

（四）榆林投资环境横向比较

据《陕西投资环境调查报告（2014年）》，企业对榆林整体投资环境满意度在全省各地市中居于后进位次，与优秀等级相差11分，低于全省整体投资环境0.6分，低于满意度最高的地市4.8分，仅高出满意度最低的地市1.3分，表明榆林投资环境在省内处于劣势地位。

四、破解榆林投资环境“瓶颈”的思路及举措

结合上述分析，作为一个典型的资源型城市，受煤炭市场疲软的影响，榆林经济遭遇前所未有的困难，成为优化投资环境的主要瓶颈。通过对相关统计资料及调查结果的分析不难发现，榆林作为资源型城市，在未来“打造榆林经济升级版”，使经济发展的质量和效益明显提高的进程中，最为关键的依然是如何将丰富的能源矿产资源转换为投资优势。笔者认为，牢牢把握和充分发挥投资环境的核心优势，巩固和提高比较优势，直面和狠抓比较劣势，快速将比较劣势转化为投资优势，应当成为破解榆林投资环境“瓶颈”、整治和优化投资环境的基本思路。

（一）跳出榆林看榆林，战略高度优环境

一是立足区位优势，形成新的城市竞争力。在全国能源化工产业布局中，以榆林、延安、庆阳、吴忠、石嘴山、乌海、鄂尔多斯、忻州及吕梁为代表的黄河中上游能源经济板块正在迅速崛起。这5省9市都是以矿产资源为依托而发展的资源型城市，具有相似的地理环境和人文要素，在城市发展定位上也有较大的相似性。榆林位于陕甘宁蒙晋的地理几何中心，具有独特的经济区位优势，为榆林发展提供了强有力的竞争砝码。因此，既要立足区位优势，又要跳出区域谋发展，以建设陕甘宁蒙晋区域中心城市为立足点，形成区别于其他8市的城市竞争力，吸引广大投资者来榆投资发展。

二是立足资源优势，形成以资源为基础、多元发展的新格局。榆林是能源化工大市，其城市发展既得益于资源优势，又受限于资源优势，面临“榆林是经济发展较快的落后地区”这一难题，而“工业独大、三产不足”就是表现之一。因此，既要立足资源优势，又要跳出能源依赖谋发展，在重新认识、科学定位、深度利用资源上做文章，真正树立可持续发展的意识，切实推进资源深度转化，发展循环经济，走资源延伸、转化、升级、深加工的可持续发展之路。要依托现有的资源产业发展优势，重点推动经济结构向多元化、轻型化、精细化、差异化方向发展，最终实现由资源产业独立支撑转向多元产业共同支撑。

三是立足国家规划，形成具有榆林特色的“升级版”招商引资规划。西部大开发的新十年，榆林是重点城市，已经被纳入15个国家级区域规划。省委、省政府支持榆林持续发展，量身打造了新的27条政策措施，明确把榆林建成陕甘宁蒙晋接壤区“四化同步”的区域中心城市、开放创新的活力城市、“国内一流、国际知名”的高端能源化工基地、陕西规模特色现代农业示范基地。因此，既要立足国家规划，又要结合榆林自身实际，因地制宜制定出台一系列跨越发展的衔接配套措施，并形成具有榆林特色的招商引资与本土投资并重的“升级版”发展规划，从战略高度优化投资环境，形成榆林投资环境新的竞争力。

（二）加快建设强基础，完善发展硬环境

一是加强房地产市场调控和监管，促使榆林房价处于合理区间。据了解，从2005年开始，榆林房价大幅度上涨，各类楼盘出现了异常升温，府谷、神木部分楼盘一度每平方米价格高达13000多元，甚至高于榆林高新区楼盘价格。尽管当前房地产市场低迷，榆林房价出现了不同程度下跌的现象，但是房价依然远高于多数人的接受能力。在榆林投资环境专项调查中，企业对“房地产价格的合理程度”的满意度不仅处于“一般”区间，而且是42项三级指标中得分最低的一项。因此，必须强化市场监测分析和舆情监测，正确判断市场走势，及时实施调控政策措施。要合理规划商品房用地，确保土地供应稳定、均衡、合理。加强商品房价格监管，并通过税收征管、房屋登记等手段有效抑制投机性购房需求。同时，要切实加大保障性住房建设力度，促使榆林房价处于合理区间，并以此为突破口，不断优化榆林投资环境。

二是加快城市规划、商贸物流、污水及废弃物处理等配套设施建设，不断提升促进榆林跨越发展的保障能力。据调查，在基础建设环境的5项三级指标中，企业对“污水及废弃物处理设施完善程度”的满意度最低，对“城市规划及配套设施与企业发展的适合程度”“物流、仓储、流通相关商业设施完备程度”满意度较低。因此，在基础设施建设中，应首先加大对污水及废弃物处理设施的投入，保障企业建设和发展需要。其次，应以企业需求为导向，在编制城市规划及配套设施时充分考虑企业发展需要，为企业发展提供有力支撑。第三，应以国家发改委等12部委印发《全国物流园区发展规划》为契机，充分利用榆林列入国家布局的二级物流园区的政策优势，加快建设物流、仓储、流通相关商业设施，进一步完善城市商业功能体系。

三是加快教育、卫生事业发展，提高城市公共设施服务水平。据调查，在公共设施环境的4项三级指标中，企业对“医疗、卫生、保健设施完备程度”“学校、教育设施完备程度”的满意度较低。因此，必须加强医疗、卫生、保健基础设施建设、公共卫生体系建设、医疗卫生队伍建设，增强市内医院作为中心城市大型医院的辐射带动能力，提高医疗、卫生、保健服务水平，满足人民群众不断增长的医疗保健需求。以“教育强市工程”的全面启动为引领，加快学校、教育设施建设，有效缓解“上学难”“大班额”等办学压力，不断提升城市教育承载能力，带动全市教育事业快速健康发展。

（三）专项整治求实效，优化发展软环境

一是实施“素质提升”专项整治活动。据调查，在社会环境的4项三级指标中，企业对“民众的文化素质及文明程度”的满意度最低，对“社会风气状况”“社会治安状况”的满意度较低。因此，必须有针对性地开展“素质提升”专项整治活动，通过实施全民素质提升工程、社会诚信建设工程、开展道德教育实践活动、系列文体活动、创建模范机关、美化城市环境等多种形式，逐步提升居民素质水平和社会文明程度。大力推进“平安榆林”建设，坚持严打、严防、严管，为人民群众安居乐业、企业投资经营营造和谐稳定的社会治安环境。

二是实施“政策优惠”专项整治活动。据调查，在政策环境的4项三级指标中，企业对“相关投资政策优惠条件”“政府对外来投资承诺实现的情况”的满意度较低。因此，必须深入研究对比省内及周边城市招商引资政策，采取差异化发展策略，在招商引资过程中制定有别于省内及周边城市的优惠政策，吸引广大投资者来榆投资。同时，坚决杜绝政府不兑现招商引资承诺现象的出现，为企业投资经营营造良好的政策环境。

三是实施“依法行政”专项整治活动。据调查，在法制环境的4项三级指标中，企业对“解决纠纷的渠道完善程度”“司法（公、检、法、司）环境体现公正、公平、公开的程度”满意度较低。因此，必须强化投资环境110办公室的作用，形成解决招商引资项目纠纷的完善工作机制，并广泛宣传，提高该机构在广大投资者中的知晓率。大力推进“依法行政”，为投资者提供公开透明、便捷高效、公平公正的服务，依法保护投资者的合法权益，依法惩治违法犯罪行为，为企业投资经营营造公平正义的法制环境。

四是实施“改进作风”专项整治活动。据调查，在政务环境调查中，企业对“当地各级官员操守清廉程度”“行政机关办事效率”“企业近年承担各项社会负担”“政府部门服务意识”等4项三级指标的满意度都比较低。因此，必须开展面向招商引资的“改进作风”专项整治活动，加强党风廉政建设，强化领导干部的廉洁从政意识；借鉴先进经验，提高服务意识，简化手续和流程，开通重大招商引资项目“绿色通道”，建立网络平台，为投资者提供优质高效服务。深入开展调研，了解掌握企业社会负担较重的具体表现，有针对性地采取措施为企业“减负”，为企业投资经营营造宽松的发展环境。

五是实施“激发活力”专项整治活动。据调查，在经济和经营环境的12项三级指标中，除“政府改善投资环境的态度”“当地劳动力供应充裕程度企业”以外，企业的满意度都比较低。因此，要加强物价调控，合理降低人民群众的生活成本；积极构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，不断提高企业自主创新能力，全面提升整体产业技术研发水平；引导金融机构畅通招商引资项目融资渠道，解决“贷款难”问题；鼓励企业引进人才，并立足本地构建多层次多样化的职业教育体系，满足企业发展对技术人才的需求；跳出内陆经济的思维定式，破除保守的观念，进一步解放思想、扩大开放，形成开放的经济格局；实施“居民增收系统工程”，予民以利、予民以惠，拓宽居民增收渠道，提高居民生活水平和消费能力，为经济发展注入新的活力。

撰写：姜世忠 张熠